進一步深化我國政府預算改革的思考

□劉明華

（福建省高速公路信息科技有限公司，福建 福州 350001）

政府預算是配置公共財政資源的重要方式，反映了財政資金及經濟的重點走向，受國民經濟和社會發展戰略、宏觀經濟形勢及財稅體制改革等多重因素影響而不斷演進變化。在推進全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的背景下，進一步深化政府預算改革意義重大。

一、我國政府預算改革重點內容回顧

（一）打破預算的年度界限，更加注重預算與發展戰略及規劃的銜接

改革開放后較長的一段時間內，我國政府實行的是預算年度平衡制度，且按照基數加比例增長的方式編制預算。然而，預算年度平衡制度的最大弊端是預算與發展戰略、宏觀經濟、宏觀政策未完全匹配。打破政府預算年度界限勢在必行。《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（2015 年）強調要編制三年滾動財政規劃。《中華人民共和國預算法》（2018 年）提出要建立跨年度預算平衡機制。黨的十九屆五中全會為全面建設社會主義現代化國家新階段預算改革指明了方向，指出要“加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障”［1］。可見，我國政府預算改革的首要內容是打破了預算的年度界限，強調以發展戰略為導向編制中期財政規劃和制定預算方案，在一個更長周期的發展框架下配置財政資源，解決預算與發展戰略及規劃相分離的問題。

（二）實行全口徑預算管理

我國于2000 年開始實施部門預算改革。在此之前，財政收入主要有預算內收入、預算外收入及制度外收入三種類型，其中僅有以稅收收入為主體的預算內收入被編入政府預算。部門預算改革將預算內、預算外、制度外的公共收入全部納入政府預算中，使得預算可完整反映部門各項資金收入的來源、具體內容和使用途徑，體現了預算的全口徑特征。同年，財政部要求將政府性基金納入預算管理。2007 年，我國建立國有資本經營預算制度。2010年，我國試行社會保險基金預算。至此，以一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算為框架的全口徑預算管理體系建立起來了。“十三五”時期，全口徑預算管理的重點是強化四本預算的統籌與銜接。比如，一般公共預算、國有資本經營預算補充社會保險基金預算。也就是說，我國政府預算改革的第二項重要內容是實行以四本預算為框架的全口徑預算管理，并注重其銜接。

（三）實行全面預算績效管理

黨的十六屆三中全會提出要建立預算績效評價體系，由此開啟了政府預算績效改革。黨的十七屆二中全會提出要推行政府績效管理，隨后財政部陸續出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》（2011年）、《經濟建設項目資金預算績效管理規則》（2013 年）、《中央部門預算績效目標管理辦法》（2015 年）等文件，這為全面實施預算績效管理打牢了基礎。通過前期積累與鋪墊，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（2018年）明確提出“力爭用3—5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”［2］。全方位就是要求各級政府、各類公共部門和單位、各種政策和項目的預算都要納入績效管理；全過程就是要構建以績效目標管理為主的事前績效評估、事中績效運行監控、事后績效評價與結果運用的鏈式管理；全覆蓋就是要實現四本預算績效管理。此后，財政部印發了《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》（2019 年）、《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（2021年）、財政部等部門印發了《社會保險基金預算績效管理辦法》（2022 年），不斷補充與完善全面預算績效管理。可見，我國政府預算改革的第三項重要內容是全面預算績效管理，即花錢必問效、無效必問責、高效先保障、低效要削減。

（四）實行全方位預算監督管理

政府預算配置的是公共財政資源，必然要求對預算公共資金形成有效監督。一是政府預算公開方面。《中華人民共和國政府信息公開條例》（2008年）開始實施，強調要公開財政預算與決算報告，政府預算主動接受公眾監督。隨后財政部陸續發布《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》（2010 年）、《關于推進省以下預決算公開工作的通知》（2013 年）等文件，健全政府預算公開內容，并在《中華人民共和國預算法》（2018 年）中對預算公開主體、內容、時限等作出了法律規定。此后，《中華人民共和國預算法實施條例》（2020年）、《財政部關于推進部門所屬單位預算公開工作的指導意見》（2021 年）等文件進一步完善政府預算公開制度體系。二是外部監督方面。人大、審計部門是對政府預算實施監督的重要外部主體。財政部印發《地方政府向本級人大報告財政預、決算草案和預算執行情況的指導性意見》（2005年），對預算與決算草案、預算執行情況的內容和格式作了明確說明，便于本級人大監督。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（2006 年）進一步細化了人大在預算工作中的監督審查職能。此后，中共中央辦公廳印發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（2018年），進一步健全人大的預算監督職能。三是隨著數字經濟發展，互聯網、大數據等技術與預算監督融合，數字化監督、數字化審計等新技術、新方法不斷運用于政府預算監督中。因此，以政府主動公開預算接受公眾監督、人大與審計等部門外部監督、預算監督數字化為主體內容的全方位預算監督是我國政府預算改革的第四項重要內容。

