我國危險品道路運輸事故生態環境損害鑒定評估與賠償中存在的問題與建議

王澤賢，黃允豪，任 崢，羅澤嬌

(1.中國地質大學(武漢)環境學院，湖北 武漢 430078；2.武漢一洋環保科技有限公司，湖北 武漢 430200；3.湖北省生態環境廳，湖北 武漢，430072； 4.中國地質大學(武漢)長江流域環境水科學湖北省重點實驗室，湖北 武漢 430078)

危險品是具有易燃、易爆、易反應性、強腐蝕性、毒性和放射性等物品的總稱，包括危險貨物與危險廢物，其作為原料和生產加工輔料、廢料等在工業及相關行業中被廣泛應用與生產，具有較大的社會需求量、產生量和道路運輸量。據統計，我國危險品運輸95%為異地運輸，其中又有80%的危險品為道路運輸[1]。截至到2017年底，我國危險品道路運輸車輛超過35萬輛，運輸總量超11億t，且增速保持每年10%的增長。為了維護市場秩序,保障人民生命財產安全，我國《固體廢物污染環境防治法》《危險化學品安全管理條例》《道路危險貨物運輸管理規定》等法律、法規和規章都對危險品的道路運輸進行了明確規定與要求，但危險品道路運輸事故總數仍呈上升趨勢。2008年至2018年的十年間，我國統計在冊的涉及危險化學品的事故多達4 000起，其中77%都發生在運輸階段[2]。由危險品道路運輸事故引發的危險品泄漏、燃燒、爆炸等，不僅造成了人員傷亡和財產損失，還往往對周邊的土壤、大氣、水環境造成次生污染。如2009年洛陽“12·9”氯磺酸翻泄事件，是因駕駛員操作不當發生翻車事故，致使車罐內27 t氯磺酸全部泄漏，事發現場500 m范圍內毒煙彌漫、氣味刺鼻，事故不僅造成了1人死亡，而且導致約2.5畝小麥被嚴重腐蝕或絕產，經濟損失高達102萬元。因此，為了修復受污染的生態環境以及使事后生態環境損害賠償有依據可循，及時地對生態環境的損害程度進行鑒定評估，并量化生態環境損失價值就顯得尤為必要。本文通過梳理分析CNKI(中國知網)和Web of Science核心合集數據庫中已有的中英文文獻報道信息，概述分析了我國危險品道路運輸事故生態環境損害鑒定評估與賠償中存在的問題，并針對存在的問題提出了相應的改進建議與對策。

1 我國危險品道路運輸事故生態環境損害鑒定評估與賠償發展現狀

2012年黨的十八大報告中提出將生態文明建設上升到國家發展戰略高度，生態環境損害賠償制度作為生態文明制度體系的重要組成部分，受到黨中央和國務院的高度重視。2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，這標志著我國從政策層面開始全面推進生態環境損害賠償制度改革。 2015年和2017年相繼頒布的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》和《生態環境損害賠償制度改革方案》，對生態環境損害賠償制度提出了高屋建瓴的規劃指導，進一步推動了該項制度在全國范圍內的實施。2019年黨的十九屆四中全會又將生態環境損害賠償制度寫入《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，再度彰顯黨中央對“環境有價、損害擔責”的態度，這也鼓勵著越來越多的學者開始在生態環境損害鑒定評估方面開展研究。

生態環境損害賠償制度歷經改革試點到正式全面鋪開已取得了顯著的效果，但是有關危險品道路運輸事故的生態環境損害鑒定評估與賠償卻鮮見報道。2020年生態環境部發布的《生態環境損害賠償磋商十大經典案例》以及最高人民法院發布的《2019年度人民法院環境資源典型案例》共50件案例中，非法傾倒固體廢物和非法污水排放的案件占比分別高達20%、10%，而無危險品道路運輸的相關案例。在《中國統計年鑒》等資料中，也均未對危險品運輸輸車輛及其事故進行詳細統計，而針對事故造成的損失，也僅統計了死亡人數和直接財產損失等，未見生態環境損害的統計。即使在《中國交通運輸統計年鑒》[3]中(見表1)，也僅對非普通載貨汽車的輛數、噸位數和交通事故數量等進行了統計，能獲取的信息較少，因危險品道路運輸事故造成的生態環境損害程度及賠償情況更是未見說明。

表1 2009—2019年《中國交通運輸統計年鑒》摘錄[3]Table 1 Excerption of China Transportation Statistical Year Book from 2009 to 2019[3]

