二戰時期大國博弈背景下美國戰略決策機制的發展與成熟

摘要：第二次世界大戰之前乃至參加戰爭后的相當一段時間內，美國的政治與軍事決策系統均處于相對混亂的狀態。這種狀態不僅削弱了美國有效應對戰爭威脅的能力，也極大削弱了美國在大國博弈中的競爭力，1943年初的卡薩布蘭卡會議，由于美國政軍決策系統缺乏內部溝通、缺乏跨部門協同、缺乏專業性的弱點完全暴露，導致美國政治失敗。痛定思痛，美國各部門領導人立刻著手戰略決策機制的重組，努力提高戰略決策部門對英國同行的競爭力。這些努力和戰場上的勝利共同保證了美國在德黑蘭會議的勝利，由此美國成為盟軍的政治主導力量。

關鍵詞：美國;第二次世界大戰;戰略決策;大國博弈

中圖分類號：K712.53 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-854X（2022）04-0109-05

二戰期間，美英兩國雖然在擊敗軸心國的大方向上是一致的，但是兩國各自追求的具體戰略目標卻極為不同，英美之間產生戰略競爭。在英美戰略競爭中，兩國均瞄準盟軍陣營領導權，意圖將自己的利益關切上升為整個盟軍陣營的行動目標。具備顯著國力和軍力優勢的美國，卻并未在競爭中迅速壓倒英國，成為盟軍領導者。這是因為此時的美國存在著包括國家戰略混亂在內的諸多缺陷，其硬實力難以轉化為大國博弈中的競爭力。在認識到問題的癥結后，美國隨即采取了一系列補救措施，這些措施有效加強了美國在英美博弈中的競爭力，最終成為盟軍領導者。

一、早期美國軍政決策體制暗藏的隱患

（一）美國軍事系統戰略決策機制的混亂

20世紀30年代，美國陸海軍聯合委員會（Army-Navy Joint Board）發表了一份對日作戰計劃即橙色計劃。在這份計劃中，美國應當在前期聚焦菲律賓攻防戰，并在穩住菲律賓后進攻日本經濟腹地并迫其投降。就常理而言，橙色計劃的出現說明美國在30年代對日本的戰爭準備相當充分。但事實上，至少到1937年，美國并未真正準備好對日戰爭。圍繞橙色計劃如何執行，陸海兩軍爭執不休。自1933年開始，駐菲律賓的美國陸軍以菲律賓防御基建落后，不足以抵御進攻為由申請國會撥款增強當地防御，但時值大蕭條和菲律賓獨立運動，國會駁回了這一請求，美國陸軍隨后便開始反對防守菲律賓。這一問題一直拖到1936年，迫使美國政府不得不再一次對橙色計劃進行審議。審議期間，海軍堅決反對放棄對日進攻態勢，而陸軍堅決反對死守菲律賓。由于無法達成共識，海軍保留了在戰時以菲律賓作為前進基地進攻日本的作戰方案，而陸軍則保留了放任菲律賓淪陷的作戰方案。①

圍繞橙色計劃的陸海軍之爭，反映了美國各軍種之間在基本戰略方向上的重大分歧，而其根源則是此時的美國在多軍種協同領域的理論、制度和經驗等方面的落后。此時，陸海軍聯合委員會是美國僅有的頂層多軍種協調部門，但是這個機構沒有被賦予真正具有實際意義的對武裝部隊的領導權和作戰計劃的執行權，它只有對軍事行動的建議權，這導致陸海軍聯合委員會自創設之初便只能作為一個邊緣機構存在。而此時陸海兩軍自身的管理狀態和組織結構設置也非常糟糕。以海軍為例，海軍系統的最高主管是一批文職人員，其下是一位由軍人擔任的海軍作戰部長，而海軍作戰部長之下又有著林林總總的、負責其他各部門的軍方高官。此時，海軍的行政級別和軍職并不綁定，如果海軍作戰部長的軍職低于其行政下屬，那么各部門就會出現嚴重的政令執行障礙。更麻煩的是，海軍系統內部還設置了一個獨立于陸海軍聯合委員會的建議機構，即海軍總委員會（General Board of the Navy），該機構主要由德高望重、并在海軍內部具有影響力的老將組成，這個總委員會沒有行政職權，但是其成員卻能夠輕易影響海軍部決策，甚至與其他外部部門對抗。如此散漫的組織結構讓任何跨軍種的爭端——例如上文圍繞橙色計劃的爭端——都可以拖上好幾年。隨著美英軍事對話與合作的推進，這一混亂狀態所造成的惡劣影響讓英方大為苦惱。②