綜上分析，經過改革開放40 多年來的系列預算改革，我國已形成了以發展戰略為導向，以全口徑預算管理、全面預算績效管理、全方位預算監督管理為核心內容的政府預算制度體系。

二、進一步深化政府預算改革的主要動因

（一）促進宏觀經濟穩定

2020年，全面建成小康社會的第一個百年目標達成后，我國的核心發展戰略是全面建設社會主義現代化國家。為了實現這個戰略，首先要有一定的經濟增長速度，保持宏觀經濟總體穩定。改革開放以來，我國經濟年均增長速度為9.2%①，總體處于高速增長狀態②。“十三五”時期以來，隨著我國經濟進入新常態，經濟增長速度逐漸由高速轉向中高速，2016—2020 年經濟增長速度分別為6.8%、6.9%、6.7%、6.0%、2.3%③。可預見的是，在我國全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征途中，經濟增長速度總體上要保持在中速區間，因為這是解決我國區域發展不均衡、鄉村振興、由上中等收入國家邁入高收入國家等重大的、具體的戰略問題的基礎。因此有必要深化以發展戰略為導向的政府預算改革，以經濟增長速度保持在中速區間及宏觀經濟總體穩定為引導，通過編制中期財政規劃及重點項目預算計劃，有效銜接預算與宏觀經濟及發展戰略，助力實現邁入高收入國家行列、鄉村振興等全面建設社會主義現代化國家的戰略目標。

（二）緩解財政收支矛盾

從預算小口徑角度看，“十三五”時期以來我國一般公共預算收入雖然逐年增加，但一般公共預算支出逐年增加幅度更大，使得二者之間的差額總體上呈擴大趨勢（見表1）。換言之，我國財政收支矛盾處于緊平衡的狀態。這在預算全口徑范圍內也得到了體現。以2021 年為例，一般公共預算收入202538.88 億元，支出246321.50 億元；政府性基金預算收入98023.71億元，支出113661.01億元；國有資本經營預算收入5179.55億元，支出2624.78億元；社會保險基金預算收入94734.74 億元，支出87876.29億元［3］。四本預算收入④為400476.88億元，支出為450483.58 億元，差額為50006.70 億元。可見，不管從預算小口徑分析，還是從預算全口徑分析，我國財政都處于支出大于收入的緊平衡狀態。當前，在統籌疫情防控，促進經濟社會發展的背景下，減稅降費、財政助力企業融資等政策預計還將持續，即財政緊平衡狀態會在較長一段時間內都存在，緩解財政收支矛盾勢在必行。所以應強化政府預算改革與管理，既要千方百計開源，增加收入，也要多渠道節流，規范財政支出，還要提效，增加財政資金使用績效，從而緩解財政收支矛盾。

表1 “十三五”時期以來我國一般公共預算收支情況

（三）提升政府治理能力

財政是政府治理的基礎，是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分。預算作為財政的重要內容之一，在政府治理中扮演著不可或缺的角色。應當說，經過改革開放40 多年來尤其是黨的十八大以來系列政府預算改革，我國政府利用預算工具提升了政府治理能力。然而，我國東、中、西和東北四大版塊區域發展不平衡、城鄉發展不平衡、生態保護與經濟發展不協調等問題仍然存在，雄安新區、海南自貿港、浙江共同富裕示范區等國家改革與開放重大建設任務需要投入，再加上產業科技創新、穩企業保就業、保障和改善民生，以及外交、國防、政法等領域常規支出，這需要大量的財政資金投入，勢必也考驗著政府的治理能力。因而有必要通過編制中期財政規劃，促進財政資源與重點戰略匹配；通過強化政府性資源統籌，增加財政收入；通過規范財政資源支出，將有限的財政資源有效配置到各環節、各領域；通過預算績效管理，提高資金使用效益；通過強化公眾監督、人大監督、審計部門監督、數字化監督等，進一步提升政府的治理能力。

三、進一步深化政府預算改革面臨的挑戰

（一）債務風險處于可控范圍，但呈現升高趨勢

從總量上看，近幾年來中央財政、地方政府債務余額總體呈上升態勢。衡量債務風險的指標之一是負債率，即債務余額與GDP 的比重，從2016 年以來的數據看，我國政府負債率逐年增加，2021年已達46.99%，低于60%的國際通行警戒線（見表2）。衡量債務風險的另一個指標是債務率，即債務余額與財政收入的比重，這可從小口徑和全口徑兩個維度來分析。以2021 年數據為例，就小口徑而言，全國政府債務余額⑤537397.6 億元，一般公共預算收入202538.88 億元，債務率為265.3%；就全口徑而言，四本預算收入400476.88 億元，債務率為134.1%［3］，位于國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考區間90%～150%。盡管從負債率及債務率（全口徑）兩個指標看，我國政府債務風險仍處于可控范圍，但風險呈現升高趨勢。