2 我國危險品道路運輸事故生態環境損害鑒定評估與賠償中存在的問題

2.1 事發突然生態環境損害易被忽略

針對突發環境事件，目前我國有《突發環境事件應急管理辦法》《企業突發環境事件風險評估指南(試行)》《企業突發環境事件風險分級方法》等，但是上述辦法與指南缺乏對交通事故引起的突發環境事件的風險評估及預案編制內容，而危險品道路運輸事故引起的突發環境事件，具有突發因素的潛在性、突發時間的隨機性、發生范圍的廣泛性、危害程度的復雜性以及處理處置的艱巨性等諸多特點，因此在事故發生后，若風險預判與應急處置無法有效跟進，事故造成的損失也就無法降低到最低，與人員傷亡和財產損失相比，生態環境損害往往易被忽略。

為了進一步分析危險品道路運輸事故生態環境損害鑒定評估與賠償中存在的問題，本文利用CNKI(中國知網)和Web of Science核心合集數據庫對相關中英文文獻進行了收集。中文文獻檢索選擇CNKI，由于相關文獻較少，以“危險品道路運輸”和“生態環境損害賠償”為主題無法檢索到相關文獻，因此擴大檢索范圍，以“生態環境損害賠償”或者“生態環境損害鑒定評估”為主題進行檢索，文獻類型選擇期刊和報紙。截止于2021年4月，共檢索到有效中文文獻2 783篇，結合具體內容逐一篩選后發現，僅有20篇文獻與危險品道路運輸事故相關。通過詳細分析發現，這些文獻中大部分文獻都側重于介紹事故原因和人員傷亡情況，其中有10篇文獻統計了危險品的泄漏量。自生態環境損害賠償制度于2013年提出后，至今已推進了7年，這7年中僅有3篇文獻量化了生態環境損害，有1篇文獻討論了事故造成的財產損害，有3篇文獻報道了生態環境損害擔責情況。這些文獻中部分典型生態環境損害案例分析，見表2[4-8]。

表2 危險品道路運輸事故的生態環境損害案例分析Table 2 Case study of eco-environmental damage in hazardous material transportion

外文文獻檢索選擇Web of Science核心合集數據庫，以“ecological and environmental damage compensation” or “ecological and environmental damage assess*” and “hazardous material* transportion”為主題，共檢索到有效外文文獻487篇，按照“相關性”排序，篩選出5篇與危險品道路運輸相關的文獻[9-14]，其中4篇是關于事故風險評估方法的研究，僅1篇探討了事故的生態環境損害評估，但主要是對事故數量統計和經濟損失評估方法進行研究，并未針對具體案例進行分析。由此可見，危險品道路運輸事故造成的生態環境損害在國內外均未引起廣泛重視，大部分事故的生態環境損害情況仍然不詳。

2.2 事后生態環境損害鑒定評估內容難統一

為了規范和指導突發環境事件應急處置階段生態環境損害鑒定評估工作，生態環境部分別于2014年、2020年編制了《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》和《突發環境事件應急處置階段直接經濟損失核定細則》，規定了生態環境損害評估的工作程序、評估內容和評估方法等。但是通過分析有關危險品道路運輸事故的生態環境損害鑒定評估文獻報道發現，由于事故之間的差異性和危害程度的復雜性，危險品道路運輸事故生態環境損害鑒定評估工作實踐難度較大，其評估內容難統一。

就目前發表的3篇有關危險品道路運輸事故的生態環境損害賠償文獻報道來看，2017年甲基叔丁基醚泄漏事件僅報道了生態環境損害賠償數額，未介紹具體的評估內容；而2009年洛陽“12·9”氯磺酸翻泄事件和2013年柴油罐車側翻事件的評估內容較具體，所以本文對該兩起事故的案件情況、生態環境損害評估內容、評估方法和各項費用明細等進行了總結，詳見表3。前者評估時間為2015年，距離事故發生時間間隔6年；后者評估時間為2014年底，距離事故發生時間只有1年。兩者生態環境損害評估時間均是在《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》發布后，并依據同一種方法進行了生態環境損害評估，其中應急處置費用、調查評估費用均采用直接市場價值評估法計算，而生態環境損害量化內容及方法因事故造成的生態環境污染情況不同而有所差異，具體分析如下：

表3 兩起危險品道路運輸事故的生態環境損害評估內容Table 3 Assessment content of eco-environmental damage in two hazardous material transportation accidents

