基本醫療服務與基本醫療保險制度相協同的法治化路徑

單飛躍 祝沁磊

摘 要：我國基本醫療保險基金主要用于保障公民的基本醫療服務。基本醫療服務與基本醫療保險制度之間呈現法律法規不協同、參保人權益和醫療服務需求方權益保障脫節、基本醫保標準和服務供給內容不統一、財政支持權力分散以及基本醫保個人賬戶阻礙基本醫療服務發展的現實困境。要使基本醫療服務與基本醫療保險制度有效協同，應當制定“基本醫療保險實施條例”，實現制度之間相銜接。每年基本醫療服務供給內容應當經過人代會審議，從而保障參保人和服務需求方的知情權、參與權、決策權、監督權。中央政府應當上收基本醫療保險基金的籌集權，確保籌資標準的統一性，實現基本醫療服務供給的均衡性。要加大對基層醫療機構的財政支持力度，保障基本醫療服務供給的公平性。逐步取消基本醫療保險個人賬戶制度，發揮基本醫療保險基金共濟互助作用。

關鍵詞： 基本醫療服務;基本醫療保險;銜接;個人賬戶;基金

中圖分類號：D922.284?? 文獻標識碼： A??? 文章編號：1003-7217（2022）02-0147-07

一、問題的提出

2020年6月1日起施行的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》（以下簡稱《醫促法》）第三十條明確，基本醫療服務與基本醫療保險制度相銜接。從法條表述看，兩項制度的銜接僅局限于分級診療制度與基本醫療保險制度的銜接，未明確銜接的具體路徑和措施。而早在2020年2月25日，中共中央、國務院印發《關于深化醫療保障制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）明確：“統籌醫療保障基金和公共衛生服務資金使用，提高對基層醫療機構的支付比例，實現公共衛生服務和醫療服務有效銜接。”[1]從現行法律和政策看，國家對基本醫療服務與基本公共衛生服務的供給高度重視，希冀通過醫療保障基金予以保障。就目前國家醫療保障事業發展看，如何實現基本醫療服務供給和需求的平衡，達到基本公共服務均等化、公平性，是當前面臨的重要問題。因此，目前亟待解決的是基本醫療服務與基本醫療保險制度的銜接問題，在此基礎上再實現基本衛生公共服務與基本醫療服務的銜接，發揮基本醫療保險制度更大的作用。為此本文就如何實現基本醫療服務與基本醫療保險制度的銜接提出具體的法治路徑。

二、文章的邏輯起點

（一）基本醫療保險基金保障的范圍

《醫促法》明確，支付基本醫療服務費用的主體是基本醫療保險基金和個人①。這是否意味著基本醫療保險基金主要是保障基本醫療服務，其他醫療服務并不覆蓋呢？筆者認為，基本醫療保險基金保障的僅是基本醫療服務。憲法規定，公民在疾病時，享有從國家和社會獲得物質幫助的權利。這是基本醫療保險制度確立的憲法基礎。基本醫療保險基金池中包含公民個人、單位的繳費，所有權并不完全屬于國家。同時，《醫促法》第十五條已明確基本公共衛生服務由國家免費提供。因此，根據“誰繳費、誰受益”的原則，基本醫療保險基金保障的僅為基本醫療服務。至于《意見》中明確的統籌醫療保障基金和公共衛生服務資金使用，是今后改革的一項重要措施，就現行的法律來看，首要解決的是基本醫療保險基金如何保障基本醫療服務的問題。