表2 “十三五”時期以來我國中央財政、地方政府債務余額及負債率情況

（二）預算約束不夠有力

預算績效改革是我國政府預算改革的重要內容，其實施結果直接關系到財政資源配置方向及效益。經過多年的預算績效改革實踐，預算績效約束不夠有力的問題依然存在。一是績效目標管理方面。部分績效目標設置缺乏依據，且指標過于定性和空泛，可衡量性、可操作性較差，較難反映預算資金的預期產出和效果。部分績效指標簡單粗暴“一刀切”，未按項目進度安排及實施步驟細化分解。部分績效指標較為單一。比如，僅列明數量指標，欠缺實施效果要求。二是績效監控方面。預算績效監控主體主要為財政部門，較為單一。有的地方績效監控不規范、不到位，財政資金被閑置、被挪用、被擠占的現象較為突出。例如，2021年中央財政農田建設補助資金，吉林省被督查時僅支出6.4%，大量資金閑置。又如，山西汾陽違規將2000 萬元抗疫特別國債資金用于其他項目建設［4］。三是績效評價及結果運用方面。預算績效評價以財政支出是否契合預算規定的合規性評價為主，若契合預算支出安排則被視為有效率，而對財政資金支出產生的經濟社會影響評估較為薄弱［5］。比如，欠缺政府采購支出對拉動社會消費的評估、欠缺PPP項目對拉動投資的評估等。并且，績效評價結果的運用也主要是簡單地增減預算資金。

（三）預算公開不夠全面深入

預算公開是提高預算績效，提升政府治理能力的重要手段。盡管2008 年以來，我國陸續發布《關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》（2011 年）、《財政預決算領域基層政務公開標準指引》（2019 年）等文件，指導各級政府推進預算公開，然而各地實踐結果良莠不齊。一是縣級市政府的財政公開情況仍然存在較大差距。在四本預算公開情況、政府預算績效公開情況等評分指標體系完全一致的情況下，地級及以上城市平均得分為67.46 分，而縣級城市平均得分僅為51.77 分。不少縣級城市的多項信息未公開，而且不同縣級市政府在財政公開透明方面的差異很大。例如，福建省福安市得分為82.77 分，江西省德興市得分僅為16.41分［6］，個別地方政府甚至未公開最基本的信息。二是東部地區城市預算公開情況總體要好于中西部地區城市。四本預算公開情況、納入預算的機構和部門公開情況總體改進較大，但預算績效、項目績效、抗疫資金、產業投資基金等與預算相關的信息仍需加大公開力度。三是部分省份的個別城市政府未公開2020 年預算執行和2021 年預算情況詳表，僅在報告正文對四本預算的某些項目總額予以簡單加總［7］。此外，部分城市的預算說明、事業單位預算、PPP項目、政府性債務等未按相關規定公開。

四、進一步深化政府預算改革的路徑

（一）提升預算的戰略功能

一是在統一的時間框架內制定發展戰略規劃與中期財政規劃。我國政府實行的是五年期的國民經濟和社會發展規劃，而政策規定的中期財政規劃時間卻為三年，時間上存在一定的錯配，故可考慮研究制定五年期中期財政規劃的可行性，推進中期財政規劃與國民經濟和社會發展規劃相銜接。二是促進中期財政規劃演進為中期預算。中期財政規劃是中期預算的過渡形態，強調以自上而下的收入預測來反映財政收支，而中期預算側重以自下而上的成本預測和自上而下的收入預測來反映宏觀經濟目標如何轉化為預算總量和支出計劃，使得預算支出受到財政資源總額限制，并優先安排戰略支出事項［8］。三是促進預算與宏觀經濟及發展戰略相銜接。在中期財政規劃暫未轉為中期預算之前，編制中期財政規劃時將經濟增長處于中速區間這一因素納入進來，根據財政收入與經濟總量的定量關系（一般為20%左右），合理預測財政收入水平，并按照延續與滾動原則，編制中期財政收支計劃，提前確定分年度的收入來源和支出方向，進而促進預算與宏觀經濟及發展戰略相銜接。