(1) 2009年洛陽“12·9”氯磺酸翻泄事件僅對受污染的2.5畝小麥的環境功能損失進行了評估，包括固碳供氧服務價值損失、凈化降解服務價值損失、營養循環服務價值損失，其中固碳供氧服務價值損失和營養循環服務價值損失采用影子價格法評估，凈化降解服務價值損失采用替代等值分析法評估，具體評估方法參考《環境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》，但是未對生態環境修復或生態恢復費用進行評估，評估內容不全面。

(2) 2013年柴油罐車側翻事件生態環境損害量化內容包括生態環境質量恢復成本和資源功能損失補償，其中生態環境質量恢復成本是用應急處置過程中的污染控制和清理費用來量化，而資源功能損失補償費用是根據受污染水資源的用途，參照《環境污染損害數額計算推薦方法編制說明》中對應該用途水資源的影子價格，與受污染水量計算得出，該評估方法值得借鑒，但未對事故造成的人身損害和財產損害進行報道和統計。分析原因推斷可能是該起事故中人員受傷程度輕、人身損害較小而被忽略；肇事車輛、道路設施等維修更新等，因資料未保留而導致無法對其財產損失費用進行有效評估，但文獻中未對上述可能原因進行說明。另外，根據2019年頒布的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》中第十二條規定：“生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用，修復期間的監測、監管費用，以及修復完成后的驗收費用、修復效果后評估費用等”，以受損的生態環境能否得到完全修復為標準，對生態環境損害賠償責任范圍予以分類規定，將“修復效果后評估費用”納入生態環境修復費用。因此，在后期的生態環境損害鑒定評估中，應對修復完成后的驗收費用、修復效果后評估費用進行明確計算。

由此可見，危險品道路運輸事故造成的生態環境損害與危險品的種類、事故程度、事后處理及事件資料保留有關。為了保證后期科學、客觀的生態環境損害鑒定評估與賠償，有必要針對危險品道路運輸事故的生態環境損害評估內容進行規定，尤其是應急處置階段要考慮生態環境損害評估的工作內容。雖然《突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失評估工作程序規定》和《突發生態環境事件應急處置階段直接經濟損失核定細則》的發布為突發生態環境事件的應急處置提供了方法，但其事后的生態環境損害鑒定評估，尤其是對危險品道路運輸事故的生態環境損害鑒定評估還缺乏針對性，均有待進一步改進和完善。

2.3 賠償責任主體不明確及賠償資金較難落實

損害擔責原則是指在生產和其他活動中造成環境污染、損害他人權益或者公共利益的責任主體，應承擔賠償損害、治理污染、恢復生態的責任。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第五條規定：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，首次宣明了我國環境法的基本原則，標志著“損害擔責原則”的正式確立。在《生態環境損害賠償制度改革方案》中也明確指出：“違反法律法規，造成生態環境損害的單位或個人，應當承擔生態環境損害賠償責任，做到應賠盡賠”。但在現有文獻中，對事故賠償責任人的報道較少，生態環境損害賠償的落實情況也未說明，一方面可能是事故的賠償責任主體認定較難，另一方面可能是賠償資金較難落實，所以文獻中均較少提及(見表2)。如2017年發生于四川省樂至縣的甲基叔丁基醚泄漏事件，該事件牽扯出實際承運人、車輛掛靠方、倉儲方、托運方、保險公司各環節，對于政府部門提出的約為441萬元的生態環境損害賠償要求，以上公司均認為自己不應承擔賠償責任。由于該事故所涉及的事故賠償責任主體較多，且存在較大爭議，雖經法院庭審，賠償責任主體仍未明確。即使是可以認定出賠償責任主體，但因事故產生的生態環境損害賠償費用涉及的范圍較廣，包括清除污染、生態環境修復、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查與鑒定評估等合理費用，導致事故所涉及的賠償資金數額較大，賠償資金也就難以落實。又如2009年洛陽“12·9”氯磺酸翻泄事件的賠償責任主體是車輛駕駛員，而高達1 021 779元的生態環境損害賠償費用就遠遠超過其賠償能力。

