以“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃為抓手探索鄉(xiāng)村振興困境和對策

吳方興　吳鎧甫　謝婷

摘? ?要：近年來，我國已初步構建起鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”，然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動計劃實施以來，因缺乏科學規(guī)劃的引領，鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力不足、成效不顯著。旨在厘清“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃對實施鄉(xiāng)村振興意義的基礎上，分析目前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在指導鄉(xiāng)村發(fā)展的過程中存在的難點和堵點，探索以編制“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃為抓手，從規(guī)劃理念、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃管控、規(guī)劃方式、規(guī)劃隊伍、規(guī)劃支撐、規(guī)劃指導等方面探索解決問題的途徑。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;多規(guī)合一;村莊規(guī)劃;困境;對策

中圖分類號：TU982.29? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-5603（2022）01-01-05

Village Planning as a Starting Point to Explore the Difficulties and Countermeasures of Rural Revitalization

WU FangxingWU Kaifu XIE Ting

（1.The Second Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410004; 2.Ziyang District Committee Office of Yiyang City， Yiyang Hunan 413000）

Abstract： In recent years， "four beams and eight pillars" of rural revitalization strategy was preliminarily constructed in China. However， since the implementation of rural revitalization strategy action plan， the rural revitalization strategy lacks endogenous impetus and has not achieved significant results because of the lack of scientific planning guidance. The significance of village planning with multiple plans for the implementation of rural revitalization was clarified， the difficulties and blocking points existing in the process of guiding rural development with the current rural revitalization strategy were analyzed and the preparation of village planning with multiple plans for the implementation of rural revitalization was taken as starting point. The ways to solve the problem were explored from several aspects such as planning concepts， planning contents， planning controls， planning methods， planning teams， planning supports， planning guidance.

Keywords： rural revitalization; integration of multiple regulations; village planning;dilemma; countermeasures

我國在鄉(xiāng)村建設的各個階段，各地相繼開展了美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃等各種類型村級規(guī)劃的編制[1]，探索了農(nóng)村宅基地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、承包地“三權分置”改革的模式，推動了基礎設施建設、公服配套、環(huán)境整治、鄉(xiāng)村旅游等工作，目前部分試點村已初見成效，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施積累了豐富的工作經(jīng)驗。然而在鄉(xiāng)村建設實際工作中因涉及部門多，各方面協(xié)調(diào)力度大，傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃實施性不強，難以統(tǒng)一指導鄉(xiāng)村建設，導致鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃引領性并不強，廣大農(nóng)村仍然存在建設無序、耕地和生態(tài)環(huán)境遭破壞嚴重、人居環(huán)境急需提升、鄉(xiāng)村風貌特色不突出、文化資源保護意識薄弱、人才流失等問題。鄉(xiāng)村振興需要打破部門屏障，編制“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃[2]。

1 編制“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意義

1.1 “多規(guī)合一”村莊規(guī)劃是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎和重要手段

鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)工程，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關鍵在于編好“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃，“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃可以合理布局各類村莊用地、科學發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)、加強生態(tài)環(huán)境保護、優(yōu)化人居環(huán)境整治、做好歷史文化保護傳承等，明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項任務和鄉(xiāng)村建設行動優(yōu)先順序，為全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”奠定良好的基礎[3]。

1.2 推進村莊規(guī)劃工作是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的先決條件

“鄉(xiāng)風文明、治理有效”是振興鄉(xiāng)村的重要突破口，也是鄉(xiāng)村振興的基本保證。通過編制作為鄉(xiāng)村建設法定依據(jù)的“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃，提煉村規(guī)民約，并使之具有法定約束力，以此來規(guī)范村民行為，推動村民自治，并作為鄉(xiāng)村治理的基本形式，推動構建鄉(xiāng)村治理體系，奠定國家治理體系的強大基石。gzslib202204021029

1.3 “多規(guī)合一”村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村振興可以起到全方位的引導作用

“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中位于開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，通過整合村域范圍內(nèi)各類規(guī)劃，實現(xiàn)多種要素有機融合，在空間上統(tǒng)籌布局好全域山水林田湖草。實現(xiàn)“多規(guī)合一”可以讓規(guī)劃視角更加豐富多元，直面生態(tài)、經(jīng)濟、社會、政治、文化等領域的長期挑戰(zhàn)，對鄉(xiāng)村地區(qū)同步推進“五位一體”戰(zhàn)略布局起到引領作用，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民“生活富裕”，以真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中存在的難點

