財政支持全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策研究

李存英 馬源禾

摘要：財政支持全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是落實中央戰(zhàn)略決策部署、履行財政職能的要求，分析研究財政在支持全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中存在的問題和對策，對于促進財政支農(nóng)工作順利開展，推進全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要作用。

關鍵詞：財政 鄉(xiāng)村振興 政策研究

鄉(xiāng)村興則國家興，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標具有全局性和歷史性意義。財政是國家治理的基礎和重要支柱，支持全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是落實中央戰(zhàn)略決策部署，也是履行財政職能的要求，分析研究財政在支持全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中存在的問題和對策，對于促進財政支農(nóng)工作順利開展，推進全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要作用。

（一）收支矛盾突出，財政涉農(nóng)支出面臨嚴峻挑戰(zhàn)

一方面財政收入增長速度趨緩相對影響涉農(nóng)支出規(guī)模。自2018年以來，全國一般公共預算收入增速連續(xù)下降，公共財政收入增長步入中低速，直接影響了涉農(nóng)支出。另一方面財政支出點多面廣，面臨支出的多重壓力。污染防治、城市化進程、基礎設施建設等都離不開大量的公共財政投入。盡管如此，“十三五”期間，我國財政投入力度持續(xù)加大，據(jù)統(tǒng)計，2020年中央財政用于扶貧的專項資金安排達到1461億元，2016年至2020年每年新增200億元，平均年增長26%。2021年中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金安排1561億元，增加100億元，重點用于鄉(xiāng)村振興底子差、脫貧攻堅任務重的地區(qū)。雖然我國涉農(nóng)資金投入連續(xù)多年增長，但是面對資源稟賦和財力約束，財政支出不得不有取有舍。

（二）財政資金監(jiān)管力度不到位，使用效率不高

從支出項目看，林業(yè)支出、農(nóng)業(yè)支出、扶貧支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出和農(nóng)村綜合改革支出等支出存在許多內(nèi)涵相近、重復交叉的支出項目，缺乏同類或者相似項目的統(tǒng)一謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從管理體制看，財政支農(nóng)資金管理部門分散，條塊分割，各行其是，各自為政，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導致資金難以形成強大合力。從監(jiān)管機制看，資金配套流轉(zhuǎn)使用問效監(jiān)管不理想，配套資金不能及時到位、甚至發(fā)生擠占挪用專項資金的現(xiàn)象，財政專項資金的績效評價作用尚未得到充分發(fā)揮，資金的使用效率有待進一步提高。

（三）財政資金補貼結構不合理，工作效率不高

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民開始重視可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，如能夠在市場上獲得更大收益的低污染、高附加值農(nóng)產(chǎn)品或附加產(chǎn)品，但農(nóng)業(yè)補貼的投資方向主要是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而對于綠色環(huán)保農(nóng)業(yè)、可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)、高科技型農(nóng)業(yè)支持力度有待提高，農(nóng)業(yè)補貼政策支持在促進農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、自然生態(tài)環(huán)境保護方面的作用沒有很好地表現(xiàn)出來。農(nóng)業(yè)補貼工作的開展需要多個部門進行層層審批，存在重復審批、低效審批現(xiàn)象，工作人員服務觀念淡薄，業(yè)務能力和工作效率有待提高。

（四）政策性保險制度不夠健全，風險保障不高

靈活運用政策性農(nóng)業(yè)保險手段，把財政政策與市場機制有機結合起來，創(chuàng)新和完善政府救助的方式和方法，進一步提高財政績效水平，化解和分散各種風險挑戰(zhàn)，促進農(nóng)民收入增長、生活提高。當前，政策性農(nóng)業(yè)保險的保障水平明顯不足，保障程度偏低，現(xiàn)有保障水平遠不能滿足其風險保障需求。部分承保機構業(yè)務不規(guī)范，在承保方面，存在客戶身份識別不嚴、查驗保險標的不細致等問題，在理賠方面，存在理賠現(xiàn)場勘查程序不規(guī)范、無害化處理流程不完整等問題。在經(jīng)辦機構財務管理上，存在防災防疫費計提隨意性較強、計提比例較高、費用使用不規(guī)范、變相支付代理手續(xù)費等問題。

（五）財政資金帶動作用不明顯，撬動能力不足

近年來，隨著國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視和投入，農(nóng)業(yè)發(fā)展形成了一定的規(guī)模化和標準化，呈現(xiàn)出了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)發(fā)展需要大規(guī)模的社會資本和金融資本的進入。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風險性，以及擔保物和抵押物的缺乏，阻礙了社會資本的投入。現(xiàn)行的財政和稅收優(yōu)惠政策雖然刺激了一部分涉農(nóng)貸款，但是由于涉農(nóng)貸款的低利率、零擔保和高風險，許多商業(yè)性金融機構仍然在觀望，財政資金和財稅政策撬動金融資本和社會資本投資農(nóng)業(yè)的能力不足。

