供需系統視角下北京市集體土地建設租賃住房政策效果仿真研究

閆曼嬌，陳利根，蘭民均

（南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

1 引言

城市的虹吸作用及農村機械化水平的提高，使得大批農民工涌向城市及其周邊區域[1]，城市郊區及城中村集體建設用地經濟價值逐步凸顯[2]。與此同時，大城市房價租金比、房價收入比居高不下[3-4]，人地矛盾加劇，2020年北京房價收入比達到41.7，深圳為43.5，上海為36.1，廣州為34.1①數據來源于NUMBEO網站（NUMBEO國際房價統計數據庫）、易居研究院網站。http://admin.fangchan.com/uploadfile/uploadfile/annex/2/1841/5ebe50ad82d50.pdf， https://www.numbeo.com/cost-of-living/in/Beijing。，住房制度的改革勢在必行。有限的住房供給與流動人口的增加造成住房供需失衡、職住空間失配。集體土地建設租賃住房是構建租購并舉住房體系和城鄉統一建設用地市場的重要抓手之一。從國家層面看，集體土地建設租賃住房政策起到緩壓作用：能夠有效增加租賃住房供應，建立健全房地產平穩健康發展長效機制。在村集體層面，改革起到拓渠增收作用：國家讓渡土地征收利益賦權集體土地，一方面可以盤活集體土地用途，另一方面豐富了集體經濟組織和農民增收渠道，還可以通過租賃房物業管理、配套服務，擴大農村人口就業，形成長期穩定的收益來源，共享工業化、城鎮化發展紅利；進一步地，集體土地建設租賃住房政策的實施可以促進集體土地優化配置和節約集約利用[5]，促進“土地城鎮化”向“人口城鎮化”的轉型[6]。

目前學界對集體土地建設租賃住房的相關研究較少，主要研究視角集中在集體土地建設租賃住房市場定位、試點經驗概述與總結、投資融資建議及其治理等方面。具體來看，集體土地對租賃住房市場擴容是打破城鄉二元土地制度的突破口[7]，避免了“中國貧民窟”的形成[8]，是重大的制度創新，但其對緩解住房短缺作用有限[3]，改革過程中配套農村公共設施建設會導致農村租賃住房的成本負擔增加[9]。改革重塑了農村內部、城與鄉、政府與基層間的利益格局[10]。集體土地建設租賃住房融資主要來源于政府躉租預付租金、聯營入股、集體自籌資金[11]，開發模式可以劃分為政府出資主導、企業受讓土地租賃、村企合作開發三種模式[12]。現階段項目運營過程中仍存在利益分配方式不明確，風險防控機制不健全等問題，阻礙了政策的有效實施[13]。項目實踐創新方面，學者提出利用房地產投資信托基金[14]及“由發展權供資”[15]的融資新渠道，并制定了租金定價相關模型[16]，從多中心博弈競合協同治理[5]、法律內涵及相關關系[17]出發剖析集體土地建設租賃住房治理機制。進一步地，改革實施的同時，應注重與城中村治理等相關政策銜接[18]，協同保障改革成效。現有研究方法較為單一，已有的研究多為項目試點地區案例研究或理論剖析。

集體土地建設租賃住房作為住房政策改革的一環，其運行機制受到諸多因素影響，系統研究對于明確政策運行機理、探究政策運行效果意義重大。系統動力學方法在土地資源系統剖析[19-22]與政策效果評價[23-25]中的運用擴充了研究的方法論。而目前學界缺乏從系統論的角度剖析集體土地建設租賃住房這一創新性政策。基于此，本文將供給與需求作為兩翼，政策運行效果作為主體，從系統論的角度切入，剖析政策供給子系統、項目供給子系統、土地供給子系統、承租人需求子系統內部與系統間相互影響，并對集體土地建設租賃住房系統進行仿真模擬，以期為政策更好運行提供政策建議。

