內部控制視角下的工程項目實施階段風險管理

朱誠誠 毛曄

針對建設單位在項目實施階段面臨諸多風險，梳理工程造價、工程實施、竣工驗收這三個環節的風險點及其風險管控措施，保證質量、進度和投資控制目標的實現。

工程項目的建設程序主要包括決策、實施和竣工驗收階段。財政部等相關部委發布的《企業內部控制應用指引第11號——工程項目》將企業工程項目內部控制分為工程立項控制、工程招標控制、工程造價（投資）控制、工程建設控制和工程驗收控制五大環節。實踐表明，五大控制及其風險點構成的風險結構如圖1所示。與工程立項、工程招標這兩項前期準備階段的內部控制相比，造價、工程建設和工程驗收這三項工作因為內容多、參與方多、情況復雜等原因，其內部控制環節更多、風險點更分散，需要特別重視。

一、工程造價風險與控制活動

（一）流程與風險點

工程造價有兩層含義，一是狹義的工程造價，即具體的建筑安裝工程的建造價格，二是廣義的工程造價（建設項目總投資），即從項目籌建到竣工驗收全過程所發生的所有建設費用，不僅包括建筑安裝工程的建造價格，還包括可行性研究費、勘察設計費、建設用地費等其他費用。一般來說，“工程造價”專指建筑安裝工程的建造價格，“工程投資”專指項目建設所有費用。對于企業來說，投資控制的表述更為全面。

企業工程投資控制和生產等其他業務的成本控制有顯著區別，如果把工程項目看作企業的一種特殊產品，這種產品的特點是：只生產一件（單件性），生產需要歷時數年（生產周期長）、從籌建之初估算的投資到最終花費的實際投資不相等（投資的動態性）、交易方式特殊（招投標等）、計價方式獨特（定額計價、工程量清單計價）。這些特點導致投資控制難度大，投資失控時有發生。工程投資動態控制過程詳見圖2和表1。

可以將造成投資失控的風險源按照計劃、實施、竣工三個階段劃分。投資估算、設計概算和施工圖預算的編制是計劃階段的重要投資控制工作。投資估算錯誤、設計概算錯誤、概算超估算、設計階段未進行限額設計或未開展成本優化、盲目擴大標準、提高檔次將直接導致投資失控。設計粗糙疏漏、設計變更和工程簽證管控不嚴、結算就很可能會大幅超出預算。招標模式不當及招標組織疏漏、招標文件與合同條款不完善等問題也會導致投資失控。

在項目實施階段，設計變更、工程簽證管理不完善、合同管理不完善、進度款審核支付管理不完善，都會導致結算價虛高，造成投資失控。此外，工程建設其他費用控制不力，如建設管理費超支，也會導致投資失控。

總之，造價控制的基礎是工程管理制度的完善和落實，任何不遵循建設程序和不遵守工程管理制度的行為都會增大造價控制的難度。例如，某項目設計未完成就急于開工建設，結果施工過程產生大量變更、簽證，結算價遠超合同價。

（二）主要管控措施

在項目前期，完善的“四算”編制和控制制度是防范投資失控風險的前提，通過準確編制投資估算、概算以及概算分解明確投資控制目標，通過優化設計控制預算，通過完善的合同管理和造價審核控制結算，通過嚴格依照財務管理規定和相關財務制度控制決算。合理的招標策劃和合同策劃是防范投資失控風險的基礎。在許多情況下，工程投資失控是不合理的招標方式、不合理的合同模式以及不完善的招標文件和合同條款的后遺癥。企業應當加強招標策劃和合同策劃，優化招標文件和合同條款，在合同中明確設計變更和工程簽證管理程序和結算方式，避免結算糾紛。

工程設計一定要細致完善，盡量避免施工中的設計變更和工程簽證，對擬進行的變更、可能產生的費用簽證，要實行限額審批制度，預先估價審批，然后才能實施。設立獨立的成本合約部門負責合同文件、變更簽證審核。建立健全相關制度，以避免各種內、外部因素對工程實施的干擾?？赡艿母蓴_包括對進度的過高要求、對裝飾風格的不同于設計圖紙的提議等等。

二、工程建設風險與控制活動

（一）控制流程及風險點

工程建設階段是工程項目實體形成的階段，是決定項目成敗的關鍵環節。工程建設控制意義重大、內容繁雜，主要包括質量、進度、投資三大目標控制、甲供材和重要設備采購控制、工程相關各方協調控制。質量、進度、投資是工程建設控制的主要目標，為實現這三大目標，企業基建部門任務繁重，包括開工報告審批、設計變更和工程簽證以及進度款支付審核、與設計單位溝通、及時完成材料、設備的采購、協調各方關系、協助政府部門辦理相關質檢、安全文明施工手續、協調專業承包商以及水、電、氣等市政配套單位與總包的工作配合等。工程建設控制的基本流程見圖3。

工程建設階段的風險點很多，如果企業工程管理制度不健全、權利不受制約、不相容職務未分離，會給串謀和舞弊提供機會，損害企業利益?；蛘咭驅ΡO理機構管理監督不力，監理人員與承包商串謀，損害企業利益。如果設計變更和工程簽證審核不嚴格也會導致工程投資失控。施工、監理工作不到位，很可能導致工程質量問題。而前期準備不足、計劃不周、材料供應不及時等原因會導致進度滯后。如果現場安全意識淡漠、安防措施不到位、管理松散，會導致事故多發。

（二）主要管控措施

企業應當完善組織機構設置和工作制度，加強對監理單位和施工單位的監督和管理，審查現場監理機構和施工單位項目部人員資格和分包單位資質，審查監理規劃和監理大綱、監理細則等規范監理行為的文件以及開工報告、施工組織設計等施工文件，督促監理單位對施工單位施工準備工作的控制。