（二）基本醫療服務的范圍

科學界定基本醫療服務，是實現與基本醫療保險制度有效銜接的關鍵。基本醫療服務有別于通過市場可以獲得的作為私人產品的醫療服務，也有別于由國家供給的作為純公共產品的基本公共衛生服務。基本醫療服務屬于具有擬制公共產品屬性的，由國家根據輔助性原則，加以保證的準公共產品[2]。這一界定基于基本醫療服務的法治理論淵源。基本醫療服務的理念可以追溯到19世紀末，社會權思想的萌芽時期。自由競爭的資本主義私有制使資本家和勞動階級的貧富差距愈拉愈大。失去生產資料的社會成員生存環境惡劣，時刻面臨疾病、失業等而陷入貧困，醫療問題開始社會化。國家采取的臨時性措施已不足以為繼，下層人民與上層統治者都期待采取新型的，更具普遍性、制度化的措施，以應對日漸嚴重的社會問題[3]。由此，社會權思想被納入法律視野。社會權的核心要義是國家為保障公民和社會利益，負有積極的作為義務。公民依法享有要求國家對其物質生活提供相應服務的權利[4]。同時，公民個人生存環境的惡化，使社會矛盾產生。在社會需求和公民需求的雙重驅動下，醫療保障成為政府需要承擔的法律義務。德國1883頒布的《疾病保險法》成為歐洲主要資本主義國家逐步建立社會醫療保險法律制度，將政府的醫療公共服務職能確立下來的鼻祖。20世紀初，狄驥強調的現代社會國家公共服務的概念正在逐步取代主權的概念，國家需要扮演保姆的角色，積極提供公共服務[5]。從而進一步加快了歐洲國家建立系統性、綜合性的社會服務政府的步伐。英國貝弗里奇教授提出，衛生部組織管理的國家衛生服務體系向所有公民提供無所不包的醫療服務轉變，所有需要術后康復治療的病人也應得到相應的服務[6]。這一理論的提出，進一步擴大了政府提供的醫療服務范圍，成為社會保障理論的重要組成部分。

筆者認為，基本醫療服務作為基本公共服務的范疇，應當涵蓋服務的基本要素：人力資源和技術。同時，醫療服務有其特殊性，需要根據疾病的種類、發展等情況，采用相適應的藥物和診療項目來支撐。因此，基本醫療服務是一項動態調整的準公共產品，應當包含四大部分，即基本醫療人力資源、基本藥物、基本診療項目和基本醫療設施設備[7]。基本醫療保險基金應當從這四方面予以保障。要實現兩項制度的有機銜接，不能僅僅局限于基本醫療服務中的分級診療制度，還應當解決兩項制度之間的協同、主體的權益保障、兩者保障范圍的一致性以及財政資金支持等問題。

三、基本醫療服務與基本醫療保險制度銜接的現實困境

（一）基本醫療服務與基本醫療保險制度缺乏協同性

學術界普遍認為醫療保障制度碎片化現象嚴重，許多制度的層級還比較低，僅僅停留在政策性文件上。這一現象不僅導致了基本醫療服務和基本醫療保險制度的法治化建設水平較低，還導致了制度之間缺乏協同性。法律法規協同性的缺乏主要表現為基本醫療保險與基本醫療服務、醫藥供應等制度之間的不協調。《中華人民共和國社會保險法》《醫促法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國中醫藥法》作為應當規范基本醫療服務和基本醫療保險制度的法律，涉及兩者的條文屈指可數，更不用說規定兩者之間如何銜接的條文了。同時，下位法《中華人民共和國藥品管理法實施條例》《醫療機構管理條例》《醫療器械監督管理條例》《中華人民共和國中醫藥條例》等也未體現制度與制度之間的銜接性。縱觀現代醫療保障制度發達的國家，法律之間能夠協同推進，從而促進制度有效落地。德國醫療保障法律包括《醫院籌資法》《醫院報酬法》《醫療保健廣告法》《電子醫療法案》等。日本專門制定《醫療法》《醫師法》《齒科醫師法》《藥劑師法》等。韓國通過《醫療服務法》《藥品事務法》和一系列與醫療設備相關的法律對醫療服務作出體系化的規定[8]。由此可見，我國缺乏的是制度間的協同推進，使基本醫療保險所保障的基本醫療服務出現低水平、低效率的問題。gzslib202204011946