2 研究區域與數據來源

2.1 研究區域

北京市早在2010年就開始籌劃利用集體土地建設租賃住房[17]，2011年原國土資源部以函復形式拉開北京集體土地建設租賃住房序幕，2014年正式出文探索建立集體土地建設租賃住房試點，力求破除法律桎梏和政策難題。2017年出臺一批更加細化的集體土地建設租賃住房相關政策，涵蓋項目準入條件、申報主體、資金籌措、規劃布局、租賃模式、審批程序、產權管理等內容，鼓勵引入銀行等金融機構的資金支持，為各區域開展集體土地建設租賃住房工作提供資金支持與政策指導。截至2019年1月11日，全國集體土地建設租賃住房試點城市已擴展至18城（第一批試點城市包括：北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都，第二批試點城市包括福州、南昌、青島、海口、貴陽）。

圖1為北京市集體土地建設租賃住房發展概況，2018年北京市完成集體土地建設租賃住房供地209.2 hm2，預計2021年內供應1 000 hm2土地；項目數量方面，截至2021年1月北京市已有44個項目在建①數據來源于北京市政府門戶網站。，可供應房源5.75萬套。北京市集體土地建設租賃住房建設面積占全國18個試點城市集體土地建設租賃住房總面積的2/3[3]。北京市集體土地建設租賃住房的探索，從政策出臺與實踐探索方面都起到了先行先試的引領作用，基礎數據詳實，因而本文選取北京市為研究對象，剖析其政策運行系統，總結可實施可復制經驗。

圖1 北京市集體土地建設租賃住房進展Fig.1 Progress of rental housing construction on collective-owned land in Beijing

2.2 數據來源

本文從供給與需求兩個維度，構建政策供給、項目供給、土地供給、承租人需求4個子系統，對北京市集體土地建設租賃住房政策系統運行效果進行仿真模擬，定義政策基期為2010—2020年，模擬期為2020—2030年。依據數據可獲得性及統計口徑的一致性并參考相關文獻篩選指標，數據主要來源于北京市已投入運營項目案例數據（表1）、相關門戶網站、“北大法寶”數據庫、《北京統計年鑒（2020）》及北京市第七次全國人口普查公報等。各子系統的輸入變量參考學界已有的相關研究[4,26-31]進行指標篩選，指標含義及數據來源如表2所示。

表1 北京市部分項目情況梳理Tab.1 Review of pilot projects in Beijing

表2 系統輸入指標及數據來源Tab.2 System input indicators and data sources

3 機理分析與模型構架

3.1 機理分析

從供給與需求的角度將北京市集體土地建設租賃住房政策系統劃分為4個子系統（圖2）。政策供給子系統主要為集體土地建設租賃住房相關政策出臺的系統。政策供給子系統的指標選取借鑒多源流理論，從問題流、政治流、政策流選取“國家政策”“平臺搭建”“媒體報道”“門戶網留言”“輿情危機”變量作為影響北京市集體土地建設租賃住房出臺政策數量（以下簡稱政策供給）的影響因素。國家級政策具有最高的政策勢能[32]，界定了下級政策的可行集范圍，其政策壓力促使地市級政策的出臺。平臺搭建是政策頒布到落地實施的橋梁，如“多規合一”平臺、銀企合作平臺、住房租賃公共服務平臺、保障房投融資平臺、租賃監管平臺等信息共享平臺共同保障北京市集體土地建設租賃住房的建設。媒體報道指標表征媒體對政策的曝光程度，借助百度搜索引擎，精確查找關鍵詞“集體土地建設租賃住房”“集體用地建設租賃住房”“集體建設用地建設租賃住房”“集體土地租賃房”“集體租賃房”，搜索條件為：精確查找并包含完整關鍵詞，按照年份統計集體土地建設租賃住房的報道數量。門戶網留言指標是人民需求及對政策關注度的反映。輿情危機指標借助百度輿情指數進行表征，由于缺乏直接表征集體土地建設租賃住房輿情指數，故選取“保障房、租房、房價、廉租房、經濟適用房”輿情指數共同表征集體土地建設租賃住房輿情指數。項目供給子系統反映項目建設情況，地方政府、開發企業、集體經濟組織是項目建設的核心利益相關者。本文原模型中設置項目成本為10億元；投資回報率6%，預計投資回收期10年。北京市出臺了《北京市發展住房租賃市場專項資金管理暫行辦法》等項目補貼相關政策保障項目資金與運行。在土地供給子系統中，將銀行投融資優惠按照5%項目補貼進行模擬。土地政策領域相關政策出臺也會促進集體土地建設租賃住房政策的出臺與實施，故將宅基地改革政策、租購并舉政策、租賃房政策等相關政策實施狀況一同列入土地供給子系統進行考察。承租人需求子系統中，房間面積、租金數據來源于已投入運營項目相關數據，交通、配套設施情況由1～5按照程度分為“低—較低—一般—較高—高”5個檔次，系統初始設置值為一般等級。流動人口數據來源于《北京統計年鑒（2020）》、北京市第七次全國人口普查公報。