2.1 耕地保護與建設發(fā)展矛盾突出

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，多數(shù)人將鄉(xiāng)村振興規(guī)劃片面理解為發(fā)展和建設的規(guī)劃，將鄉(xiāng)村規(guī)劃的重點放在搞建設、辦工業(yè)、興旅游上，出現(xiàn)了建設用地粗放發(fā)展，耕地被占用的情況，難以實現(xiàn)耕地保護、鄉(xiāng)村資源優(yōu)化配置、生態(tài)優(yōu)先保護等目標，忽略了村莊規(guī)劃首先是管控類的規(guī)劃、保護型的規(guī)劃，未嚴格落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關要求。

2.2 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化加劇

目前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨的問題主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎設施建設、污水處理不當、林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)遭破壞以及工業(yè)污染等方面。長期以來，由于農(nóng)民對生態(tài)環(huán)境保護意識薄弱，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，亂施農(nóng)藥、化肥，亂挖亂采;在建設上，村莊建設規(guī)劃差，固體垃圾隨意堆放;在生活上，生活污水和生產(chǎn)污水合流，未經(jīng)處理的污水直接污染土壤和飲用水源;在生態(tài)保護上，受利益驅(qū)使，濫砍濫伐，毀林開荒，使森林面積急劇減少;在工業(yè)生產(chǎn)上，為節(jié)約成本，粗放經(jīng)營，隨意排放污水和廢棄物，且無治理措施。這些現(xiàn)象對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞不斷加劇，迫切需要尋求向新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的出路[4]。

2.3 存量建設用地挖潛困難

由于建設用地指標實行計劃管理，采取“自上而下”的指標分解模式，且在優(yōu)先保障城市建設用地指標的理念影響下，分解到鄉(xiāng)村的建設用地指標較缺乏。為保障鄉(xiāng)村民生工程、村民建房的順利實施，鄉(xiāng)村需挖潛整合內(nèi)部建設用地資源。然而實際情況是鄉(xiāng)村進行內(nèi)部建設用地挖潛的可能性較小，主要原因：一是歷年已實施的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目將大部分能夠騰退的存量建設用地復墾為農(nóng)用地，鄉(xiāng)村建設用地進行再次挖潛的資源匱乏，某些地方考慮到經(jīng)濟效益，將部分位于村民集中居住區(qū)的閑置存量建設用地進行了復墾，這些地塊不能再次用作建設用地規(guī)劃和使用;二是部分長期處于閑置狀態(tài)的農(nóng)房和長期處于空心化狀態(tài)的宅基地占據(jù)一定比例，在鄉(xiāng)村宅基地退出政策不明朗、退出機制不完善的情況下，村民退出宅基地意愿不強，造成指標浪費;三是農(nóng)民建房長期處于無序化管理的狀態(tài)，受攀比心理驅(qū)使，農(nóng)村住房普遍存在占地面積大、層數(shù)多、承載人口少的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)即使人均宅基地超標，但超標的宅基地并不能騰退的困境。

2.4 鄉(xiāng)村文明傳承受限

鄉(xiāng)村振興不僅僅包括鄉(xiāng)村經(jīng)濟的振興，還包括鄉(xiāng)村文化與文明的振興，鄉(xiāng)村振興工作中，鄉(xiāng)土文化不斷受到城市文化的沖擊，由于歷史文化保護意識弱，拆舊建新步伐不斷加快，鄉(xiāng)村作為鄉(xiāng)風文明傳承的重要載體，歷史文化的整體格局和個體形態(tài)造成不同程度的破壞，村容煥然一新的同時，承載原有記憶元素的載體也逐漸消失。另外，農(nóng)村人口以“空巢老人”、“留守兒童”為主，他們對文化資源保護的意識較薄弱，歷史文化資源保護主體在逐漸缺失[5]，鄉(xiāng)村文化傳承的延續(xù)性受到限制。

2.5 專業(yè)技術人才較為缺乏

隨著城市化進程的不斷加快，城鄉(xiāng)之間的差距不斷拉大，農(nóng)村人口流失現(xiàn)象加劇。因農(nóng)村人口多數(shù)為留守的老人和小孩，務農(nóng)人口年齡偏大，就業(yè)創(chuàng)業(yè)難度大，積極性不高，導致農(nóng)村現(xiàn)有人才能力素質(zhì)與鄉(xiāng)村振興需求不匹配，從而反映出農(nóng)村實用人才隊伍規(guī)模較小、農(nóng)業(yè)農(nóng)村后備力量儲備不足的問題。

