新時代廣西全面深化科技體制改革研究

□陸桂軍

（廣西科技情報研究所，廣西 南寧 530022）

科技是第一生產力，創新是第一動力，科技是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會提出：“完善科技創新體系……深化科技體制改革，深化科技評價改革，加大多元化科技投入，加強知識產權法治保障，形成支持全面創新的基礎制度。”［1］深化科技體制改革是全面深化改革的重要內容，是實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家的根本要求。深化科技管理改革是提升科技資源配置使用效率的根本途徑，要從加快政府職能轉變，加強科技、經濟、社會等方面政策的統籌協調和有效銜接入手，改革財政科技計劃管理，完善科技管理基礎制度，建立創新驅動導向的政績考核機制，推進科技治理體系和治理能力現代化。新時代廣西要加強科技治理體系和能力建設，全面深化科技體制改革，加快建設創新型廣西，推動經濟社會高質量發展。

一、廣西全面深化科技體制改革的時代背景

（一）國家將全面深化科技體制改革提升到前所未有的戰略高度

近年來，中共中央、國務院出臺《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》（2012年）、《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》（2015 年）、《深化科技體制改革實施方案》（2015 年）、《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》（2018 年）等系列政策文件，聚焦科研管理體制、科技人才評價機制、科技成果轉化體制、科技機構評估改革等重點領域和關鍵環節，明確要求各有關部門、各地方政府要加強科技體制改革的協同，重視各領域和各區域科技體制改革的推進工作，推動我國科技體制改革呈現出全面發力、多點突破、縱深發展的生動局面。2021 年11 月24 日，中央全面深化改革委員會審議通過《科技體制改革三年攻堅方案（2021—2023 年）》，提出開展科技體制改革攻堅，要從體制機制上增強科技創新和應急應變能力，加快建立保障高水平科技自立自強的制度體系，提升科技創新體系化能力。

（二）全國各地競相出臺文件推動科技體制機制改革向縱深發展

在國家全面深化科技體制改革的戰略部署下，各省（自治區、直轄市）積極實施本地區的創新驅動發展戰略，根據實際推出科技體制改革的各項政策與措施。如云南省出臺《關于深化科技體制改革的意見》（2016年）、江蘇省出臺《關于深化科技體制機制改革推動高質量發展若干政策》（2018 年）、北京市出臺《關于新時代深化科技體制改革 加快推進全國科技創新中心建設的若干政策措施》（2019年）、上海市出臺《關于進一步深化科技體制機制改革 增強科技創新中心策源能力的意見》（2019年）、湖南省出臺《深化科技體制改革實施方案》（2020 年），截至2021 年底，全國31 個省（自治區、直轄市）均出臺了有關深化科技體制改革的政策與舉措，涉及技術創新導向機制，科研管理體制，人才培養、評價和激勵機制，科技成果轉化機制，科技創新治理機制，科技和金融結合機制、開放協同創新機制等方面。

（三）廣西將把全面深化科技體制改革上升到引領發展、帶動全局的突出地位

2016年以來，廣西出臺《關于實施創新驅動發展戰略的決定》及系列配套文件，大力推進科技體制機制改革，推動科技創新發展，取得一定成效。同時，廣西科技體制依然存在多頭管理、條塊分割、市場作用發揮不夠、以企業為主體的技術創新體系相對薄弱、創新評價的激勵獎勵機制不健全等問題。面對國際國內新一輪科技革命和產業變革的機遇和挑戰，廣西將把全面深化科技體制改革上升到引領發展、帶動全局的突出地位，進一步加強深化改革的意識和實踐，突破制約創新發展的科技體制障礙，聚焦科技體制改革的關鍵環節和突出問題，做好科技政策地設計和落實執行。