對事故造成的生態環境損害進行鑒定評估后，賠償權利人可根據評估報告依法啟動磋商程序。但往往因為危險品道路運輸事故賠償責任主體較難認定，導致磋商難以進行或者無法達成一致，這就需要政府行政機關及其指定的部門機構依法開展生態環境損害賠償訴訟。在訴訟程序中，由于危險品道路運輸事故發生所在地與被告住所地通常不同，自然地域的整體性與行政地域的嚴格區劃之間又交織著不可調和的矛盾[15]，案件的地域管轄就存在爭議，造成訴訟延遲。對于跨省域的生態環境損害賠償案件，在《生態環境損害賠償制度改革方案》中明確了“由生態環境損害地的相關省級政府協商開展生態環境損害賠償工作”。但是，在已經開展的生態環境損害賠償案件中省域之間的“協商”較少見[16]。這也恰恰說明在目前以省級統籌為主的行政體制下，省域之間進行協調的可行性并不大，生態環境損害賠償工作也就難以推進。如果被告對判定結果不認同，或者對生態環境損害賠償金額無賠償能力，那么下一步工作該如何進行，并無相關規范指南明確規定，生態環境損害賠償資金也就無法及時落實到位。

2.4 環境污染強制責任保險嚴重缺位

環境污染責任保險是以企業發生環境污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的保險。它是一種責任保險,具有責任保險的一般特征,保險的既不是財產也不是人身,而是被保險人(致害人)應向第三者(受害者)承擔的經濟賠償責任[17]。當危險品道路運輸事故發生后，環境污染責任保險就起到了資金保障的作用，不僅為企業分散了對環境污染事故的賠付壓力，還能及時有效地應對環境污染事故、保護環境污染受害者的權益。但是環境污染責任保險制度在我國起步較晚，于2007年才開始在深圳、南京等地開展試點工作。時至今日，該保險制度已在我國推行十幾年，雖然險種有所增加，但是總體情況卻不及預期，2020年環境污染責任保險保費占財產保險保費總額的比重僅為6.63%[18]，即使投保勢頭呈逐年緩慢上升的趨勢，但與發達國家的20%以上相比差距仍然較大。

對于危險品道路運輸行業，環境污染責任保險制度的落實就更艱難。在2019年修正后的《中華人民共和國道路運輸條例》中，有兩條關于危險品運輸的規定，分別是第三十五條:“客運經營者、危險貨物運輸經營者應當為旅客或者危險貨物投保承運人責任險”；第六十七條：“違反本條例的規定，客運經營者、危險貨物運輸經營者未按規定投保承運人責任險的，由縣級以上道路運輸管理機構責令限期投保；拒不投保的，由原許可機關吊銷道路運輸經營許可證”。由此可見，相關法規強制性要求危險品道路運輸必須投保承運人責任險，但道路危險貨物承運人責任保險是由貨物責任保險和第三者責任保險兩部分組成，并不包括環境污染責任保險。在《道路危險貨物承運人責任保險條款》中也僅將清污費用責任險作為附加險附帶在承運人責任險主險項下，且賠付限額極低，比如在主險保額為20萬元的承運人責任險中，附加清污費用責任險的限額在寧波為4～5萬元，在浙江為2萬元[19]，難以完全補償危險品道路運輸事故的生態環境損害賠償費用，不能滿足企業完全轉移環境污染風險的需要。

相關立法的嚴重缺失，也是環境污染強制責任保險在危險品道路運輸行業中推進的阻力之一。目前我國環境污染責任保險實行的還是任意性保險，即國家不強制要求相關企業對其投保。2015年施行的《中華人民共和國環境保護法》也未對環境污染責任保險制度做出明確具體的規定，其中第五十二條將“國家鼓勵投保環境污染責任保險”納入了立法內容，但僅是一個原則性的鼓勵條款，在效力上與強制條款具有很大的區別[20]，無法為推行環境污染責任保險制度提供法律依據和保障，也不能滿足實踐操作的需要。

環境污染強制責任保險在我國的嚴重缺位，將導致從事危險品道路運輸等高度危險性、易發生環境侵權的行業承擔著環境污染責任風險。在未投保環境污染責任險的情況下，危險品道路運輸事故一旦發生，事故對生態環境造成的污染將使相關企業面臨著數額不小的生態環境損害賠償費用，如果企業無償還能力并宣告破產，生態環境損害賠償資金的落實將更加困難。

3 建議與對策

針對上述危險品道路運輸事故生態環境損害鑒定評估與賠償中存在的問題，本文提出如下改進建議與對策：

(1) 重視環境應急能力建設。由危險品的易燃、易爆、反應性、腐蝕性、毒性等性質可推斷，危險品道路運輸事故造成的生態環境損害一定存在，不容忽視。為了能在事故發生后立即采取正確、有效的措施防止污染擴散，降低事故造成的損失，相關管理部門應該重視環境應急能力建設，編制并完善危險品道路運輸事故引起的突發環境事件風險評估指南及應急預案等，并有效跟進事后風險預判與環境污染應急處置。同時，各級政府相關部門也要加強協作，明確分工，明晰權責劃分，建立一套應急保障機制，形成完善的應急救援體制，從而最大限度地保障各方的利益，將事故造成的生態環境損害降至最低。