（二）美國參戰初期軍政系統的意見分歧

1941年1至3月，為盟軍二戰戰略奠定初步基礎的英美加三國高級軍官會議（ABC-1）在華盛頓秘密召開。會議旨在確定美國一旦加入戰爭，英美加三方應采取何種進攻戰略。頗為有趣的是，英國一方作為客場，卻承擔了最重要的會議記錄工作。③ 這是由于英國代表團此時在跨軍種、跨部門合作方面具有非常豐富的經驗，對于相應的會議紀要的格式和模板也非常專業，相較于英方，美方此時在這些事務上的了解幾乎還是一片空白。這個小小的插曲反映出的是英國軍官團的專業性以及英國軍政溝通協調機制相對美方的絕對優勢，這一優勢一直保持到1943年卡薩布蘭卡會議結束之后。

在ABC-1會議上，這個優勢首次被英國人注意到，并得到了一定的發揮。由于內部溝通機制的成熟，英方代表團能夠在所有問題上達成一致的立場，而美方代表團卻在許多問題上出現了內部分歧。不過，美方代表團畢竟也有身處主場方便迅速決策的優勢，因此英國人并未能夠完全主導此次會議。參加ABC-1會議的各方最后圍繞幾個基礎戰略原則達成一致：美國同意協助英國保衛其北大西洋海上運輸線，同意在關島至斐濟一線以東太平洋海域承擔戰略防衛責任，并同意盡可能在戰爭早期集中力量擊敗意大利。

直到美國加入戰爭前，ABC-1會議以及其所產生的文件都是英美兩國軍事合作的基礎綱領。它標志著美國開始提出有別于英國的、獨立自主的二戰戰略，也標志著它開始嘗試從英國手中奪取盟軍戰略主導權。但是這些努力由于此時美國戰略決策機制的不完善并未取得成功，在隨后的戰爭中反而遭受了不小的挫折。

1941年12月末，羅斯福、丘吉爾以及兩人各自的高級政軍顧問在華盛頓召開“阿卡迪亞會議”（Arcadia Conference）。阿卡迪亞會議的目標是確定美國正式加入戰爭后的盟軍戰略。雖然在會上，美國海軍出于向日軍復仇的心理要求將主攻方向定在太平洋，但是羅斯福和丘吉爾還是決定繼續堅持自1941年初就確定下來的歐洲優先方針。

在此次會議中，美國政府內部戰略決策機制的混亂無序和政軍系統之間溝通協調的缺乏直接導致美方內部更甚于ABC-1會議時的尖銳意見沖突。丘吉爾在會上提出，希望盟軍在法屬北非發動一場大規模進攻戰。圍繞這一提案，美國政府和美軍之間產生了巨大矛盾。對于羅斯福來說，英國所拋出的提議實際上應和了他的戰略訴求。在以他為代表的相當一部分美國高層政治家看來，法國的淪陷意味著大西洋的東海岸不再安全，也意味著美國的國防受到了潛在威脅。此時丘吉爾所提出的北非作戰能夠讓美國在西地中海地區部署大量兵力，羅斯福相信這一舉動在對反法西斯戰爭進程總體有利的大框架下，也有助于美國保衛其東海岸。

但是軍方卻對丘吉爾的提議非常反感，在以艾森豪威爾、馬歇爾和厄內斯特·金等人為代表的美軍宿將們看來，跟隨英國在地中海發動進攻是對美國人力物力的可悲浪費。在最開始，美國軍方對這一計劃極度不滿的原因在于無視已經對美國海軍造成大量損失并在亞太地區大肆侵略的日本;而在接受了美國政府一直以來所堅持的先歐后亞方針后，美國軍方也依然非常反感在北非的“小打小鬧”。他們轉而開始支持美軍在1942或者1943年盡快發動一場橫跨英吉利海峽、直搗德國本土的登陸作戰行動，這一意見后來演變成美國軍方的統一觀點。④

