新時期農村違法占地問題與治理對策

王琨

摘要：近些年來我國新農村建設的步伐越來越快，隨之而來的問題是大量農村土地被違法占用，包括農民違法私自修建房屋、違法轉讓宅基地導致一戶多宅、忽視批準面積而違法超占土地建房等等，農村違法占地問題的頻發、多發，不僅使大量耕地受損，而且也直接影響到對建設用地的規范化管理，土地資源的無序使用程度更見惡化，對土地利用規劃的順利實施造成阻礙。因此，文章主要針對新時期下農村違法占地的問題以及相關治理對策進行研究。

關鍵詞：違法占地;治理對策;農村

在社會經濟大踏步的發展之下，山東省近年來的建設用地新增量不斷增多，同時可以充分利用的后備建設用地數量越來越少，人口和土地資源之間的矛盾愈漸凸顯出來。其原因之一在于新城鎮化進程日益推進，農村大量人口涌入城市，城市的建設用地需求規模越來越大，農村土地卻出現拋荒問題;原因之二在于受到利益的驅使，農村違法占地大量進行廠房、樓房等的建設[1-2]。各種違法占地現象的層出不窮、各種違法占地技術手段的不斷創新，如果一味靠著行政執法，也只能做到在某種程度上對違法占地行為的管控，根本不能從本質上消除這一現象[3]。而農村違法占地的問題不僅會直接造成土地資源浪費，還會影響到四周土地資源的合理使用，更有礙于農村土地的總體規劃。因此，亟待于研究和解決。

1 關于新時期農村違法占地問題的分析

1.1 受主觀因素影響

首先，農村居民大都受到的教育水平不高，對于懂法、知法的程度也較弱。而文化程度則直接決定了農村居民對于土地法律法規的學習。農村居民除了春種秋收時繁忙，其它時間比較清閑，地方不大，各家各戶有什么動靜都能成為談資。若村里有人沒辦手續就修建了房屋，而土地執法部門又未監管，也沒拆除，便會導致這種風氣的興起，大家都想住寬敞明亮的大房子、都想省錢，便出現了農村扎堆蓋房子的現象。亦或者是農民違法占地修建房屋時雖然被土地執法監管部門發現，也對此違法行為進行了制止，但在執法者走后，農民又依然不管不顧的繼續占地蓋起房屋來。這種違法占地行為的屢禁不止，根本而言是由于農村居民缺乏對土地法律法規的了解。

其次，出于對土地的投資需求。隨著新城鎮化的推進、農村城鎮化水平的提高，在一定程度上提高了農村與城郊的土地價格，導致房屋價格飛漲。這也使農村居民看到了從中求得經濟利益的契機，有些農民便開始以各種各樣的手段來違法占地修建房屋，或商用、或轉賣/租，有些則是將自家承包地轉手售給他人用以修建房屋，這種出于對土地的投資需求，使他們從主觀上形成了違法占地的想法。

1.2 土地政策及法律法規方面的漏洞

土地法中有明確規定，一旦發生土地違法行為，應由土地執法人員進行制止;對于農村違法占地的行為，土地執法人員有義務對該行為加以制止。但不排除農村居民不聽執法者的勸阻，繼續實施違法占地行為，而執法者只有制止權，并無強行拆除違法建筑的權利[4]。

土地法中有規定，對于不符合規劃的農村違法占地行為，應責令其退還土地，限期拆除違法占地的建筑物。雖然看似這種處罰是嚴厲的，實際施行起來卻并無很大效果，農民會鉆土地法律法規的空子去違法占地。

1.3 欠缺土地執法的有效監管

例如山東省有很多網紅旅游線路，而借此東風，很多鄉鎮也開始大力發展其網友旅游業，導致旅游區域附近出現嚴重的違法占地現象，且這些都是不符合規劃的。但目前基層國土資源所的執法者人數少、執法區域又大，再加上交通不便利之處，便導致了鄉鎮國土資源所對于有些地區欠缺監管，使農村居民在一些旅游景點附近違法占地修設建筑。即使是被執法部門發現，亦不乏有“人情”“親情”等關系的原因，通過補辦手續來將這些違法占地的行為草草了結。