(2) 加強評估人員對相關技術規范的理解和學習。由于危險品道路運輸事故造成的生態環境損害可能涉及土壤、大氣、水等多種環境介質，因此對生態環境損害進行鑒定評估的難度較大，這就要求鑒定評估人員具有良好的專業素質和技術能力。由于我國生態環境損害賠償制度還處于起步階段，與生態環境損害鑒定評估相關的《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱和關鍵環節 第1部分：總綱》(GB/T 39791.1—2020)等6項生態環境損害鑒定評估標準發布的時間不長，所以鑒定評估人員有必要進一步加強對相關技術規范指南的理解和學習，才能加快推動生態環境損害鑒定評估專業力量建設，盡快形成評估能力，從而推進生態環境損害鑒定評估與賠償工作的開展。

(3) 明確事故賠償責任主體，落實生態環境損害擔責原則。對于生態環境損害事實簡單、責任認定清楚的案件，政府與生態環境賠償責任人可通過磋商達成賠償協議。但是，對于涉及責任人多、雙方爭議較大的危險品道路運輸事故，賠償責任主體往往難以明確，磋商不成就需要發起訴訟。在這種情況下，加強對生態環境損害賠償法律責任認定的研究、建設一支專業性強的律師隊伍就顯得尤為必要，只有通過科學、公正地收集與案件有關的證據材料來支持起訴，明確事故賠償義務人，迫使其承擔賠償責任，并根據磋商達成的賠償協議或訴訟判決結果，才能有效地監督生態環境損害賠償資金的落實。為了及時修復受污染的生態環境，建議對于短時間內無賠償能力的事故賠償責任主體，可根據事故的實際情況申請政府代履行，在雙方簽訂協議并明確還款方式和年限后，由政府先行啟動環保資金來對生態環境進行修復。

(4) 構建生態環境損害賠償訴訟的管轄規則，加強部門之間協調聯動。生態環境損害賠償訴訟作為生態環境損害救濟的主要途徑之一，能有效地維護環境公共利益。但是針對危險品道路運輸事故的跨省域案件，還需要完善以生態環境損害結果發生地優先、被告住所地為補充的地域管轄規則。由于我國具有檢察機關跨地域管轄相關案件的制度安排，也有著檢察機關代表國家和公眾主張相關權利和利益的法律供給，因此作為生態環境損害訴訟原告主體的檢察機關應當在跨省域案件中充分發揮作用，與生態環境部門之間形成機制化聯動，加強信息溝通互享，構建生態環境損害賠償磋商與訴訟銜接機制。同時，生態環境主管部門要充分發揮其在環境監測和生態環境損害評估等方面的專業優勢，為案件索賠提供充足依據。對于磋商不成的案件，在生態環境主管部門提起訴訟后，檢察機關應依靠其優勢收集與案件有關的證據材料來支持起訴，迫使破壞生態環境的責任主體承擔賠償責任。

(5) 推行環境污染強制責任保險制度。環境污染責任保險是危險品道路運輸事故生態環境損害賠償落實的重要保障，但我國還需要通過健全相關法律制度，強力推動環境污染強制責任保險制度的實施，建立起公平合理的長效機制，為政府行政、市場行為與實踐試點提供法律支撐。同時，要進一步細化具體的實施手段和保險份額，如對責任歸屬、賠付金額等問題要有明確的規定，形成環境污染強制責任保險開展的制度保障。另外，建議將環境污染責任保險納入《道路危險貨物承運人責任保險條款》中，并設為獨立的險種，以便于操作和管理，或在不提高附加險限額、不提高保費的情況下將主險和清污費用責任險限額共用，以提高保障水平。

4 結 語

目前，我國危險品道路運輸事故的生態環境損害鑒定評估與賠償工作正處于全面推進過程中，通過對相關案例的梳理分析發現，在實踐中仍存在許多制度框架和技術規范未能涉及的問題，我國還需加強環境應急能力的建設、完善生態環境損害鑒定評估技術體系、嚴格落實損害擔責原則、健全環境污染強制責任保險制度等，相信伴隨著我國生態環境損害鑒定評估與賠償研究與實踐的深入，本研究領域將會不斷深化和完善。