最后，通過聯合丘吉爾對軍方施壓，羅斯福勉強獲得了馬歇爾等人對地中海作戰的暫時認可。但軍方和羅斯福之間無法統一意見的問題仍然沒有解決。于是，政軍溝通不暢、美國軍方自身戰略決策機制的混亂以及美國軍方戰略決策者專業性的缺乏這三個長期埋藏的隱患最終在卡薩布蘭卡會議上迎來了總爆發，并一度危及美國在盟軍中的地位。

二、卡薩布蘭卡會議以及美國軍政體制決策隱患的總爆發

（一）美國軍方在會議上的慘敗及會后的經驗教訓總結

1943年1月盟軍卡薩布蘭卡會議在整個地中海戰略進程乃至整個二戰史中均占有重要地位。這次會議將盟軍1943—1944年上半年的主要進攻方向確定在西西里以及亞平寧半島;初步確定了地中海解放區的政治體制問題;更重要的是，它徹底暴露了美軍存在的重大制度問題。

自1941年初的ABC-1會議開始，英國軍官團就注意到了他們的美國同僚在內部溝通協調中存在的缺陷以及軍政決策體系的混亂。這種情況在美國加入戰爭的初期仍未能改善。為了在新的盟軍聯合參謀部（Combined Chiefs of Staff，CCS）內與英方的參謀長委員會形成對等，美國方面在1942年2月設立了參謀長聯席委員會（Joint Chiefs of Staff， JCS），從而終于第一次在名義上擁有了負責諸軍種統籌協調的計劃與決策的實權部門。從組織結構角度而言，JCS的設立極大加強了參謀長的權力，極大地改善了美軍戰略決策指揮系統。然而美軍在戰前的軍種矛盾以及政軍合作不暢等問題仍然延續到JCS中，長期困擾美國軍隊系統的缺陷并沒有因為JCS的設立得到彌補。因此，在卡薩布蘭卡會議上，這些缺陷就被參會的英國軍官團充分利用。

在卡薩布蘭卡會議上，英國幾乎達到了他們所希望的所有目標：盟軍得以繼續推進和開辟地中海戰場、西西里島的解放也被提上日程。而美國軍方極力推動的英吉利海峽登陸作戰行動則被無限期推遲，他們力主提高對日作戰優先度的提議也因為要優先照顧大西洋和地中海戰場而被壓了下來。

這些結果對于英國而言是一場政治勝利。一位參會的英國軍官感嘆：“如果要會議開始之前的我來想象我們在這次會議上所獲得的成果，我是絕對沒有辦法想象出像現在這樣，這么全方面一邊倒地對我們有利的條件的。”而美國出席卡薩布蘭卡會議的陸軍首席參謀官阿爾伯特·科蒂·魏德邁準將（Albert Coady Wedemeyer）直言：“我們輸得底褲都沒了……我們來了，我們聽了，我們被征服了。”⑤

雖然就當時美國軍政兩方以及英國方面所持的立場而言，代表美國軍方并不統一意見的JCS的慘敗實際上在短期看來，同時符合了丘吉爾和羅斯福的利益：不同于急于在短時間內給法西斯陣營重擊的美國軍方，羅斯福出于更長遠的政治考慮，對于美軍進入地中海并在這一邊緣地區進行戰爭和建立影響力并不反對。但是JCS在這次失敗中暴露出來了長期存在于美國軍隊指揮以及決策系統內部的巨大問題，如果這些問題不能迅速修正，即使在未來JCS能夠轉而成為羅斯福所構想的戰略和政策的堅定支持者，它也依然不具備和英國軍官團競爭的能力。這就意味著羅斯福即使能夠統一國內對于戰略方向的意見，他也無法將這些統一戰略和政策觀點上升為盟軍戰略目標。而這不符合羅斯福乃至任何一位美國軍政高層的利益。

在經歷了這場盟軍后續作戰路線之爭的慘敗后，痛定思痛的JCS開始總結失敗原因。魏德邁提出，相較于有備而來的英國，美國方面極度缺乏政界和軍界的溝通協調，內部也非常不團結。英國所制定的戰略是同其國家政策緊密聯系的，并且能夠得到來自所有英國軍官的理解和支持，美國方面目前還做不到這一點。魏德邁指出，美國軍事系統的意見必須要像他們的英國同僚那樣，得到來自總統和國務院所制定的國家政策的支持，內部軍種之間也必須構建起緊密的溝通合作關系。⑥