2.6 鄉(xiāng)村建設實施監(jiān)管缺失

從城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和建設情況來看，“重城市、輕鄉(xiāng)村”的建設現(xiàn)象普遍。過去，在總體規(guī)劃的統(tǒng)籌下，城鎮(zhèn)編制了詳細規(guī)劃，確定了城鎮(zhèn)建設的發(fā)展方向、布局、風貌管控等強制性內(nèi)容，而各部門在鄉(xiāng)村地區(qū)編制的各種規(guī)劃都無法真正落地，甚至出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象，并不是實用的村莊規(guī)劃，能夠落地的法定規(guī)劃僅到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃這一級。由于規(guī)劃對鄉(xiāng)村建設的管控和引導作用不明顯，鄉(xiāng)村建設尤其是農(nóng)民建房長期處于無序發(fā)展狀態(tài)，出現(xiàn)農(nóng)村亂占耕地建房等現(xiàn)象的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃引領，鄉(xiāng)村建設監(jiān)管缺失。

2.7 基層黨組織社會動員力不強

隨著城鎮(zhèn)化進程的加速推進，大部分知識青年和勞動力都流向城市，農(nóng)村基層黨組織老齡化現(xiàn)象嚴重，老一輩黨員同志由于知識水平有限、傳統(tǒng)觀念意識強等原因，對新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理解、接受和傳播能力有限，基層黨組織的先進性和執(zhí)政能力面臨極大的考驗。同時，隨著信息化時代的快速到來，市場經(jīng)濟快速發(fā)展中伴隨著貧富差距加大，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾加劇，對社會治理和鄉(xiāng)村建設參與的積極性不高、認同感降低，從而對基層黨組織工作能力提出更高的要求。然而，基層黨組織在鄉(xiāng)村治理和建設中需要動員和組織群眾，也需要得到群眾的支持，導致基層工作開展難度加大，迫切需要新鮮血液的加入。

3 “多規(guī)合一”村莊規(guī)劃助力鄉(xiāng)村振興的對策

3.1 規(guī)劃理念——轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制理念，實現(xiàn)“30.60”目標

將“碳達峰、碳中和”目標理念融入“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制中，科學處理耕地保護與建設發(fā)展之間的關系，以碳減排為目標強化建設用地總量管控，嚴控建設占用耕地。鄉(xiāng)村振興的第一要務就是規(guī)劃引領、剛性管控， “多規(guī)合一”意味著既要考慮耕地保護和生態(tài)保護，又要考慮村民建房和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時兼顧人居環(huán)境和歷史文化保護。在建設方面，注重對存量建筑的利用，逐步探索建筑全生命周期碳排放評估和循環(huán)利用策略路徑。堅持保護與建設并重，遵循“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展理念，保護好建設開發(fā)的生態(tài)底線，為生產(chǎn)、生活創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境[6]。gzslib202204021029

3.2 規(guī)劃內(nèi)容——推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)綠色發(fā)展

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，將研究制定2030年前碳排放達峰行動方案納入村莊產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，從而倒逼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展全面低碳轉(zhuǎn)型，助力生產(chǎn)和生活方式深刻變革。首先，針對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)污染面源開展環(huán)境治理工作，制定科學且合理的管理措施，貫徹綠色環(huán)保理念，有效降低土壤污染;其次，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員的技術培訓和宣傳教育，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員能夠?qū)⒕G色環(huán)保理念充分地融入農(nóng)業(yè)勞動中，實現(xiàn)對農(nóng)藥以及化肥的合理化運用[7]。

3.3 規(guī)劃管控——整合優(yōu)勢資源，保障發(fā)展需求

在村莊規(guī)劃編制中，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、資源共享為原則，合理安排村莊基礎設施和公共服務設施的選址、規(guī)模、標準。首先，要強化規(guī)劃的管控引導作用，合理劃分生態(tài)、生產(chǎn)、生活用地布局，優(yōu)化村莊建設用地結(jié)構，對村莊建設用地格局進行重構，提升基礎設施用地比重。其二，合理進行農(nóng)村住房布局，劃定科學的宅基地建設范圍，嚴格規(guī)范宅基地使用面積，將騰退空閑宅基地、整治“空心房”作為保障基礎設施用地的指標來源，全面實現(xiàn)村莊建設用地資源整合優(yōu)化。其三，以村莊規(guī)劃為契機，摸清可騰退的存量建設用地底數(shù)，為探索農(nóng)村宅基地“三權”分置、集體經(jīng)營性建設用地入市等土地制度改革提供基礎支撐，逐步消除因權屬限制導致存量建設用地盤活低效的壁壘。