（二）基本醫療服務需求方與基本醫療保險參保人合法權益保障脫節

公民既是基本醫療保險的參保人和受益人，也是基本醫療服務的需求方。現行法律確立了發生醫療糾紛時，公民可以通過司法途徑，向醫療機構提起訴訟。這一權利僅僅是發生糾紛時的救濟權利，并沒有保障公民對基本醫療保險保障范圍的知情權、參與權、決策權、監督權等。公民并不知曉自己的基本醫療保險繳費被用于哪些基本醫療服務項目、藥物等，也不參與這些項目、藥物采購的程序等。從現行法律制度來看，基本醫療保險基金支出范圍由國家和省、自治區、直轄市決定。其中國務院醫療保障主管部門組織制定支付范圍。省、自治區、直轄市補充確定本行政區域支付范圍，并報國務院醫療保障主管部門備案。《醫促法》第八十五條僅規定，基金支出范圍應聽取國家衛生健康主管部門、中醫藥主管部門等的意見。基本醫療保險藥品目錄、診斷項目等聽取有關部門的意見②。這一規定忽略了聽取參保人的意見，無形中侵犯了參保人的知情權、參與權、決策權、監督權。參保人作為繳納基本醫療保險的一方卻未參與如何享受基本醫療服務的決策等程序，無疑是國家過度行使基本醫療保險事權，導致參保人權利主張的缺位和國家權力行使的越位。

（三）基本醫療服務保障的權益過于狹隘

新近施行的《醫促法》第四條將健康權的權利主體設定在公民。第六十九條明確，公民是自己健康的第一責任人。從這兩條規定看出，國家將健康權的責任主體主要限定在公民個人，公民是第一責任人，其他責任人并未予以明確，進而反映出健康權的義務主體主要是公民個人。筆者認為，就當前經濟社會發展來看，健康權的范圍應當擴大解釋，它不僅僅是公民個人的權益，還應當包括社會利益。特別是新冠肺炎疫情發生以來，我們已經認識到許多疾病光靠公民自身來預防是遠遠不夠的。雖然《中華人民共和國傳染病防治法》把傳染病預防和疫情防控作為一項基本公共衛生服務，免費向公民提供，由政府負責。然而，該法并未規定政府要承擔多大的責任來為傳染病患者提供多大范圍的基本醫療服務，這是目前法律的盲區。健康權是每個公民的基本權利，同時從社會整體利益來看，公民健康狀況得到改善，整個國民素質將得到提高。在傳染病防治方面，這一社會效應體現得更加明顯。在發達國家，健康權并不局限于是公民個人的權益。《意大利共和國憲法》第三十二條第一款明確，健康權既是公民權利，又是社會利益。意大利憲法法院曾在判決中強調，憲法第三十二條規定的治療不僅旨在維護或改善患者的健康狀況，而且還在維護其他人健康時，制定實施健康治療的法律與憲法不悖[9]。因此，國家現行法律需要進一步完善，明確國家和社會保護作為公民基本權利和公共利益的健康權。健康權的權利主體應涵蓋公民和社會。

（四）基本醫療保險基金財政事權分散化導致基本醫療服務地區差異化

一是基金籌資權力的分散。我國現行的基本醫療保險籌資事權大部分停留在地級市一級，保障水平較高的地區實現在省、自治區、直轄市一級。籌資層級的不統一表現為籌資責任政府與用人單位重、公民個人輕的失衡格局，從而導致籌資標準的差異，妨害基本醫療保險制度的公平性、可及性。例如，部分地區職工基本醫療保險中用人單位繳費率為工資總額的6%，職工個人繳費率為2%，二者之比為3∶1。有些地方則突破了這一比例，達到4∶1，甚至更高。城鄉居民基本醫療保險中，新型農村合作醫療2003年試點時，確定的政府補貼每人20元、個人繳納10元，政府與居民的繳費之比為2∶1。10多年來，政府補貼增長速度大大超過個人繳費增長速度，兩者之比達到3∶1或4∶1。上海等部分地區甚至達到或超過10∶1，有些甚至達到15∶1[10]。這種以各地區自行決定籌資標準的模式會導致政府負擔日益加重，妨礙基本醫療保險基金池壯大，制約基本醫療保險保障水平，使得醫療保險制度面臨著持續性不斷弱化的風險，不利于激發公民維護健康權的動力。因此，消除籌資標準差異化的根本途徑是提高基本醫療保險的統籌層次，通過基本醫療保險立法明確籌資的責任和分擔比例，確保籌資標準的穩定性，從而實現保障的公平性，從根本上扭轉基本醫療服務呈現城鄉二元制供給的不公平局面。