同時，政府對于農村違法占地的行為也欠缺監管，且在這樣的行為中，不乏有一些是村干部默許的，但實際上村委會這樣的部門并無土地批準權，而對于村干部允許的這種違法占地行為，法律也欠缺相應的行政處罰措施，不能追究其相應的法律責任，只能是對違法占地的農民進行懲處，而這也在很大程度上助長了村干部的不良行為，也就滋生了農村違法占地的普遍現象。

另外，在關于農村違法占地上的處理，政府各部門之間配合程度欠缺，有關于土地違法案件的處理，從立案再到移交給人民法院強制執行，通常需要至少3個月的時間，因此也就奠定了這樣的局勢：農村居民違法占地興起建筑的時間短，而立法強制拆除的過程長，這也是政府各部門缺乏聯合處理手段所致[5]。

2 關于農村違法占地問題的治理對策

面對新時期下農村違法占地這一嚴峻問題，各種新型的違法占地手段與技術層出不窮，總其原因來看不外乎于受到社會環境、經濟因素的影響，加之現行的法律體系并不完善，相關行政管理手段比較滯后、實施起來又比較低效，所以，大力進行改革勢在必然。

2.1 嚴格落實耕地保護

首先，是要有意識的貫徹與培養全民耕地保護這一理念，根據山東省目前的耕地分布，實現對耕地標識的科學、合理設定，積極宣傳耕地保護這一基本國策，力求改變目前農村居民不知什么是耕地、哪里是耕地、怎樣保護耕地以及耕地拋荒的局面。嘗試著設立并落實各種舉報違法占用耕地的獎勵落實來營造全民耕地保護的氛圍。

其次，落實農村每一戶居民自覺保護耕地的責任，并逐漸實現全社會耕地保護的責任，實現耕地保護、人人有責;加強村級土地的民主管理，強調農村居民的主體地位，充分發揮出農村居民的主體地位，促進村級組織管理農村土地的積極性，加強耕地的有效保護、遏制違法占地行為。基于對土地承包責任制的落實，進一步完善耕地承包考核機制，若是發現在承包時間范圍內有私自更改耕地用途的行為，核實并取消其土地承包經營權[6]。

最后，積極、合理開發未被利用的土地，擴大發展空間，結合山東省山多、海多、地少的特點，將山、海資源作為充分拓展的關鍵領域。基于綜合開發，將山地、海域資源作為土地開發建設的新路徑，并探索差異化土地管理辦法，首先將沿海灘涂等未被充分利用的土地資源作為建設用地，增加空間資源開發。gzslib202204031810

2.2 通過產業結構優化平衡用地

第一，通過對產業結構的調整來提高土地集約化利用水平，積極對產業結構加以調整、推動升級，發展農村的第二、三產業，并集中到工業化區域、商業化區域，發揮規模與協同效益。對于主導產業的選擇，則應基于本地現有的自然資源、符合國家項目建設要求，保有產業的經濟活力。在各工業園區中預留出土地，鼓勵并引導各企業進入園區，將老、舊的用地盤活;對歷史遺留的違法占地進行清理，像那些不符合產業政策、產業結構的非法占地房屋進行拆除、復墾[7]。對于沿海的農村，可以集中力量發展水產品加工業或養殖業等，推進有關項目的建設，充分發揮出農村的極化效應，實現對土地資源的優化調整與利用。在積極發展特色產業的同時，建立規范的商品房產業機制，結合地方人口、經濟等各方面因素對相應的商住用地進行合理化布局，確保可以滿足人們正常的住房需求，并嚴格管控投資性購買行為，以防商品房產業被過度開發，導致產能過盛，浪費用地指標。