從子系統間的相互影響來看，政策供給子系統是政策運行的基礎，只有在政策可行的基礎上，項目才能允許建設，政策供給子系統為項目供給子系統提供專題調度、倒排工期、快速審批通道等，保障項目子系統的高效運行，同時，政策供給子系統為土地供給子系統提供選址范圍，用地審批及專人管理，項目供給子系統與土地供給子系統反過來為政策供給子系統提供建設支持與土地要素支持。土地供給子系統結合承租人需求，規定土地供給要符合規劃且毗鄰園區、新城，承租人需求子系統又會將需求反饋給土地供給子系統。項目供給子系統為承租人需求提供項目供給，從交通區位、租金、面積、配套設施、通勤距離等幾方面影響承租人需求，反過來，承租人為項目供給子系統提供需求反饋，各個子系統間相互連接相互影響，子系統內部運行完好，子系統之間配合良好才能保障整個政策系統的健康高效運行。

3.2 模型構建

基于集體土地建設租賃住房系統運行機理分析（圖2），借助Vensim軟件構建北京市集體土地建設租賃住房的系統動力學模型（圖3）并進行情景模擬。北京市集體土地建設租賃住房的Vensim系統模擬模型由常量、輔助變量、水平變量、速率組成。箭頭極性的標注原則是：箭頭由變量A指向變量B，若變量A與變量B呈現正相關關系，則箭頭極性為“+”，即隨著變量A的增加，變量B增加。具體來看，北京市集體土地建設租賃住房政策系統包含了土地供給子系統、項目供給子系統、政策供給子系統、承租人需求子系統，系統內列舉了主要影響指標，子系統間相互連接與影響。

此即為色散-耗散條件的最終表達式. 若離散格式使r偏大, 則偽波可能會污染數值解. 這些偽波偏離精確的對流波, 行進相當長距離. 另一方面, 若r偏小, 則數值解可能會避免偽波, 但耗散誤差將超過所必需的而影響可分辨尺度. 由r確定的最優化條件保證了偽波成分的色散和耗散之間的合理平衡.

圖2 集體土地建設租賃住房政策子系統內部關系構建Fig.2 Construction of internal relations of the policy subsystem of rental housing construction on collective-owned land

圖3 北京市集體土地建設租賃住房政策系統模擬模型Fig.3 System simulation model of the policy of rental housing construction on collective-owned land in Beijing

基于上文構建的北京市集體土地建設租賃住房政策系統模擬模型，借助趨勢外推法、回歸曲線估計等方法對模型數據進行擬合分析及預測，經過多次運行調整修正進而確認系統模型方程及其系數，使最終建立的模型擬合結果逼近北京市集體土地建設租賃住房發展現狀數據，歷史性檢驗結果誤差在10%有效范圍內（表3）。最終得到模型計算方程如下所示：

