公共管理視角下危機管理的內涵、挑戰與應對

朱磊

紹興文理學院助理研究員，碩士，研究方向：高等教育管理。

供職于紹興文理學院元培學院。

從公共管理視角看，當前面臨的危機呈現出復合化、復雜性等特征，傳統的危機管理模式已難以及時、有效地回應危機治理需求。為此，通過對危機管理面臨的現實挑戰進行解讀，通過激發多元主體參與，探索有效防范、合理化解危機事件的有效手段，推動危機管理向危機治理升級。通過以公共管理為研究視角，對危機管理的內涵、挑戰進行解讀，從營造多元共治格局、構建智慧治理體系和完善制度防控角度提出應對建議。

危機是現代社會的重要屬性，也是影響社會秩序、大眾生活的突發事件。為充分適應新的時代環境，做好危機管理，需要制訂合理、有效的應急方案，構建科學、動態的危機管理、應急決策機制，在妥善處理突發事件和群體性事件的基礎上，實現社會穩定狀況的智慧評估。

公共管理視角下危機管理的內涵解讀

危機管理是公共管理體系中的特殊形式，也是應對突發事件、危機狀態的重要實踐。基于危機事件的突發性、不確定性以及對社會產生的廣泛影響，需要以公共管理為視角，解讀危機管理的內涵與特征，以更好適應全新的公共治理環境。

一、定義解讀

美國當代國際政治學家查爾斯·赫爾曼認為，危機是對決策者的優先性目標造成威脅的局勢，其局勢往往走向決策者的意外方向，并且幾乎不為決策者預留決策時間。從公共管理視角看，危機管理是指在公共管理理論指引下，由政府及相關組織采取風險監測、實時預警、科學防控、應急處理和恢復重建等措施，及時預警、有效規避或降低風險災害的管理實踐。

二、特征概述

在公共管理視角下，危機管理既涉及源自自然風險的危機管理，也包含基于社會屬性的風險識別、危機應對及社會生態恢復。從公共管理視角看，危機管理主要有以下特征：一是危機管理具有緊迫性。受危機事件的突發性影響，在開展危機管理時，需要快速作出關鍵反應，實時作出重要決策。二是危機管理具有不確定性。受公共危機的偶然性影響，引發危機事件的問題成因、發展走向呈現出極強的不確定性特征，容易出現連鎖反應，需要采取危機監測、預警防范、實時響應與恢復再建等系統化應對措施。三是危害與機遇并存。危機具有極大的破壞性，能夠對物質財富、大眾精神產生重大創傷。開展危機管理能夠在妥善處理危機事件的基礎上，發現潛在風險，采取科學、嚴密的化解措施，獲得推動社會發展的獨特機遇。四是遵循人本特征。解決危機問題，必須遵循“以人為本”的處理原則，一切措施以維護人類生命安全為前提，通過發揮大眾參與危機管理的多元優勢，真正回歸人本治理。

公共管理視角下危機管理面臨的挑戰

為充分做好危機管理工作，需要以綜合協調為基礎，通過完善危機治理程序、引入多方主體，全面拓寬危機治理空間。但是從公共管理視角看，當前社會不穩定性因素不斷增多，政府在化解、應對危機管理中的能力相對有限，全面推進危機管理工作面臨多重挑戰。

一、不實信息與次生輿情引發新矛盾

危機具有突發性、復雜性等特征，對做好危機管理工作提出了更高要求。在融媒體時代，危機信息處理方案、處理進度一旦缺少及時、有效公開，容易造成不實信息傳播，引發大眾恐慌和輿情危機。一方面，開展危機管理需要充分關注輿情信息，并且及時、謹慎處理和回應。但是，受政府部門危機應對、輿論處理能力相對不足影響，容易出現辟謠不及時、不徹底等問題，進一步增加大眾恐慌，引發全新危機。另一方面，危機事件處理易受復雜網絡信息渠道影響，出現與危機事件相關的不實信息，增加了危機事件的負面效應。融媒體場景下，信息傳播途徑多樣，由于缺少與危機管理相配套的信息管控機制，容易導致危機實現“從點到面”矛盾升級，從而誤導大眾的價值認知，增加危機管理壓力。

二、政府應對能力不足與危機教育缺位引發新挑戰

危機管理具有系統性、人本性等特征，對開展危機管理提出了更高訴求。為充分做好危機管理工作，需要從人本角度出發，通過提高政府公信力，構建協同治理框架，有效消除公眾恐慌，降低危機事件的負面影響。第一，大眾危機應對經驗明顯不足，且缺少系統化的危機教育機制，影響了大眾參與危機管理的積極性與實際成效。大眾多以盲目、被動的方式參與危機管理，既增加了有效推進危機管理的難度，也加大了危機造成的負面影響。第二，政府應對危機的能力、經驗直接影響危機管理績效，容易引發新危機。目前，政府部門在開展危機管理時，由于未能建立科學、完善的危機管理模型，增加了有效推進危機管理工作的難度，也影響了政府的權威與公信力。