二、廣西科技體制機制在推動科技創新上存在的主要問題

（一）亟須建立企業主導產業技術創新的體制機制

廣西科技創新研發經費來源結構中政府資金占比相對較大，企業研發投入不足，企業主導產業技術創新的體制機制仍未建立，企業尚未成為研發投入的主體。2020 年廣西規模以上工業企業中有R&D 活動的企業為857 家，占廣西規模以上工業企業總數的12.07%，該比例不僅遠低于全國平均水平（36.73%），且落后于廣東（39.47%）、江蘇（52.15%）、云南（27.40%）等省份。2020 年廣西規模以上工業企業R&D經費內部支出與營業收入之比為0.64%，遠低于全國平均水平（1.41%），落后于廣東（1.67%）、江蘇（1.97%）等東部省份，也落后于貴州（1.16%）、云南（1.00%）等西部省份（見表1）。

表1 2020年全國及廣西、廣東、江蘇、貴州、云南規模以上工業企業研發投入情況表

（二）科研人員創新激勵體制需要進一步完善

1.亟須改善科研機構人事管理方式。當前，廣西部分科研機構還沒有人員聘用和崗位設置自主權，科研人員存在高職稱低聘用的現象。由于上級部門對公益一類科研機構的職稱崗位有比例限制，公益一類科研機構實行職稱和聘用分離的人事管理方式，存在一些科研人員職稱晉升后無法聘用上相應薪酬崗位的情況。

2.亟須強化績效工資對科技創新的激勵作用。廣西部分科研事業單位、國有企業存在績效工資和工資總量控制的問題。目前只有進入廣西認定的A、B、C、D、E 五個層次高層次創新型人才和薪酬改革試點單位，可以實行年薪工資、協議工資、項目工資等薪酬分配制度。目前實施的激勵政策作用有待加強。

（三）科技成果轉化機制亟須健全

1.企業對科技成果轉化意識和能力有待加強。廣西的高等院校和科研院所取得的科技成果比較多，但向企業的科技成果轉化率不高。企業與高等院校和科研院所的協同創新較少。企業多通過購買成熟技術或應用已有技術，較少對新技術進行研發。

2.科技成果轉化的服務保障體系不夠完善。目前廣西技術轉移機構、科技中介服務機構數量少、規模小，業務能力、服務范圍和服務水平難以滿足科技發展的需求。個別設區市還沒有自治區級的技術轉移示范機構。同時，科技成果轉化中試驗研究基地少，缺乏科技成果轉化的生產試驗環節。

（四）科研機構改革亟須進一步推進

1.科研機構職能交叉問題突出。廣西科研機構分別隸屬于18個不同管理主體，列入自治區科學技術廳預算管理的科研事業單位和轉制院所有51個。其中，自治區科學技術廳直屬管理的科研事業單位和轉制院所8個，其余科研事業單位和轉制院所的人事、行政等管理權分別歸屬自治區工業和信息化廳、自治區農業農村廳、自治區衛生健康委員會、自治區人民政府國有資產監督管理委員會等多個主管部門，這種多部門管理模式不利于人力、財力、物力的統一，難以形成支持科研機構發展的整體合力。

2.科研機構科研能力較弱，科技成果質量不高。廣西轉制類科研機構以業績考核和經濟效益為主，尚未形成多元化的所有制結構，其研發能力、成果轉化能力以及服務廣西經濟社會發展能力都有所降低，影響了轉制類科研院所的進一步發展。

（五）創新平臺布局建設亟須優化

廣西高水平科技創新平臺較少，支撐產業高質量發展能力較弱。當前，僅有南寧、柳州、桂林、北海四個城市有國家高新技術產業開發區，廣西有3 家國家重點實驗室，3 家國家工程技術研究中心，科技創新平臺支撐產業高質量發展能力較弱。

（六）科技管理體制有待健全

1.科技計劃有待進一步合理布局。針對傳統優勢產業、先進制造業、新一代信息技術、互聯網經濟、高性能新材料、生態環保、優勢特色農業、海洋資源開發利用、大健康產業等九大產業的重點研發計劃和重大專項，需要通過細化科學目標、資助重點和方向等問題進行深入研究。