二是財政補貼權力的分散。根據目前施行的法律法規，基本醫療保險基金的財政支持責任落在縣級以上人民政府③。不難發現，這一規定導致了“中間層政府”（intermediate level government）問題。中間層政府主要指聯邦制或單一制下介于中央與基層（或地方）政府之間的“州”或“省”一級政府[11]。在我國主要指縣級、地市級和省級政府。這三級“夾心層”政府在中央與基層政府的財政關系中面臨兩大困境：（1）由于本級政府自主獲得的財稅收入有限，往往會通過下一級政府的財政上解來紓解自己的財政困難。同時，本級政府還要受到上一級政府財政轉移支付附加的一些條件或配套政策的壓力。（2）作為“夾心層”政府，縣級、地市級和省級政府具有一定財政自主權，能夠通過行政指令、命令或者地方立法等優勢，制定出臺一系列政策法規，實現轉移支付和上解財政收入的再分配，從而加大對基層政府所提供的基本公共服務的支出影響[12]。兩大困境最終導致縣級、地市級和省級政府各自為政，在自身利益的驅動下消極補貼基本醫療保險基金，而不是基于基本公共服務的均衡化、可及性、公平性的角度予以保障。

基本醫療保險財政事權分散化是基本醫療服務全國不均衡、不公平的重要誘因。各地區籌資標準不統一導致不同地區社會成員可以享受到的基本醫療服務標準不同[13]。各地區基本醫療保險財政補貼各自為政導致地區間基本醫療服務水平的差異化，背離了基本醫療服務的公平性價值目標。

（五）基本醫保個人賬戶的存在阻礙基金統籌使用

基本醫保個人賬戶制度源于1993年中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。該政策明確，基本醫療保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度。1994年國務院在江蘇鎮江和江西九江兩地進行醫保改革（以下稱兩江醫改）。兩江醫改引入基本醫保的個人賬戶制度，是對智利私有化的個人賬戶的借鑒[14]。這一制度主要是為矯正僅僅依靠國家和單位保障基本醫療服務的價值取向，提升基本醫保效率、激勵個人繳納基本醫保費，盡快將免費醫保制度轉化為繳費型醫保制度，實現“誰繳費、誰受益”的目標。在當時的背景下，個人賬戶的設置的確為促進基本醫保制度轉型起到了積極作用。隨著國家醫療保障事業的發展，個人賬戶制度面臨著改革。至2019年底，職工基本醫療保險基金累計結存21850.29億元，其中個人賬戶累計結存8276.5億元④。由此可以推算出，個人賬戶結存資金占職工基本醫療保險結存資金的37.9%，將近四成的基本醫療保險基金不進入統籌使用的范圍，極大削弱了基本醫療保險互助共濟的本質特征，限制了公民可以享受的基本醫療服務范圍，服務質量大大下降。而2020年2月印發的《意見》明確，逐步將門診醫療費用納入基本醫療保險統籌基金支付范圍。同時，改革職工基本醫療保險個人賬戶，建立健全門診共濟保障機制。這一政策表明，城鎮職工基本醫保個人賬戶將逐步退出支付門診醫療費用。門診醫療費用將主要由基本醫保統籌基金支付。到一定階段，基本醫保個人賬戶制度將退出歷史舞臺。gzslib202204011946

四、基本醫療服務與基本醫療保險制度有效銜接的法治路徑

（一）完善現行基本醫保制度，實現與基本醫療服務制度的協同性

我國在確立基本醫療保險的法律地位時，未采取專項立法的方式，而是由《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》和《醫促法》分別規定，這一立法模式導致了基本醫療保險制度散落在不同法律中，降低了基本醫療服務與基本醫療保險制度之間的協同性。為有效配置基本醫療服務資源，筆者建議盡快出臺“基本醫療保險實施條例”，細化《醫促法》和《社會保險法》兩部上位法的規定。“基本醫療保險實施條例”是銜接《醫促法》和《社會保險法》的行政法規，用以完善目前的基本醫療保險制度和基本醫療服務制度，系兩項制度有效銜接的根本遵循。在“基本醫療保險實施條例”中對健康權作出進一步解釋，健康權不僅僅是公民基本權利，也包含社會利益。公民和社會都是健康權的責任主體。公民是第一責任人，社會是第二責任人。社會的責任承擔由政府代為行使。

