全國碳市場運行中的問題分析及政策建議

佟慶　周勝　郭玥鋒　錢晶　魏欣旸

全國碳排放權交易市場（以下簡稱“全國碳市場”）是我國實現碳達峰碳中和的重要政策工具，從2015年進入建設籌備階段。2017年12月，《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》明確以發電行業為突破口，率先開展全國碳排放交易體系。2020年底生態環境部印發了《碳排放權交易管理辦法（試行）》和《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》，意味著全國碳市場正式進入運行階段。

一、當前全國碳市場運行存在的問題

（一）市場覆蓋范圍有限，難以實現全局最優

目前，我國全國碳市場覆蓋范圍僅涉及二氧化碳一種溫室氣體、發電一個行業，年二氧化碳排放總量約36億噸，占全國溫室氣體排放總量的30%左右、全國二氧化碳排放總量的35%左右。除發電行業以外，我國鋼鐵、建材、有色金屬、化工等六大高耗能工業年二氧化碳排放超過39億噸，化工行業排放氧化亞氮（另外一種溫室氣體）超過2億噸二氧化碳當量，這些行業和非二氧化碳溫室氣體尚未納入全國碳市場。

我國電力與六大高耗能工業溫室氣體排放量合計占全國溫室氣體排放總量的60%以上，二氧化碳排放量占全國二氧化碳排放總量的72%以上，如果碳市場只覆蓋其中半壁江山的單一行業、部分企業、單一品種溫室氣體進行交易，無法形成對其他行業低碳發展的約束和激勵，難以實現跨行業減排成本的最小化。

（二）現有配額分配方法難以實現嚴格意義上的碳排放總量控制

2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表講話，宣布我國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。碳達峰碳中和目標的提出，意味著我國溫室氣體排放控制的主要指標，需要從單位GDP二氧化碳排放盡快變為二氧化碳排放總量（或溫室氣體排放總量）。目前全國碳市場的配額總量是由預設的單位產品碳排放量目標（稱為行業基準值）乘以每家發電企業的實際產量（發電量和/或供熱量）確定的，還不是嚴格的排放總量控制目標。各個企業碳排放配額之和，是全國碳市場排放總量。當企業的實際產量超過預期目標時，全國碳市場排放總量會突破預期，可能導致各企業都完成總量控制目標，但國家完不成總量控制目標。

（三）數據體系的制度化、標準化工作仍顯不足

企業碳排放數據監測報告核查（MRV）體系是準確設定碳市場總量目標、公平分配碳排放配額的重要基礎。在全國碳市場啟動之前，2013—2015年間國家發改委發布的《溫室氣體排放核算與報告要求 發電企業》（GB/T 32151.1-2015）等國家標準和指南要求以企業為邊界進行排放數據監測和報告的方法，未對主產品生產工序的排放強度和產量等數據提出報告要求，近年國家應對氣候變化主管部門在設定碳排放配額分配的行業基準值時需要這些數據，截至目前仍未以國家標準形式統一提出要求，而是每年對全國碳市場的數據報告內容提出要求。據企業反映，每年的數據報告要求都有所不同，導致一些企業和核查機構理解上出現偏差，部分企業不能按時完成數據報送和核查工作，影響工作進度。對同一企業而言，數據報告口徑的變化導致不同年份的數據不可比，企業自身難以做出科學決策。

二、導致碳市場問題的原因分析

（一）率先覆蓋排放體量大、可操作性強的行業開展嘗試

我國碳市場之所以選擇發電行業的二氧化碳排放作為切入點，一方面是考慮二氧化碳是我國最主要的溫室氣體種類、發電行業是我國最大的排放行業的狀況，另一方面也考慮了發電行業的能源計量設備較健全，數據質量和準確性高。政府有關部門已計劃將全國碳市場擴大到多個行業和非二氧化碳溫室氣體類別，在碳市場籌備階段已經積累了建材、有色金屬等七大重點行業的基礎數據，雖未真金白銀地開展多行業的交易，但已初步具備擴大全國碳市場覆蓋范圍的條件。發電行業在全國碳市場建設和運行工作中先行一步，發現問題可以及時糾正，避免其他行業重蹈覆轍。