2.產學研結合程度有待提升。項目安排沒有充分體現市場決定創新資源配置。涉及產業發展的科技重大專項，在指南編制、方案實施、立項評審等環節的決策咨詢專家中，企業專家偏少，話語權較弱。科技重大專項更多傾向于高等院校和科研院所為牽頭單位，企業牽頭或參與的科技重大專項較少。高等院校、科研院所、企業之間缺乏深入研究，導致產、學、研之間協同效應不高。

（七）科技開放合作方式有待創新

1.科技招商引智聯動機制尚未形成，意向性成果難以落地。廣西科學技術管理部門積極推動科技招商，形成了大量的前期意向性成果，但這些成果要在廣西落地生根、開花結果，必須得到自治區發展和改革委員會、自治區投資促進局、自治區自然資源廳、自治區人力資源和社會保障廳等管理部門的大力支持和配合。亟須建立部門與部門、政府與市場主體之間常態化、深入式的溝通交流機制，增加彼此對發展戰略和現實需求等情況的共同認知，有效解決引入科技創新資源的問題。

2.相關優惠政策力度不足，吸引力較弱。以對新型研發機構的支持為例，廣西目前給予新型研發機構的支持，是在科技計劃基地與人才專項中一次性給予最高500 萬元的資助，與外省相比差距較大。

三、新時代廣西全面深化科技體制改革的對策

（一）強化技術創新機制改革，提升企業創新主體地位

1.健全企業創新普惠性支持機制。指導企業建立研發準備金制度，自治區本級科技計劃項目優先支持建立研發準備金制度的企業。繼續完善企業研發投入獎補機制，撬動企業更加重視研發投入。持續完善科技型企業梯隊培育支持機制，不斷強化和創新對科技型中小企業、高新技術企業、瞪羚企業、啄木鳥企業等企業的普惠性支持機制。

2.創新科技金融融合發展機制。對處于尚未盈利或盈利不多的成長期科技型企業，降低“五險一金”標準，采取貼息貸款、低息貸款等措施減少企業融資成本，切實減輕企業負擔。對金融機構投放科技型企業力度進行評比排名，財政資金存款銀行的選擇，按發放科技型企業貸款的比例進行分配，優先將自治區本級財政資金存放于“科創貸”投放力度大的金融機構。建立科創板重點科技企業培育庫，對成功實現首發上市的企業，自治區財政一次性給予500萬元獎勵。

3.改進國有企業考核機制。對國有企業經營業績考核制度進行改革，健全國有企業研發投入穩定增長機制，提高研發投入、科技創新平臺建設、科技成果轉化等科技創新主要指標在國有企業經營業績考核中的權重，對國有企業在生產經營中的研發費用投入可在經營業績考核中全部視同利潤予以返還，推動廣西國有企業成為行業關鍵領域及核心技術的策源地和現代產業鏈的引領者。

4.構建以企業為主體的產學研用機制。推進企業科技成果轉化后補助獎勵制度改革，對廣西企業購買重大科技成果并成功產業化，最高可拿到500萬元補助。加強產學研協同創新體系建設，支持戰略聯盟和新型研發機構建設發展采取“一事一議”方式，大力構建企業為主體的產學研緊密結合的技術創新體系。加強高新技術企業認定，高新技術企業認定條件必須有研發機構。擴大自治區科技創新券適用范圍，逐步實現國內使用廣西兌付。

（二）深化科研機構體制改革，優化科技力量布局和資源配置

1.推進公益類科研院所去行政化改革。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，逐步取消科研院所的行政級別和編制。推動財政投入供給側結構性改革。財政投入由養人向養事轉變，實行財政撥款與人員編制脫鉤。進一步加大對必須且不宜市場化公益類科研院所的財政支持力度，保障其服務經濟社會發展的能力。全面推行聘用制，建立健全科研管理制度，完善機構負責制，開展理事會制度試點，對于轉制類科研院所，以科技創新、成果轉化、行業技術服務所創造的經濟價值為重點加強考核。加大財政支持與科研機構績效考評結果掛鉤，實施績效管理，完善科研院所分類績效考核，將考核結果作為公益類科研院所崗位設置、職稱晉升、經費撥付等的重要依據。