在完善基本醫保制度時，借鑒德國的立法模式，法治路徑可分三步走：第一步是完成“基本醫療保險實施條例”的立法工作。第二步是整合現行的基本醫療服務和基本醫療保險等立法，使其成為基本醫療保障制度的基本法律。第三步是在條件成熟時，將基本醫療保險制度法典化，使其作為社會法典的一部分。醫療保險制度較為發達的德國，于1883年創立醫保制度之初，就確立了覆蓋健康人士和生病人群、年輕人士和年長人群、高收入人士和低收入人群的制度設計[15]。德國采取了三步走的立法路徑不斷完善本國醫保制度。第一步是進行專項立法。德國于1883年制定出臺針對勞工的醫療保險法案，在全國范圍內推行法定的強制性醫療保險，參保范圍為全體勞動者。明確醫療保險實行國家監督下的勞資自治管理模式。醫療保險事權由國家和勞資雙方共同行使。第二步是擴大參保范圍的統一立法。1911年，德國頒布《帝國保險條例》，擴大醫保參保范圍，集醫療、工傷、老年和殘障保險于一體。明確醫保基金會為具有自治權利的公法法人，進一步加

強了國家行使事權的力度。第三步是整合醫保單行立法，實現法典化。1976年德國頒布《社會法典》第四冊——《社會保險總則》，明確包括醫療保險在內的社會保險法律制度基本原則和概念。1988年德國頒布《健康改革法》，明確醫療保險法的基本框架。同期，又將法定醫療保險的法規法典化，形成《社會法典》第五冊——《法定醫療保險》[8]。

（二）基本醫療服務“四本賬”經人代會審議，保障參保人和服務需求方合法權益

我國的社會保障事業正隨著經濟社會的發展穩步推進，因此，基本醫療保險的“基本”和基本醫療服務的“基本”應當是一個動態調整的過程。定期調整和改善基本醫療保險可以保障的基本醫療服務是民心所向、大勢所趨。雖然《社會保險法》列出專章規范基本醫療保險，但僅僅停留于籌措基本醫療保險資金和基金支付不足時政府承擔的財政補貼責任，未全面規定基本醫療保險基金的管理、支出等。這會導致公民可以享受的基本醫療服務被國家壟斷，國家權力在不斷擴張，參保人個人權利在不斷限縮。因此，要制約國家權力、維護公民權益，必須保障基本醫療保險參保人對基本醫療服務的知情權、參與權、選擇權和監督權。

現行法律制度中，體現動態保障公民基本醫保權益的法律主要是《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）。目前，每年社會保險基金的預算根據《預算法》的規定提交人代會審議。每年人代會審議基本醫療保險基金收入和支出的金額，即基本醫療服務每年花費和花費來源經過國民審議，但花費在哪些項目、哪種藥物等并不經過國民審議。可見，我國對基本醫療保險參保人和服務需求方僅僅是淺層次的權益保障。基本醫療服務的決策權等權力均掌握在政府手中。新近出臺的《醫促法》未在《社會保險法》的基礎上作出補充，未免讓人感到遺憾。雖然，《意見》中明確實行醫保待遇清單制度和醫保目錄動態調整機制，但是兩項制度涵蓋的內容、聯系和區別并未予以明確，實際操作性不強。因此，要保障基本醫保參保人和醫療服務需求方權益，應當將每年基本醫療服務覆蓋的范圍和方案提交人代會審議，即基本醫療人力資源、基本藥物、基本診療項目和基本醫療設施設備四套方案由人代會審議。人代會審議的方式是保障公民權益，體現人民意志、憲政權利的重要方式。在審議通過后，即獲得大多數人同意后，方可實施方案，最終實現基本醫療服務有多少錢（基本醫療保險基金）和錢花在了哪里（基本醫療服務）有機銜接。