企業工程管理部門要編制進度計劃，審查施工單位進度計劃，審查監理單位的進度控制方案，慎重、及時調整施工進度計劃。通過審閱監理月報，參加工地例會等手段，加強施工進度計劃的控制。加強企業工程物資采購部門與工程管理部門溝通，及時采購甲供材和設備。

企業委托監理單位實施工程監理后，將工程施工質量的管理權授予了監理單位，監理單位受企業委托和授權，負責對施工質量進行全過程控制。但企業仍應關注施工質量情況。企業工程管理部門及時組織圖紙會審、辦理設計變更，監督監理單位對原材料、構配件、設備進場驗收，對關鍵部位、關鍵工序加強巡視和監督管理，并且有權撤換施工單位和監理單位不合格人員，參與已出現的工程質量事故的調查分析和處理。

現場工程管理崗位和成本審核崗位職務應當分離，建立健全設計變更和工程簽證簽審制度，對變更簽證實行先估價再實施，對不同金額的變更簽證實行授權分級審批制度，確保簽證變更在受控狀態。建立健全進度款審核支付制度，施工單位填報進度款支付申請表，監理單位審核后，由企業工程管理部門審核，交成本合約部門審核，主管領導批準后，交財務部門。確保工程進度款支付受控。

企業工程管理部門提供物資采購清單，明確采購種類、要求、日期，物資采購部門編制采購計劃，采用招標或詢價采購方式確認供應商和價格，及時采購到場，并建立樣品封存制度和進場驗收制度。

三、工程驗收風險與控制活動

（一）控制流程及風險點

工程驗收控制是工程項目控制的最后環節，非生產性工程項目竣工驗收控制包括三個環節：竣工驗收控制、竣工結算控制、竣工財務決算控制，生產性工程項目還包括試運行控制。試運行分為三步：首先，施工單位組織單機無負荷試車調試，提前通知企業主辦部門，企業主辦部門為試車調試提供必要條件，試車通過后，雙方在試車記錄上簽字。第二步，企業主辦部門組織聯動無負荷試車調試，提前通知施工單位，聯動無負荷試車通過后，雙方簽字，方可辦理竣工驗收。第三步，以企業主辦部門為主，其他單位配合，進行有負荷聯動試車，各方做好記錄。承包商按照合同規定的內容全部完成所承包的工程，經驗收質量合格并符合合同要求之后，與建設單位進行工程結算?？⒐そY算辦理完畢，建設單位應根據確認的竣工結算書在合同約定時間內向承包單位支付工程竣工結算價款。企業編制的竣工財務決算是正確核定固定資產價值，綜合反映工程從籌建到竣工投產（或使用）全過程的各項資金實際運用情況、建設成果和全部建設費用的文件，是辦理固定資產交付使用手續的依據。企業要認真執行有關的財務核算辦法，嚴肅財經紀律，實事求是地編制竣工財務決算。

工程驗收環節的主要風險包括：竣工驗收沒有發現質量問題、結算價高估冒算、成本核算及費用列支錯誤、虛列建設成本或者隱匿結余資金、竣工決算失真、交付使用資產不實、不及時進行竣工財務決算和轉為固定資產、少計財務費用等。錯誤的財務信息會導致企業外部投資者和自身的決策失誤風險。

（二）主要管控措施

工程完工后，承包商自檢工程質量，認為符合設計和規范要求后，向項目監理組提交《驗收報告》。項目監理組收到《驗收報告》后，全面審核驗收資料，整理監理資料，評估工程質量合格后，提交《工程質量評估報告》，該報告應經總監及監理單位負責人審核、簽字?？辈?、設計單位對勘察、設計文件及施工過程中由設計單位簽署的設計變更通知書進行檢查，并提出書面《質量檢查報告》，該報告應經項目負責人及單位負責人審核、簽字。建設單位組織監理、設計、施工等單位對工程質量進行初步檢查驗收。各方對存在問題提出整改意見，承包商整改完成后填寫整改報告，監理單位及監督小組核實整改情況。初驗合格后，由承包商向建設單位提交《竣工報告》。建設單位收到《竣工報告》后，組織設計、施工、監理等單位有關人員成立驗收組。承包商將完整的工程技術資料交質監部門檢查。建設單位主持竣工驗收會議，組織驗收各方對工程質量進行檢查。如有質量問題提出整改意見。質量監督部門派員到工地現場對工程竣工驗收的組織形式、驗收程序、執行驗收標準等情況進行現場監督。承包商按照驗收各方提出的整改意見及《整改通知書》進行整改，整改完畢后，寫出《整改報告》，經建設、監理、設計、施工單位簽字蓋章確認后送質監站，對重要的整改內容，監督人員參加復查。對不合格工程，按設計和規范要求整改完后，重新驗收，直至合格。企業應當建立健全試運行、竣工驗收、工程結算審核、工程竣工財務決算編制制度。例如，在竣工驗收環節，結合竣工資料對工程實體質量進行仔細檢查。在竣工結算工作中，根據合同約定要求監理、造價咨詢單位認真履行審核責任。

結 語

工程項目實施階段參與方眾多，工程投資主要在該階段發生，建設階段歷時長，內外部因素引起的動態變化多。在這個階段，不論是造價控制還是質量、進度管理都可能面臨一系列問題。如果在這個階段不能把控好工程項目建設風險，投資失控、質量問題、進度拖延的危險發生可能性就會增大，一旦發生，就會給項目和建設單位帶來巨大損失。因此，準確識別工程造價、工程施工、工程驗收的風險點，采取針對性的管控措施，是確保工程項目目標順利實現的必由之路。