2.通過“撤并轉”組建若干主體科研機構。優化配置科技資源，整合業務相同的科研機構，組建若干主體科研機構。按照“優化一批、提升一批、整合一批”的思路，優化廣西農業科學院、廣西科學院，將定位相近的研究機構并入其中以提高科研能力。提升廣西林業科學院，優化內部組織結構，擴展其研究領域。組建廣西醫藥科學院、廣西畜牧水產科學院、廣西海洋科學院，整合相關領域原本小而散、小而弱的研究機構，提升廣西在相應領域的科研創新能力。通過“撤并轉”形成廣西六大科學研究體系，并將六大科學院人、財、物歸口統一管理的方式，解決廣西科研機構“小、散、弱”和職能交叉問題。

3.推進公益類科研院所市場化改革。圍繞《廣西科技創新“十四五”規劃》的部署要求，加快科研院所改革，推動公益類科研院所尤其是檢測類科研院所轉制為企業，政府負責標準的制定和資質的監管，檢測檢驗服務市場化，轉制后其公益職能由政府購買服務。按照更有利于調動科研人員積極性和更有利于事業發展的原則，科研院所結合自身實際可由各單位自行確定轉制模式。以發展混合所有制科研院所為突破口，通過引入社會資本、職工持股等方式，有序推動轉制類科研院所實行股份制改造，建立轉制類院所多元所有制結構體系。推動以生產經營活動為主的轉制類科研院所進一步市場化改革，推進轉制類科研院所股份制改造。

4.建設市場化運營、企業化管理新型技術研發機構。整合現有資源，以滿足經濟社會發展需求為導向，以破解科技與經濟融合發展為目標，在智能智造、人工智能、北斗導航、智慧城市、石漠化治理等領域，支持技術開發實力強、擁有產業關鍵共性技術的科研院所加快建設一批新型產業技術研發機構。產業先進技術研究院采取“總院+專業研究所”的運行模式，設立為獨立法人事業單位。在運行機制上實行市場化運營、企業化管理。

（三）加強科技成果轉化激勵體制改革，完善科技成果轉化的激勵機制

1.統籌解決科技成果轉化體制機制障礙。從自治區層面加強科學技術廳、人力資源和社會保障廳、財政廳、人民政府國有資產監督管理委員會、教育廳、審計廳、中共廣西紀律檢查委員會等相關部門的統籌協調，解決科技成果轉化過程中涉及的事業單位運營、編制、工資、績效、財政經費、審計等問題，保障科技成果轉化利好政策有效落實。

2.優化科技成果轉化服務體系。構建市場化、社會化的科技成果評價機制，建立健全適應廣西實際要求的科技成果評價制度。鼓勵和支持廣西高等院校、科研院所獨立或聯合企業設立技術轉移服務機構，加強技術經紀人才隊伍建設，實現80%以上的高等院校、科研院所設有技術轉移服務機構。繼續加強基于互聯網的技術市場建設，將廣西網上技術市場升級改造成集“展示、交易、共享、服務、交流”五位一體的科技成果轉移轉化全鏈條綜合服務系統。從自治區層面盡快設立廣西科技成果轉化引導基金，鼓勵和支持有條件的市也設立科技成果轉化引導基金，逐步形成以企業投入為主、政府引導為輔、社會投入為補充的科技成果轉化投融資體系。