（三）上收基本醫療保險基金籌資權，確保基金保障范圍和服務涵蓋范圍一致性

基本醫療服務與基本醫療保險制度相銜接的基礎是兩者都是“保基本”，兩者的“保基本”的基準是統一的。因此，筆者認為，中央需要上收基本醫療保險基金籌集權，建立統一的籌集標準。目前，國家在基本醫療保險基金的籌集方面依然是分權制，停留在地方政府層級。由中央統一籌集基本醫療保險基金有利于加快提高基本醫療保險的統籌層次，發揮社會保障二次分配作用，從而實現基本醫療服務的公平性。許多研究表明，基本醫療保險統籌層次始終提不高的原因在于城鄉二元制的籌資體系。從深層次來看，導致城鄉二元制的籌資體系的根源在于，我國在最初建立基本醫療保險制度時，并不是從構筑一個全民參與的保險網絡出發，而僅僅是從國有企業改革的配套措施出發，并沒有顧及非國有企業就業者的權益[16]。基本醫療保險從本質上看，是一種收入再分配機制。收入再分配的目標是實現公平分配。因此，這一制度應當是為全民設立的。只有全民性的制度會優先考慮公平。全民性的制度要實現公平需要有結構化的分類，而不是目前的城鄉差別、就業差別的分類方式。結構化的設計就需要既考慮正式就業群體的保險利益，又考慮低收入群體、老年人、殘疾人等弱勢群體的基本權益，從而實現基本醫療保險的全民可及性。美國2010年起實施的《病患保護及可負擔醫療法案》的出發點即擴大納保范圍，實現醫療平等。該法案區分老年人、未滿27周歲的年輕人和貧民。而對于高收入者，則通過征收薪資稅來支持醫療保障。該法案的實施，不僅擴大了基本醫保的可及性、公平性，也改善了過去受雇人員因害怕失去醫療保險而不愿意放棄并不適合自己工作的情況[17]。因此，確保基本醫療服務的公平性，首先要上收基本醫療保險籌資權，打破目前城鄉二元制、就業人員與非就業人員籌資差異化的現狀。由中央進行籌資，全體公民納入同一籌資體系。籌資體系包括籌資標準、特殊群體（老年人、殘疾人、兒童等）減免方式、高收入者籌資方式等。gzslib202204011946

（四）加大基本醫療服務補貼力度，推進基本醫療保險基金預算與一般公共預算銜接

我國《預算法》第五條明確，社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。基本醫療保險基金預算作為社會保險基金預算中的一部分，要實現與一般公共預算相銜接，必須考慮基本醫療服務的特

點和屬性。在基本醫療保險基金財政補貼方面，應當擯棄“自家孩子自家抱”的財政補貼思想。鑒于地區之間經濟社會發展水平有差異，中央政府在對基本醫療保險基金予以財政支持時，應充分考慮基本醫療服務的公平性、可及性、均等性。各級政府在編制每年一般公共預算支出中的衛生健康支出時，要充分考慮疾病風險、基本醫療服務資源配置情況等綜合因素，并非純粹基于地方政府自身財力，為補貼而補貼，從而實現財政補貼真正補到實處、補到要害。

同時，要加快“保基本、強基層”的步伐。2019年末，全國基層醫療衛生機構達到954390個⑤。基層醫療機構是提供基本醫療服務的主力軍，要進一步加大中央財政的扶持力度，應當由中央通過專項轉移支付的方式直接補貼基層醫療機構。我國多年來在強化基層醫療機構作用方面并沒有取得顯著成效，社區衛生院、農村衛生院等基本醫療服務的提供主體，在基本醫療設施的配置和醫療人力資源配備方面還存在著嚴重不足[18]。而基本醫療服務主要由基層醫療機構提供，如何供給和消費是基本醫療保險能否發揮作用的核心。目前，基層醫療機構實行的是屬地化的管理模式，由地方政府予以扶持。我國省域之間、地區之間基層醫療機構的差異化非常明顯，由地方政府予以管理，不利于實現基本醫療服務的公平性。因此，筆者建議，我國應加大對以鄉鎮衛生院、村衛生室為基礎的農村基本醫療服務機構，以及以社區衛生服務中心為主體的城市基本醫療服務機構的建設力度，形成初級醫療服務體系，由中央垂直管理城鄉基本醫療服務機構，實現基本醫療保險與分診轉診制度相銜接，有效提高基本醫療保險保障的公平性。由中央垂直管理基層醫療服務機構，可以實現中央財政扶持的資金直接到達基層的效果，避免因為層層撥款，而發生地方政府層層“提成”，基層獲得的扶持資金越來越少的現象。