（二）加強全口徑預算管理

一方面要加強預算收入管理。一是當前要統籌疫情防控和經濟社會發展。減稅降費、財政貼息等助企紓困政策預計仍將持續，在此背景下考核政府績效時可不設置財稅收入增量、增幅等指標。二是嚴禁稅收空轉。改革開放以來，我國各地政府在招商引資時多在產業政策中設置稅收返還條款，即企業在某地年度納稅總額達到一定規模時予以一定比例地返還地方級稅收。比如，企業在A 市納稅總額達到1 億元時，按其地方級稅收的80%返還，這不僅在全國范圍內造成招商引資的惡性競爭，還使得當地政府稅收空轉，表面上看財稅收入增加較多，事實上地方留成較少。三是強化債務收入管理。一般債統一納入一般公共預算管理，專項債統一納入政府性基金預算管理。

另一方面要加強預算支出管理。一是加快推進預算支出標準體系建設。按照覆蓋面寬、資金量大、實施期限長的要求，優先篩選出適合標準化支出管理的項目；圍繞標準內容、使用范圍、標準運用、部門職責等編制支出標準體系；編制申報格式、管理流程等支出標準附件，輔助預算支出管理。二是健全預算支出標準動態調整機制。根據經濟社會發展水平、物價水平、財政收入等，定期開展評估，綜合運用市場比較法、數理統計法、成本效益法等方法，對預算支出標準適時調整，增強其實用性。

（三）深化預算績效改革

就績效目標設置而言。要以定性目標為輔，定量目標為主，突出目標的可操作性、可執行性，同時績效目標不僅要可反映出數量，更要可反映出質量。以人力資源部門就業服務項目為例，績效目標不僅要解決一定數量的就業問題，更要側重解決農村待就業青年、大學生未就業人口等重點人群的就業問題。

就績效過程監控而言。繼續完善事前—事中—事后監控機制。應構建財政部門、預算單位、第三方機構共同參與的聯動績效監控機制。依托互聯網、大數據等數字技術，整合政府部門數據資源，建立績效監控系統，制定監控規則，當項目資金支出率在規定期限內未達到申報預算時設定的支出率時，監控系統可自動發出預警信號。

就績效評價及結果運用而言。一是構建分類分級評價機制。依據民生項目、環保項目、政法項目、專項債項目等不同項目類型，分類設置項目績效評價指標體系。同類項目按照額度大小不同設置不同的評價標準。二是構建預算單位自評、財政部門主評、重大項目第三方機構專業評、人大和審計部門監督的多部門共同評價機制，提升預算績效評價質量。三是強化預算績效評價結果運用。對挪用、擠占項目資金的，嚴懲不貸。對預算資金使用率較高，且產生了良好的經濟社會效益的單位或項目負責人，予以物質與精神獎勵。

（四）拓展預算監督內容

鑒于不同層級政府預算公開程度不一、不同部門預算公開程度不一、不同項目預算公開程度不一，應進一步拓展預算監督范圍與內容。一是建立預算公開制度。針對政府性債務（含一般債和專項債）、事業單位預算、PPP 項目、專項轉移支付扶持項目、產業發展基金等預算公開薄弱領域，建立預算公開制度，除涉密信息外，均應定期向社會公開，自覺接受公眾監督。二是建立多部門聯動監督機制。目前，我國政府預算監督主要以人大、審計部門為主，應探索構建人大、審計、司法、統計、監察、新聞媒體等多部門聯動監督機制，突出相關職能部門的專業性。比如，加強統計部門監督，可以更好地判斷預算項目所反映的經濟指標的真實情況。三是注重數字賦能預算監督。搭建預算監督數字化平臺，建立檢查對象、監督成員數據庫，并按照雙隨機原則抽選。推進數字監督聯通電子政務，將公示公告、掌上稅務、統計微訊等功能與數字預算監督平臺耦合集成，促進部門信息共享。四是進一步完善政府部門網站建設。政府部門相關網站的建設應更便于公眾及部門監督。比如，預算信息公開可圍繞信息公開目錄、重點信息公開、信息公開指南、信息公開監督工作規范等細化。又如，預算監督信息檢索時，可分類設置一般公共預算、政府性債務、事業單位預算、政府性基金預算等導航服務。

注釋：

①③數據來源于國家統計局官網和歷年《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》。

②判斷一國（地區）經濟增長速度是位于低速區間，還是位于中速區間，或是位于高速區間，有這樣一條經驗規則：將10%三等分，（0%，3.3%］、（3.3%，6.7%］、（6.7%，10%］分別對應低速區間、中速區間、高速區間。為了便于統計，將各個區間的上下限值取整，再考慮到有些國家（地區）的經濟增長速度可能高于10%，有些國家（地區）的經濟增長速度可能出現倒退現象，所以，一國（地區）的經濟增長速度小于且等于3%為低速增長，位于（3%，7%］之間為中速增長，位于（7%，10%］之間為高速增長，高于10%為超高速增長。

④四本預算收入為一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入和社會保險基金預算收入之和。

⑤全國政府債務余額為中央財政及地方政府債務余額之和。