表3 模型歷史檢驗結果Tab.3 History test results of model （%）

（1）平臺搭建 = SMOOTH（平滑前平臺搭建，平滑時間）①Vensim軟件中的延遲函數。；

（2）政策供給=0.278×國家政策+媒體報道/1 000 +平臺搭建+輿情危機/10 000 +門戶網留言/0.75 +閾值-2.2；

（3）開發企業=資產回報率×250 - 0.025×回收期 - 0.025×成本；

（4）集體組織=資產回報率×250 - 0.025×回收期 - 0.025×成本；

（5）地方政府=SMOOTH（國家政策×1.75，平滑時間）；

（6）項目供給=地方政府+開發企業+土地融資+集體組織+調節值；

（7）宅基地改革政策=DELAY1（平滑前宅改進程，平滑時間）①；

（8）租購并舉政策=SMOOTH（平滑前租購并舉政策，平滑時間）；

（9）租賃房改革進程=租購并舉政策+稅費優惠；

（10）租賃房政策=INTEG（租賃房改革進程，0）；

（11）土地供給=宅基地政策×土地融資×0.5 +租購并舉政策×平滑時間×稅費優惠+租賃權益保護×土地融資×0.5 +承載值；

（12）承租人需求=SMOOTH（平滑前流動人口/10，平滑時間）+交通+房間面積+租購并舉政策+租賃權益保護- 0.01×租金+稅費優惠+配套設施；

（13）整體效果變化率=0.05×土地供給+ 0.1×承租人需求+政策供給+項目供給；

（14）集體土地建設租賃住房政策效果=INTEG（整體效果變化率，0）。

4 結果分析

4.1 不同情景模擬及分析

為對北京市集體土地建設租賃住房政策運行效果進行更加科學、全面的模擬預測，本文設計了壓力型、需求型、要素型、市場型4種情景進行模擬，考慮到操作的可行性，具體選取輸入系統中的常量指標：國家政策單位轉換、面積、租金、配套、交通、平滑時間、銀行投融資優惠、成本、資產回報率、回收期變量作為情景模擬的控制參數。

具體而言，北京市集體土地建設租賃住房政策的出臺首先是上級政策壓力作用下的結果，壓力型情景即模擬上級壓力增壓情況下北京市未來集體土地建設租賃住房政策實施效果。國家政策單位轉換變量作為調節國家政策壓力指數的指標，用于對壓力型情景進行模擬。需求型情景即模擬承租人需求變動情境下政策實施效果。面積、租金、配套、交通情況通常是承租人考量的主要指標，選取這4個指標模擬承租人需求改變后集體土地建設租賃住房政策效果。土地要素是集體土地建設租賃住房政策實施的基本保障，要素型情景模擬土地供給效率及融資優惠力度變動情境下政策效果，由于項目申請與項目審批、土地供給與項目落地間存在一定的時間滯后性，要素型情景在原模型滯后時長設定為2年的基礎上，減小平滑時間，縮短為1年，其政策意義為土地要素供給更加高效，提高銀行投融資優惠力度，縮減土地使用費等相關稅費，確保土地供給數量基礎上增加供給效率，以期模擬要素供給改變后的政策效果及其對政策效果貢獻的敏感程度。集體土地建設租賃住房政策在市場的大環境中運行，市場是政策運行的根本動力，良好的市場運行環境能夠激發市場主體活力，市場型情景模擬市場利好情境下政策效果情況，成本、投資回報率和回收期是項目建設的關鍵因素，通過調節這三個指標的大小模擬市場型情境下項目供給情況的變動。對原模型及4種模擬情景的政策效果進行比較分析，以期尋求政策實施效果改善的最重要抓手和著力點，更加便捷高效改善政策實施效果。模型模擬基期是2010年，模擬時長為20年。原模型經過參數校準與平滑處理，使政策曲線盡量與前10年曲線擬合，并在此基礎上預測未來10年北京市集體土地建設租賃住房政策效果。模擬參數情況如表4所示。