到1943年春天，JCS將魏德邁等人的意見系統化并最終得出了結論。JCS認為，英國所有的戰爭目標都是基于其國家目標，這些目標非常清楚明確，并能夠被英國政軍系統內的所有關切方充分理解并支持。而英國所提出的所有戰略和作戰計劃都是由一個工作經驗豐富、整合完善、包含了政治、經濟、軍事三重考量的聯合決策計劃部門制定的。反觀美國，戰爭目標模糊不清，戰略目標沒有充分考慮到政治和經濟因素。政府各部門和軍種之間意見分歧巨大：陸軍希望能夠盡早發動橫跨英吉利海峽的登陸作戰，直接擊敗德國結束戰爭;海軍希望能夠在太平洋戰場對日本進行戰略反攻;而政府出于政治與宏觀考慮對于協助英國防守地中海并不抵觸。三方彼此形成內耗，無力在博弈中與英方競爭。

總結了上述教訓后，JCS啟動了全面的組織改革，并開始全力提升其專業性。原有的下屬機構聯合美國戰略委員會（Joint U. S. Strategic Committee）權責過于繁雜，因此在這一輪改革中被拆分為兩個獨立機構：直接向聯合參謀部（Joint Staff Planners， JPS）中的陸海軍高級參謀負責的聯合作戰計劃委員會（Joint War Plans Committee， JWPC）以及一個完全獨立于組織結構之外、由軍界元老組成的聯合戰略調查委員會（Joint Strategic Survey Committee， JSSC）。JSSC被給予非常高的權限，其中包括獨立制定辦事程序、自由選取研究課題、可以要求所有軍隊部門提供任何種類的信息以及自由出入高級別秘密會議等。此外，JCS還希望JSSC能夠與國務院建立緊密聯系，并從國務院獲得國家政策方針相關的指導。⑦

（二）美國軍方對英美戰略目標分歧根源以及英國戰略利益關切的研究

經歷了大規模組織框架變動后，JCS所做的第一件事就是命令新成立的JSSC對美英兩國戰略分歧根源和本質進行研究。JSSC圍繞這一問題進行了細致研究，并撰寫了多份研究報告。

JSSC的研究報告首先關注造成美方卡薩布蘭卡會議慘敗的地中海戰略爭端。在最初的報告中，JSSC指出，英國之所以如此看重地中海的解放，是因為英方存在著重建對地中海的政治掌控的迫切需要，實現對地中海的政治控制對于英國來說是它在戰后世界繼續維持其全球殖民帝國必不可少的一環。這個結論雖然足夠有說服力，但是還不能解釋為什么英國一心一意要將解放地中海上升為盟軍最優先戰略目標，因為無論通過何種途徑，只要能夠擊敗德國，就能確保英國在戰后對其殖民地的控制不受影響。因此，JSSC繼續挖掘深層次的原因并得出結論，造成美英兩國對地中海戰略態度以及對其他所有戰略態度上不同的最本質原因，是“兩個國家相對于其各自敵對國不同的地緣處境，以及兩國領土格局與權力根基的巨大不同。”⑧

作為一個在全球擁有領地，本土卻又是個小島的世界霸權國家，英國一直遵循維持歐陸均衡、保衛海外殖民地的基本國策。這些目標促使英國選擇在地中海進行持久、漫長而分散的消耗戰，這不僅是為了保衛英國對海洋樞紐的控制，也是為了避免跨海峽登陸行動可能導致的“國力傾頹”（Decline of Imperial Strength）的巨大傷亡。此外，雖然已經在卡薩布蘭卡會議上同美國政府達成了迫使軸心國無條件投降的共識，但是英國決策層基于傳統的歐陸均衡思維，還是保留著自己的想法。他們唯恐德國被過早擊敗，導致蘇聯向西歐和南歐擴張而將這種“平衡”打破。暫時將盟軍行動限制在外線的地中海戰場可以延長蘇德雙方消耗彼此人力物力的時間，并通過延緩德國的敗北削弱蘇聯。最后，在地中海方向的進攻還可以讓英國在地中海東部的南歐地區建立勢力范圍，使得英國能夠與土耳其接觸，以便繼續它數百年來的通過達達尼爾海峽將俄羅斯鎖死在黑海的封堵策略。