第二，通過對傳統農業的優化，在確保農村居民的承包經營權益基礎上，允許農村居民將承包的土地有償性轉讓包給經營大戶，最終實現農業用地向著規模化經營集中。通過對相關法規政策的強化宣傳，引導設施農業的合理用地需求，并對設施農業建設加以規范，嚴格按照現代化農業發展規劃以及土地利用的總體規劃來做選擇，嚴格禁止對基本農田的非法占用。規范管控設施農業附屬設施的占地規模，加強對設施農用地的監督與管理，避免設施農業的附屬設施有超過標準違法占地建設的行為，嚴格禁止將設施農業的附屬設施在中途轉變為非農業性質的建設。

第三，因地制宜、編訂農村土地利用規劃，以：不非法占用永久基本農田、不擴大原本建設用地規模、不對農村生態環境與人文風貌造成破壞等為前提，對農村各項土地利用活動進行統籌，實現對耕地保護的優化、生態保護的優化以及村莊建設優化等用地布局，強調對土地利用的綜合整治，最終實現農村農田的集中連片狀，建設用地集約緊湊狀[8]。

2.3 合理引導用地需求

通過加強宣傳的力度和深度，把節約集約用地、合理合法用地、違法用地嚴格查處等精神傳播到農村各戶，加強農村居民對違法占地會給社會、給個人造成危害的認識，充分認識到基于規劃合理引導用地需求的重要意義，并通過引導，規范其用地行為。

從根本上著手對農村居民實際需求的調查，例如住房方面、文體娛樂活動、道路等方面的用地需求，并通過深入調研、結合實際建設用地存量，對各種用地計劃進行合理的制定并公開，接納來自社會的監督，引導農村各種設施的規范、合理建設。

2.4 積極探索用地報批制度

關于宅基地用地的報備制度的探索。目前農村普遍存在著用地指標緊張問題，農村居民在獲得用地批準時，單戶面積小，獲批不便，因此通常是采取批次報批的方法，但這種方法又存在著時間周期長、易出現用地指標被占用等問題。因此，積極探索農村宅基地用地報備制度，把農村居民的住房用地指標單一劃歸出來，減少甚至杜絕發生用地指標被違法占用的問題，可以緩解農村居民違法占地建筑房屋的現狀。

關于對農村居民聯合建房制度的探索，在山東省尤其是沿海農村，受到土地資源限制的問題，不乏存在著聯合建筑住宅的現狀，而這雖然是符合集約節約用地的倡導，但還是應對建房的過程加以監督，保證房屋能夠公平分配，且杜絕建造商用或轉賣的行為。

關于交通用地報批制度的探索。農村道路等交通設施的興建需要用較大的土地面積，因此對于耕地面積的占用比例過大。應在報批時，嚴格設立占用耕地面積的紅線，一旦超過紅線、拒絕審批，而審批未成功的嚴格禁止動工建設。并積極推廣、普及農村道路建設標準，以防發生道路路面過寬諸如此類的農村道路違法占地現象[9]。

2.5 防控農村違法占地的舉措建議

第一，建設信用體系。把農村違法占地相關涉及到的個人、單位、企業等違法信息作為不良記錄錄入到信用管理體系中，以此來規范組織和個人的誠信建設，以此提高違法占地的違法成本，從而遏制違法占地的行為[10]。

第二，對供地考核機制進行完善。把農村居民的住宅用地、基礎設施用地、公共服務用地等均作為地方政府的考核指標，對此強調尤其的關注，確保民生工程用地的供有量，以防發生民生項目沒有指標、項目指標被違法挪用、批準但未供應等問題。

3 結語

新時期下，農村違法占地的行為屢禁不止，更是層出不窮，不僅對農村大量耕地造成損壞，也對建設用地的管理秩序造成破壞，凸顯出嚴峻的人與土地資源之間的矛盾，大量違法占地案件的難以執行，也使的人們輕視了政府，加劇了社會矛盾。基于以上種種，本文大概就新時期下農村違法占地問題的原因進行了分析，認為主要是受到農村居民的法律認知程度、利益驅使等因素影響，據此分析結果，提出嚴格落實更低保護、優化產業結構、嚴格規劃耕地紅線、平衡用地需求等治理對策，以期為農村違法占地的治理提供一定理論建議。

參考文獻

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