（四）深化科技管理體制改革，提升科技管理治理效能

1.優化財政科技資源配置機制。進一步整合自治區本級財政科技計劃、專項、基金等，將分散在各有關部門的財政科技計劃、專項、基金等，分類整合到科技重大專項、重點研發計劃項目、科技基地和人才專項、技術創新引導專項、自然科學基金項目的自治區五大類科技計劃中，由自治區科技計劃管理廳際聯席會議統一安排管理。改革產業重大科技項目組織管理制度，實行“發布指南擇優遴選、重大項目揭榜掛帥、企業出題科技答題”三種方式為主的項目組織管理制度。

2.改革科研計劃申報和管理程序。圍繞自治區產業技術短板和高質量發展重大需求，強化政府自上而下的項目設計，按照“成熟一項、啟動一項、一項一策”的原則，部署實施全局性、關鍵性重大科技項目。探索“項目申報直通車”制度，對全局性、關鍵性重大科技項目可在申報系統內直送科技行政管理部門，通過專項專議流程，加快項目審批進度。

3.實施第三方專業機構委托管理機制。明確專業機構的職責與分工，按照各專業機構的領域專長具體劃分管理范圍，確保專業機構在科技計劃項目管理中“接得住”“管得好”。克服現有管理體制機制障礙，構建有利于科技項目專業管理的機構設置、人才政策、薪酬體系等，如編制之外設立項目專員，并支付與項目管理職責相一致的薪酬，吸引高質量的人才。

4.強化科研誠信監督評估。嚴格執行《廣西科技信用管理辦法（試行）》等制度，會同各有關部門建立或健全守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，加大對項目立項、評估、驗收等環節違規典型問題的監督查處，及時懲戒并向社會通報。啟動科技創新第三方評估工作，聯合第三方權威機構對廣西科技計劃管理改革、項目管理專業機構能力建設等開展專題評估。

（五）健全科技人才評價激勵機制，激發科技人員的創新活力

1.完善高層次人才認定管理機制。修訂自治區高層次人才認定辦法，進一步細化高層次人才認定標準，構建科學規范、精準有效的高層次人才認定管理機制。擴大高層次人才認定范圍，將獲得博士學位人員納入高層次人才認定范疇。優化整合人才計劃，建立層次分明的人才梯隊計劃，避免相同層次的人才計劃對同一人員進行重復支持。

2.完善科技評價制度。創新職稱評價方式，推行代表作評價制度，將項目成果、研究報告等納入評價范圍。根據廣西科研投入產出、科技發展水平等實際狀況，進一步優化科技獎勵結構。提升評選活動的國際化程度，邀請高層次外籍專家參與提名和評審。改革優化哲學社會科學和決策咨詢獎勵制度，突出重大原創理論突破和重要決策咨詢貢獻。

3.建立企業引進人才激勵機制。建立企業引進高層次人才獎補制度，對企業引進具有高級技術職稱或博士、博士后等高層次人才支付的一次性住房補貼、安家費及科研啟動經費，可按規定在稅前扣除。

4.健全科研人員薪酬激勵機制。健全科研機構績效工資總量正常增長機制，明確科研機構應建立向科研人員傾斜的薪酬獎勵機制，不斷提高科研人員的收入水平。出臺針對科研事業單位的獎勵機制，明確競爭性科研項目中用于科研人員的績效支出和職務科技成果轉化獎酬支出，不納入績效工資總量。除科研項目組成員以外，參與項目研究的編制外人員以及聘用的在職研究人員、科研輔助人員等的勞務費，均可在項目經費中列支。

5.賦予科研機構項目使用更大自主權。項目直接費用調劑權全部下放給項目承擔單位。項目研究方案和技術路線的調整權也下放給項目承擔單位，允許其在不降低研究目標的前提下自主調整。政府財政資金支持的科研單位購買通用貨物與服務的，允許其可不受自行采購限額標準限制，采購結束后報本級財政部門備案即可。改革科研事業單位管理崗位職員等級晉升制度。在堅持“按需設崗”原則上，建立靈活、動態的崗位聘用管理制度。規定科研事業單位定期進行崗位競聘，對部分年齡較大的員工可設立過渡崗，過渡崗不占單位崗位職數。