除了在東地中海建立政治影響力，JSSC在研究中還提出了英國追尋的另一個目標，那就是英國要在地中海地區擴大原有的殖民帝國版圖。戰后的英國勢必會面臨經濟復蘇的需求，而如果能夠在北非和西亞獲得原本法屬和意屬的殖民地，那么英國在戰后就能夠充分利用這些地區的原材料和市場。故而，英國將地中海戰場的重要性置于其他所有戰場之上，甚至超過了歐陸的對德戰爭和亞太地區的對日戰爭。

此外，美英之間圍繞對亞太地區的策略還存在著重大的利益分歧。與美國不同，英國在二戰中后期已經不關心對日戰爭了。英國認為，對日戰略反攻是一件可以無限期拖延的事務，因為日本基本無法傷害到英國的核心利益地區。但是對于美國而言，“無限期拖延”對日戰爭是不可接受的，如果亞洲戰場不能早日得到支援，中國以及其他仍然堅持反法西斯侵略斗爭的國家就很有可能被迫向日本投降。如果這種情況發生，那么亞太戰場就會完全失控，美國需要付出極其沉重的代價才能擊敗能夠動員起整個東亞資源的日本，其戰后規劃也將因為對日戰爭的失控而變得不可能實現。

我們不難看出，如果繼續按照英國的意愿進行地中海戰爭，那么結果將會是美國花費巨大的人力物力為他人做嫁衣，這不但會損害美國在亞太地區的利益、導致亞洲太平洋戰場的糜爛，更會導致美國在盟軍體系中的地位下滑。而英國將借助地中海戰爭把握戰爭節奏，通過使美國陷入對日戰爭的泥潭破壞其戰后規劃，并讓自己在戰后重新成為主導世界的唯一霸權。而如果英國達到了這一目標，美國就將在戰爭結束后再次變回英國領導的世界秩序下的一個次級列強。

三、英美戰略路線之爭的轉折

（一）美國國家戰略的最終統一

在JSSC就美英兩國戰略分歧問題得出研究結論后，美國決策層立刻意識到不能任由英國繼續主導戰爭走向。地中海戰略之爭已經不再僅僅關系到眼下的戰爭如何進行，它已經直接涉及到戰后相當長一段時間內美英兩國的世界地位問題。而要從英國手中奪取戰爭主導權，類似卡薩布蘭卡會議的慘敗就決不能重演。為此，美國開始了統一國內戰略方向的努力。⑨

首先，地中海方向的進攻已經被確定為盟軍1943—1944年的戰略目標，無法更改，必須在地中海繼續投入軍隊。不過在經過決策后，羅斯福內閣決定將計就計，通過推動地中海方向的戰爭進程，為美國在地中海建立影響力、突破英國的戰后規劃創造機會。

在地中海戰場必須得到關注的同時，亞太戰場也不能放棄。由于英國出于歐洲優先考慮對日本侵略表現出漠然態度，亞太戰場在接下來很長一段時間都可能不會是盟軍的戰略重點，這就導致日本有可能將孤立無援的中國擊敗，并使亞太戰場完全失控。在這樣的前景下，美國必須在沒有英國幫助的情況下單方面在中部和南部太平洋發起進攻以消耗日本的有生力量、遏制日本的侵略勢頭。

除此以外，JCS還提出美國陸軍原本計劃的跨海峽登陸作戰也不能被無限期拖延，如果完全按照英國構想的蘇德互相進行持久消耗戰的時間表，蘇聯也有被擊敗的風險。于是，在沒有盟軍認可的情況下，JCS單方面為跨海峽登陸作戰設定了在1944年啟動的時間表，并繼續在這一方向投入資源。

最終，美國在1943年形成的統一的國家戰略，由于客觀條件影響和來自英國的干擾，事實上變成了兼顧陸軍、海軍和政府三方需求的三線作戰。JCS在這一戰略中還提出了系統性的各方優先度梯次，地中海作戰不再被看作是歐洲作戰的一部分，因此也就不再受到美國“先歐后亞”政策的優待。按照JCS所給出的梯次排名，排在最高優先度的是以擊敗德國為目標的跨海峽登陸作戰，排在第二優先度的是亞太地區的對日戰爭以及美國在該地的戰略和地緣利益，英國在地中海的戰略和地緣利益則排在最后。