（二）當前的配額分配方法主要考慮了企業可接受程度

現階段基于行業基準值和企業實際產量確定企業碳排放配額、免費發放給企業的方式，主要是考慮盡量避免給企業造成過于沉重的負擔，提高企業的可接受程度。行業基準值法是目前國內外公認的最公平的免費配額分配方法，該方法不限制企業的產量，單位產品碳排放量低于行業基準值的企業，越多生產，就可以得到越多的配額;單位產品碳排放量高于行業基準值的企業，越多生產，就需要買越多的配額，由此體現獎勵優秀、懲罰落后的政策導向。這種相對寬松的配額分配方法，在未出臺國家碳排放總量控制目標之前，可以作為一種過渡安排。

（三）配額分配方法調整導致碳排放數據體系同步調整

全國碳市場配額分配正經歷著一個研究和探索、方法不斷調整的過程。例如，發電行業的配額分配方法，需要考慮燃料類型、機組類型、冷卻方式、熱電聯產供熱比等多種因素的影響，國家有關部門已在全國范圍內進行了多次企業試算;每次試算發現問題后，機組層級的數據監測報告核查方法都進行過優化調整，提出了更加明確和細化的數據報告要求。在配額分配方法尚未固化之前，標準化、制度化的碳排放數據體系也難以形成。

三、關于進一步完善全國碳市場的建議

（一）盡快擴大碳市場覆蓋范圍

當前發電行業有一半左右的企業面臨財務緊張的困境，火電行業節能降碳的難度也在增加，開展碳市場可能進一步加大效益不好的火電企業的財務壓力。建議加快將水泥、電解鋁、鋼鐵、石化、化工、造紙等重點行業的二氧化碳排放納入全國碳市場，2030年前納入化工生產過程氧化亞氮排放。隨著碳市場覆蓋范圍不斷擴大，可以通過碳價信號激勵跨行業的減排行動，讓減排成本相對更低的行業和企業有機會進入全國碳市場發揮作用。

（二）在更加嚴格的碳市場總量控制目標下完善配額分配方法

全國碳市場運行的大背景已經發生了重大變化，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出了碳排放總量控制要求。待我國碳達峰碳中和排放總量控制目標確定后，應采用能源環境經濟學綜合模型等方法，像“切蛋糕”一樣，從全國總量目標中分解出明確的碳市場總量目標，再將配額分配方法與嚴格的碳市場總量目標形成反饋，考慮在免費分配方法中引入配額總量修正系數，并適時引入拍賣等有償分配方法，確保配額總量絕不突破預設的碳市場總量目標。整體盈利性不高但國民經濟需要的行業多獲得免費配額，盲目過剩發展、國家需要調控的行業少免費發放、多有償分配配額，推動行業結構向著國家戰略意圖的方向調整。

（三）抓住主要矛盾，夯實碳排放數據體系

全國碳市場每納入一個新的行業時，要及時發布相應行業的碳排放數據監測報告核查標準。對于鋼鐵、化工等生產工序和能流特征復雜的行業，在標準制定過程中，一方面要保證可操作性，另一方面要抓住主要矛盾，否則頻繁地調整數據報送規則會讓企業感到無所適從。借助全國排污許可證管理信息平臺、煙氣排放連續監測系統（CEMS）等信息化手段，進一步對企業碳排放數據進行評估。

〔基金項目：國家自然科學基金項目“面向碳中和的環境協同治理研究”（編號：72140003），珠海市2021—2022年度哲學社科規劃課題（編號：2021YBA029）〕

（佟慶、周勝，清華大學。郭玥鋒、錢晶，北京航空航天大學蘇州創新研究院。魏欣旸，珠海澳科大科技研究院）