（六）優化創新平臺管理運行機制，提升原始創新能力和產業技術創新能力

1.完善創新平臺運行管理機制。按照不同平臺、不同管理的原則，強化廣西各類創新平臺制度建設，建立與創新平臺相適應的管理辦法和運行機制。不斷創新平臺管理模式，改變現有通過認定即給予支持的做法，采取基于績效評估結果給予獎補。打破各創新平臺之間的信息壁壘和機制障礙，推動各類創新平臺實現資源的有效整合和服務的協同，并建立注重成果產出和服務效益的創新平臺評價機制，不斷增強創新平臺的動力和活力。

2.完善平臺考核評估機制。引入第三方評估機構，建立與創新平臺發展方向和發展目標相一致的多元化評估機制。加強對各類創新平臺考核結果的運用，根據考核結果實施有進有出的動態調整機制，實現廣西創新平臺的良性循環。

3.進一步推動高新技術產業開發區改革創新。修訂《廣西高新技術產業開發區條例》，對新獲批國家級高新技術產業開發區、首次進入國家排名前30名（含）的高新技術產業開發區、年度國家排名提升20 位以上且排名在前60 名（含）的高新技術產業開發區給予經費支持。支持經費用于發展高新技術產業開發區高新技術產業的軟硬環境建設、公共研發平臺建設、人才引進及獎勵等。深化高新技術產業開發區干部人事制度改革。積極推動梧州、百色等自治區級高新技術產業開發區創建國家級高新技術產業開發區。統籌北部灣高新技術產業帶、南柳桂北自創區、中國—東盟科技城等創新功能區建設，打造對接粵港澳的科創走廊和面向東盟的科技創新合作區。

（七）推進科技開放合作機制改革，構建多層面、多渠道、多領域的科技合作機制

1.加快構建科技招商引智聯動機制。著力構建科技招商“洽談—落地—發展”完整鏈條。充分發揮科技創新廳際聯席會議制度作用，將科技招商形成的初步成果提交聯席會議進行審議。對于符合廣西發展重大需求、創新驅動力強的項目，推動各相關部門形成共識與合力，共同為相關高等院校、科研院所和企業排憂解難，支持其盡快落地并開展業務。建立并規范科學技術管理部門將科技招商初步成果向具體落實部門移交的業務流程。加強對各類合作機制、合作協議落實情況的追蹤問效，確保合作能夠落實并且出成果、出效益。探索建立創新驅動發展考核機制，將創新作為高質量發展評價的第一準則。由科學技術管理部門牽頭，對政府各部門及各市進行考核，使創新驅動成為各級政府及相關部門常抓不懈的工作，從而促進更多科技招商成果加快落地并產生效益。

2.建立精準的科技招商機制。加強對世界范圍內專利、論文等科技文獻分析，建立并充實完善重點機構與人才資源庫，精準定位經濟社會高質量發展急需的創新平臺和人才，對于特別高端平臺和特別優秀人才制訂針對性強的招引方案。集中資源，對標發達地區，大幅提升高層次平臺與人才待遇，出臺在世界有競爭力的優惠政策，在落實上做到快捷方便，不打折扣。不斷探索建立和完善引才引智制度體系建設，尤其是互聯網環境下異地協同開展科研工作的模式，通過“飛地創新”“逆向引才”等更加柔性的機制匯聚人才、利用好人才的知識和智慧。

3.優化招才引智跟蹤服務機制。加強對高端人才引進后的服務與考核。在科研環境、團隊成員、工作條件為其配備足夠的人力、財力、物力，使高端人才將時間精力集中在創新工作當中。建立高層次人才待遇統一解決機制，為高端人才解決好子女入學、醫療等方面的后顧之憂。加強監督管理，對高端人才科學研究、人才培養等方面的績效進行嚴格考核，形成有效的激勵約束機制，促進高端人才多出成果、出大成果。確保引得進、留得住、用得好高端人才。