（二）美國對英全面政治反攻以及最終勝利

毋庸置疑，這樣的優先度排名和國家戰略不可能獲得英國支持，親歷了卡薩布蘭卡慘敗的魏德邁提出，要讓這份戰略成為盟軍總體戰略，需要美國方面在接下來的幾次盟軍會議中做到“此前難以想象的準備”。在魏德邁的提醒下，JCS率領其他所有美軍高層決策部門投入到了5月份（華盛頓）和8月份（魁北克）兩次會議的緊張籌備工作，這次的籌備工作相比卡薩布蘭卡會議有了大幅度改善。參與籌備的軍官不僅提出要為如何應對英方提案進行專門研究，還提出了軍隊需要與國務院進行緊密溝通、協調與聯動，陸海兩個軍種之間也需要開展密切的高級參謀之間的合作與協調。⑩

這些改變幫助美國在華盛頓和魁北克會議中守住了陣地，面對已經能夠與己方軍官團一較高下的JCS，英國在這兩場會議中還是和美方達成了戰略方向上的妥協。地中海方向的進攻仍然是盟軍1943年的最高任務，但是進入1944年后盟軍就需要將注意力和資源集中到跨海峽登陸的對德本土作戰中，而在跨海峽登陸作戰發動后的12個月內，盟軍必須在太平洋發動對日大規模聯合軍事行動。

與1943年初的卡薩布蘭卡會議災難性的失敗不同，同年5月份的華盛頓會議以及8月份的魁北克會議所確定的戰略方向基本被英國接受，這是美國軍方努力進行自我改革的結果。經歷這三次會議后，美國終于開始具備在盟軍系統內同另一個強權爭奪戰略方向決定權的能力。這既是美國從英國手中徹底奪取盟軍戰略決策主導權的開始，也是英美戰時權力轉移的重要一步。

1943年11月，美國的不懈努力在德黑蘭會議得到回報。充分吸取教訓的美國軍方決策部門極大提升了其專業性和競爭力，更加難能可貴的是，羅斯福政府和軍方領導人通過大量的內部努力，彌合了政軍界之間的大部分分歧，美國軍方和美國政府自此終于形成了一致對外的立場。借助這一改變，以及美國憑借其生產力和軍事力量在戰場上所取得的優勢地位，羅斯福在德黑蘭會議上終于全面壓倒丘吉爾，在幾乎所有的議題上都取得了對美國最為有利的條件。羅斯福徹底阻止了丘吉爾繼續將盟軍力量集中在地中海戰場的企圖，將美軍長期要求的跨海峽登陸作戰以及后續的歐陸作戰正式上升為盟軍1944年下半年的核心戰略。更重要的是，羅斯福還拋開丘吉爾，與斯大林就戰后世界秩序問題達成了重要共識。自此，美國在盟軍內部的戰略博弈中開始逐漸對英國形成全面的壓倒性優勢，并對戰后世界秩序的走向產生了深遠的影響。

注釋：

① Louis Morton， The War in the Pacific： The Fall in the Philippines， Office of the Chief of Military History， Department of the Army， 1973， pp.38-39.

②③ James R. Leutze. Bargaining for Supremacy： Anglo-American Naval Collaboration， 1937-41， Chapel Hill NC： University of North Carolina Press， 1977， pp.12-13， pp.223-224.

④ Andrew Buchanan. American Grand Strategy in the Mediterranean During World War II， Cambridge： Cambridge University Press， 2014， pp.33-52.

⑤⑥⑩ Maurice Matloff， United States Army in World War II—The War Department： Strategic Planning for Coalition Warfare， 1943-1944， Office of the Chief of Military History， Department of the Army， 1959， pp.18-42， p.110， pp.110-111.

⑦⑧⑨ Mark A. Stoler， Allies and Adversaries： The Joint Chiefs of Staff， the Grand Alliance and U. S. Strategy in World War， Chapel Hill NC： University of North Carolina Press， 2000， pp.105-106， pp.109-110， pp.118-119.

作者簡介：錢宇明，中國國際問題研究院助理研究員，北京，100006。

（責任編輯 ?張衛東）