（一）建立多措并舉的財力保障新機制

把鄉(xiāng)村振興擺上優(yōu)先位置，必須把資金投入保障落實到位，建立和完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村振興發(fā)展投資政策機制，以政策和機制為支撐，將更多的社會資金吸引到鄉(xiāng)村振興發(fā)展建設發(fā)展上來，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)要素結構配置，完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投資體制機制。以科學合理的財政投資手段為抓手，帶動完善土地出讓收入使用范圍、提高“三農(nóng)”投資比例的政策措施。通過資金整合、專項債券、發(fā)展基金等方式，增加涉農(nóng)資金來源，確保“三農(nóng)”投入規(guī)模適度增長。同時要聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，重點支持基礎設施建設、公共服務供給、糧食安全保障等重要領域，通過發(fā)揮重點項目資金投入的綜合效益，實現(xiàn)財政資金的效益最大化。

（二）施行協(xié)調(diào)共治的資金監(jiān)管新格局

一是加強支農(nóng)資金的預算管理，預算編制要科學合理、方便可行，預算執(zhí)行要嚴肅認真、跟蹤問效。二是制定鄉(xiāng)村基礎設施專項資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金等管理辦法，強化資金籌集、使用過程等管理。三是實施全過程監(jiān)督管理機制，對資金進行事前有評估、事中有監(jiān)督、事后有問效的全程管理，強化責任追究。四是建立健全資金考核評價體系，把績效評價作為資金管理使用的重要手段，推廣第三方機構人員參與評價。五是加強支農(nóng)資金內(nèi)控建設，把內(nèi)控、監(jiān)管、績效三者有效結合，實現(xiàn)事權與責權統(tǒng)一協(xié)調(diào)。六是以建立資金使用監(jiān)管機制為手段，充分發(fā)揮政府、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和村委會等多方的積極作用。

（三）完善科學合理的財政補貼新機制

我國的農(nóng)業(yè)補貼政策始于20世紀50年代末，至今具有60多年的歷史，財政補貼政策在推動農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收方面發(fā)揮了重要作用，但是財政農(nóng)業(yè)補貼力度較小、補貼結構不合理、補貼效率不高等問題也不容忽視，應進一步增加農(nóng)業(yè)補貼支出，同時要加大監(jiān)管力度，最大限度地減少中間環(huán)節(jié)，采取有效措施保證及時、準確、足額地發(fā)放各項補貼資金，有效保護和有力促進農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，大力支持生態(tài)環(huán)境發(fā)展與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的建設項目。要進一步優(yōu)化對鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣及具體支持政策，將有限的資金重點用于推進鄉(xiāng)村振興的各級重點幫扶縣區(qū)。充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，通過貼息、補助等方式支持大型種業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)揮輻射和帶動作用推動種業(yè)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

（四）制定保障有力的農(nóng)業(yè)保險新制度

一是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)險種，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)覆蓋率。加快推出更多接地氣的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，解除農(nóng)民生產(chǎn)的后顧之憂，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風險能力。比如推出目標價格險和收入險，滿足我國農(nóng)民多層次、差異化的投保需求。二是提高保障水平，增強農(nóng)戶風險應對能力。建立和完善農(nóng)產(chǎn)品期權期貨市場，逐步建立“訂單農(nóng)業(yè)+保險+期貨（權）”操作模式，充分利用金融手段提高政策性農(nóng)業(yè)保險保障水平，進一步增強農(nóng)民的抗風險能力。三是加強監(jiān)管，提高資金使用績效。各級財政部門要切實加強保費補貼資金監(jiān)管，確保專款專用，嚴禁騙取、截留、挪用、侵占保費補貼資金等違法違規(guī)行為。

（五）支持創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興投融資新機制

建立多渠道投融資機制，引導撬動社會各類資本投向農(nóng)村。一是充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用和放大效應，運用財政貼息和稅收優(yōu)惠政策，堅持“政府引導、市場運作”的原則，實現(xiàn)財政金融聯(lián)動機制，撬動金融資本和社會資本力量，為鄉(xiāng)村振興提供充足的資金保障。二是鼓勵金融機構建立專門的“三農(nóng)”服務機構。為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收提供充足、優(yōu)質(zhì)、安全的金融服務，合理增加貸款規(guī)模、指導防范金融風險，促進實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。三是在財政撬動金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，政府有關部門對促進銀農(nóng)合作的金融產(chǎn)品設計要加強指導，溝通協(xié)調(diào)運行流程，監(jiān)督評價運行效果，融資對象、額度、利率等要按照市場和政策執(zhí)行，確保切實減輕農(nóng)戶信貸成本和融資風險。

（六）鞏固拓展脫貧攻堅的財稅新政策

調(diào)整優(yōu)化財政支持政策，不斷鞏固脫貧攻堅成果、推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。一是對擺脫貧困的縣設立過渡期，過渡期內(nèi)保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定。二是大力支持脫貧縣鄉(xiāng)村振興。為鞏固脫貧成果，對已經(jīng)實現(xiàn)脫貧奔小康的地區(qū)中，可以選擇一定數(shù)量的鄉(xiāng)村作為重點繼續(xù)進行幫扶，從金融、土地、人才、基礎設施、公共服務等方面給予集中支持。三是繼續(xù)大力實施消費幫扶，持續(xù)促進脫貧地區(qū)產(chǎn)品和服務消費，逐步形成以市場需求為導向、以政府指導為橋梁、以“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)為主體的消費幫扶可持續(xù)發(fā)展新模式，研究制定企事業(yè)單位消費幫扶的資金列支渠道和稅收減免政策，以及個人消費扶貧的個人所得稅抵扣政策，為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供重要的財稅政策支撐。

（作者單位：河北省財政廳）

責任編輯：宗宇翔