3.4 規(guī)劃方式——差異化管理村莊規(guī)劃，加強文化保護傳承

對不同類型村莊實行差異化管理，針對特色保護類村莊的主要保護手段是劃分歷史文化資源保護控制區(qū)，控制區(qū)內(nèi)禁止破壞歷史文化的任何建設行為。在其他類型的村莊中，也存在零散分布的歷史文化資源，如古樹名木、古井、街巷古道，這些資源作為歷史文化傳承的載體也應加以保護。建議細化村莊用地分類，增加歷史文化保護用地分類，增強歷史文化資源保護法律依據(jù)和準繩[8]，在加強規(guī)劃控制引導的同時，也提升了保護意識，落實傳承和保護工作，讓鄉(xiāng)村真正成為“望得見青山，看得見綠水，記得住鄉(xiāng)愁”的美麗鄉(xiāng)村。

3.5 規(guī)劃隊伍——建立人才培養(yǎng)機制，做好人才支持保障

鄉(xiāng)村振興，人才是關鍵，要重點培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。在“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制過程中，可以組建并委派綜合服務隊伍，進行技術指導、工作監(jiān)督，構建全方位、全過程、全周期的村莊規(guī)劃綜合服務機制。探索建立鄉(xiāng)村規(guī)劃師，規(guī)劃聯(lián)絡員、監(jiān)督員“一師兩員”制度，多種形式配備建設鄉(xiāng)村規(guī)劃隊伍。同時，鼓勵規(guī)劃人員、大專院校等專業(yè)人員入鄉(xiāng)駐村服務，為村莊規(guī)劃編制提供技術支撐，健全并完善村莊發(fā)展的人才隊伍建設。通過建立一定的激勵機制鼓勵更多的專業(yè)人員投身于鄉(xiāng)村建設中，提高鄉(xiāng)村社區(qū)工作的吸引力。

3.6 規(guī)劃支撐——加強體制機制頂層設計，做好技術支撐保障

在國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)標準的指引下，在省級層面整合各部門基礎數(shù)據(jù)，統(tǒng)一生產(chǎn)村莊規(guī)劃底圖底數(shù)，開發(fā)“村莊規(guī)劃調(diào)研App、編制管理系統(tǒng)、編制插件以及數(shù)據(jù)質(zhì)檢軟件”等軟件系統(tǒng)，實現(xiàn)統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一底圖底數(shù)、統(tǒng)一規(guī)劃編制流程、統(tǒng)一標準制作和規(guī)范成圖、統(tǒng)一規(guī)劃成果入庫管理、統(tǒng)一技術培訓指導及服務。為市縣村莊規(guī)劃全面推進提供數(shù)據(jù)支撐、應用支撐、服務支撐，減輕基層負擔，保障村莊規(guī)劃過程高效化、成果規(guī)范化、應用便捷化，為國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)精準落地“最后一公里”奠定堅實基礎，也為鄉(xiāng)村振興提供強有力的技術支撐保障。

3.7 規(guī)劃指導——加強黨建引領，提高社會關注

全面推進鄉(xiāng)村振興，必須充分發(fā)揮上級黨組織的領導力和號召力，依靠基層黨組織的凝聚力和影響力，在多方配合下提高鄉(xiāng)村建設和治理的社會關注度。在“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制工作中，充分運用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幫扶機制，由各級黨政機關及社會各界團體組成強大的幫扶團隊，對口幫扶并長期駐村，加強對村莊規(guī)劃編制的指導和策劃，為村莊規(guī)劃提供政策指引、建言獻策。只有在黨的引領下，加強社會關注和參與度，村莊規(guī)劃才會更有活力、更加豐富，鄉(xiāng)村便能構建好以基層黨組織為龍頭的鄉(xiāng)村治理體系。以黨建引領規(guī)劃，以規(guī)劃引領鄉(xiāng)村振興。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，影響因素眾多。本文通過總結(jié)當前農(nóng)村在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中普遍面臨的難點和堵點，在國家大政方針政策指引下，提出在編制“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃全過程、全方位的應對措施，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供一些思考和啟發(fā)。鄉(xiāng)村振興道阻且長，未來面臨的困境將會更復雜，為了更好地發(fā)揮“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃在助力鄉(xiāng)村振興中的作用，還需要在編制“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃過程中立足20字方針，堅持問題導向、目標導向和結(jié)果導向的原則，對標對表解決好鄉(xiāng)村振興中的難點和堵點問題，例如，如何提高村民在鄉(xiāng)村振興中的積極性和主動性、如何將規(guī)劃的理念進一步落地實施等問題，還有待進一步研究。

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