三、危機持續升級引發新風險

當前社會進入風險社會期，危機源頭增多，危機分布領域更加廣泛，傳統危機與新型危機不斷疊加、融合，出現了新的復合性危機，傳統單一的危機管理模式已難以有效應對復雜、突變的危機。一是危機體系建設不夠完善，部分地區未能形成包含危機預警、識別及化解等完整的危機管理體系，難以快速、有效應對復雜危機。二是對危機管理的認識不夠全面，尚未實現從危機管理到危機治理的全面升級。對危機事件的處理與應對偏重于應急管理，容易忽略危機風險識別及防控體系建設。三是危機治理手段相對單一，缺少心理、新聞和智慧技術等危機治理手段的綜合應用，影響了危機處理的反應能力與實際效果。

公共管理視角下危機管理的應對策略

新的風險社會場景，對危機管理的架構、治理機制提出了新要求。為此，要以新的危機治理思維為基礎，豐富危機管理的理論內涵，充分理解危機治理的現代化訴求，整合多方危機治理力量，以實現危機治理的善治目標。

一、營造多元共治格局：從危機管理走向危機治理

面對新的危機治理環境，要積極重構危機治理機制，通過構建多元主體參與的交互式、有機融合的危機治理格局，全面提升危機治理績效。首先，為有效應對復雜危機，需要以政府適度放權為基礎，尊重多方治理主體的功能、地位，通過引入智慧治理技術，深化治理協作，優化危機決策、應對機制，全面提升政府決策效率，更好滿足和應對危機治理的多元需求。其次，在處理相關危機問題時，政府要做好危機處理方案的公開與透明管理，通過減少危機應對政策及方案變更的隨意性，提高政府公信力，化解大眾的恐慌情緒，妥善應對危機事件。最后，在轉向危機治理進程中，要注重發揮公眾在危機管理中的獨特優勢。政府要建立開放式架構的危機決策處理體系，重點做好多元主體的高效動員工作，通過盡可能激發、調動大眾參與危機處理的主觀動機，將自下而上的大眾倡議與自上而下的政府權威有機融合，有效彌補政府治理空白區域，切實提升危機治理能力。

二、構建智慧治理體系：從消極應對危機到主動適應危機

在公共管理視角下，為有效應對危機管理，需要從國家治理體系和治理能力現代化建設出發，通過完善政策工具，引入智慧治理手段，充分融入危機治理的客觀情境，探索治理工具與化解危機決策的融合點，構建高效協同、智慧科學的危機治理共同體，有效適應復雜、多變的危機場景。一方面，注重對危機生成的隱患、成因及內在規律進行研究，構建基于科學應對的智慧危機治理機制。要重視提升政府應對危機不確定性的能力，積極探索危機治理體系與政策工具之間的銜接點，通過完善危機管理問題研判、方案演練等環節，不斷嘗試新的、科學的危機治理手段，探索危機治理工具的最優搭配方案，全面提升危機治理的實際成效。另一方面，整合多元技術，建設基于大數據平臺的智慧危機治理模式。通過合理應用智慧大數據技術，將使危機管理從傳統的消極應對升級為新的智慧適應。通過發揮大數據平臺的智慧優勢，打破數據信息共享壁壘，建立面向不同類型危機的數據庫系統，精準收集、分析各類危機信息，為有效應對危機管理提供“預變量”，并為制訂危機治理決策方案提供科學依據，實現危機溯源、動態監管和趨勢研判等目標。

三、構建制度治理體系：從突發應對走向制度防控

政策、制度與應急方案是構建全新危機治理體系的重要保障，也是高效利用危機治理資源的現實需求。在全面提升危機治理成效進程中，要制定完善的風險治理政策、法律規范，及時控制和預防危機風險。其一，各地區要依托智庫、科研機構等力量，深入探索、研究符合地域實際的危機治理模型，對本地區不同類型危機的成因、發展走向及應對方案進行深入研究，通過整合危機治理資源、要素和智慧技術，完善危機防控方案，制定科學完善、動態更新的危機管理應對政策，實現全面預防、協作一體的危機治理成效。其二，圍繞危機治理體系和治理能力現代化目標，細化危機治理制度類型。要重視構建包含危機隱患識別、評估和應急機制，危機治理要素的調配、共享機制和危機溯源、問責和決策機制等完善的危機治理制度，有效預防、規避與降低危機事件對社會的負面影響及相關破壞。其三，積極開展常態化、制度化的危機教育及應急動員工作。通過構建完善的危機教育體系，培育公民形成正確識別風險、積極應對風險的必要意識，構建危機教育的微生態。

危機管理是一項動態化、持續性過程，也是關系社會穩定與大眾利益的重要管理實踐。為有效應對復雜、不確定性的危機問題，真正做好危機管理，需要堅持政府的主導作用，通過構建復合共治的危機治理模式，完善風險評估及防控體系，引入心理、智慧技術及危機教育等多元治理手段，全面提升危機治理效能。（基金項目：浙江省高等教育教學改革項目：“應用型建設背景下的獨立學院校企合作模式的研究與實踐”，項目編號：jg20160262 ; 浙江省“十三五”第二批教學改革研究項目“基于OBE理念的地方應用型高校專業綜合改革研究與實踐探索”，項目編號：jg20190660。）