（五）改革基本醫保個人賬戶制度，回歸保險互助共濟的本質屬性

改革基本醫保個人賬戶制度，是實現統籌使用基本醫療保險和公共衛生服務資金的前提。個人賬戶資金由個人支配使用，使基本醫保基金喪失了將近一半的統籌使用功能，違反了社會保障互助共濟的屬性。2019年，國家已明文規定取消居民基本醫療制度中的個人賬戶。筆者認為，應當分步驟、分在職職工和退休人員兩類人群，進行城鎮職工基本醫保個人賬戶制度的改革。盡快按照《意見》的要求，將門診醫療費用納入基本醫保統籌基金支付范圍，讓城鎮職工和退休人員可以享受的基本醫療待遇即基本醫療服務與改革前保持一致。一是在職職工個人賬戶的現存資金與商業醫療保險制度銜接，在職職工用個人賬戶資金購買商業醫療保險，加快推進在職職工多層次的醫療保障制度。改革后，在職職工單位繳費和個人繳費全部計入統籌資金。二是對于退休職工的個人賬戶改革分兩種方式。一種是低齡退休人員，改革后，不再向個人賬戶劃入資金，現存資金可以繼續使用直至清零或購買商業醫療保險。另一種是高齡退休人員，改革后，繼續向個人賬戶劃入資金，但劃入資金額逐年遞減，直至退休人員使用清零。個人賬戶清零后，以統籌賬戶資金支付高齡退休人員基本醫療費用。這樣的改革方式既能避免一刀切帶來的改革陣痛，又能充分尊重和滿足不同保障群體對基本醫療服務的需求。

五、結 語

《醫促法》是保障公民健康權益、維護社會健康安全、影響我國醫療保障事業長遠發展的重要基礎性法律。要實現《醫促法》保基本、強基層、促健康的法治目標，就要充分發揮基本醫療服務的作用。基本醫療服務的可及性、公平性和均等化事關人民群眾對美好生活的向往、事關千家萬戶幸福、事關全面建成小康社會。要實現基本醫療服務與基本醫療保險制度有機銜接，讓基本醫保基金發揮最大的作用，必須從制度協同、權利主體保障、服務涵蓋內容一致性和加大財政資金支持力度等方面，推出具體的法治路徑，才能有效推動制度落地見效，持續提升人民健康水平，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感和安全感，實現中華民族偉大復興和推動人類文明進步。

注釋：

①?? 參見《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》第八十二條。

② 參見《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》第八十五條。

③ 參見《中華人民共和國社會保險法》第六十五條。

④ 參見《2019年醫療保障事業發展統計快報》。

⑤ 參見《2019年我國衛生健康事業發展統計公報》。

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（責任編輯：王鐵軍）

Legal Path of Coordination between Basic

Medical Service and Basic Medical Insurance Systems

SHAN? Feiyue，ZHU? Qinlei

（School of Law， Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，China）

Abstract： Nowadays the laws and regulations of basic medical service and basic medical insurance systems are not coordinated. The protection of rights and interests of the insured and the demand of basic medical supply are not efficient. The standard of basic medical insurance and supply of the basic medical service are not unified. The powers of financial support to basic medical insurance fund are decentralized. Individual account of basic medical insurance hinders the development of basic medical services. We shall enact the Regulation of Basic Medical Insurance to make the coordination between basic medical service and basic medical insurance. The supply of basic medical service shall be deliberated by the National? Peoples Congress annually to ensure the rights to stay informed about to? participate， to make their decisions? and to supervise by? the insured and the demand side. The central government should collect the fund raising right of basic medical insurance to ensure the uniformity of raising standards to achieve the equillibrium of the supply of the basic medical service. We shall increase financial support for basic medical institutions to ensure the fairness of basic medical service supply. We shall gradually abolish the individual account of basic medical insurance to make full play of the mutual aid role of basic medical insurance funds.

Key words：basic medical service; basic medical insurance; coordination; individual account; fund

收稿日期： 2021-08-19

基金項目：? 國家社會科學基金重大項目（16ZDA065）