表4 模擬參數情況Tab.4 Simulated parameter situation

圖4為北京市集體土地建設租賃住房子系統仿真模擬情況。可以看出，20年間，4個子系統數值均呈現上升趨勢。圖4（a）為政策供給子系統，壓力型情景下政策供給數量高于原模型及其他三個模擬情景，呈現出前期增幅大后期逐步放緩的趨勢，可以看出國家政策壓力的增大能夠促進政策供給數量的增加，但在2030年左右，隨著政策供給數量的增加，政策逐漸細化及明晰，政策公共域減小，逐漸飽和，4種情景政策供給數量趨于相近。項目供給子系統中，前期市場型情景項目供給曲線最高，但壓力型項目供給曲線增長速率最大，到后期壓力型項目供給曲線增幅減緩，逐步與市場型情景接近。要素型項目供給曲線較低，需求型情景和原模型一致。由此可以看出，政府行政壓力及市場因素能夠刺激項目供給效率的增加。至2030年，原模型和需求型情景可實現項目供給150個左右，壓力型與市場型能夠實現項目供給175個左右①項目供給指已經開工建設的項目，不包含未開工項目。。土地供給曲線呈現出“S”型特征，前7年，土地供給曲線增長緩慢，北京市集體土地建設租賃住房進展緩慢，如集體土地建設租賃住房第一村海鶄落于2010年開工建設，由于政策配套及相關標準不足，項目建設進展一度駐足不前，隨著政策的相繼出臺，土地供給及項目供給才逐步增長。2017—2024年土地供給會大幅增長，直至后期土地供給增速減緩。情景間對比可以看出，要素型情景曲線最高，平滑時間及銀行投融資優惠能夠促進土地供給效率的增加。至2030年，土地供給可達2 000～2 500 hm2①一個普通小區占地面積約5 hm2，北京市2019年已開工與未開工項目比例為1 : 2左右，按照此比例，2030年土地供給與項目供給數量可大致匹配。。長期看來，項目供給與土地供給的邊際曲線效率遞減。原因可能涉及：隨著項目供給數量的增加，一方面，條件優越的地塊，如產權清晰、區位優良的地塊已經率先投入運營，且區位優良的地塊具有稀缺性與不可再生性，剩下的土地產權大多不清晰或區位條件欠佳，其周邊配套薄弱，而區位條件正是承租人需求考量的主要因素，因而，隨著時間的增加，項目供給效率遞減；另一方面，隨著項目供給的增加，集體土地建設租賃住房的正效應減弱，負效應累加，總效應增幅減緩，因而項目供給量增幅減緩。承租人需求子系統中，需求型情景曲線最高。隨著集體土地建設租賃住房政策的推廣和項目的建設，其配套設施不斷完善，價格優勢不斷顯現，會有更多的新市民階級選擇集體土地建設租賃住房模式。

圖4 集體土地建設租賃住房子系統仿真模擬Fig.4 The subsystem simulation of rental housing construction on collective-owned land

4.2 政策效果模擬

圖5為北京市原模型及4種模擬情境下集體土地建設租賃住房政策效果仿真圖形，其中，壓力型情景政策仿真效果最好，其次為市場型情景。由此可以看出，上級行政壓力是推動集體土地建設租賃住房建設的主要動力。在我國特殊的體制機制背景下，中央政府意志作用下的政策勢能能夠促進基層政策的出臺及政策的推進，但由于中央與地方利益目標不完全一致，如何在激勵地方政府行動積極性的基礎上更高效推動政策運行是未來要考量的內容之一。集體土地建設租賃住房是典型的“投資大、回收期長”的項目，加之政府對集體土地建租賃住房租金進行限價，要求其租金定價低于周邊同品質小區，集體土地建設租賃住房項目的市場供給端活力有待進一步加強。從目前北京市已經上市的集體土地建設租賃住房項目來看，項目一經上市即租賃一空，集體土地建設租賃住房市場處于住房市場的大環境中，目前集體土地建設租賃住房市場仍然供小于求，具有巨大的市場需求。較低的租金及品質保障是市場需求旺盛的基礎。良好的稅費優惠及充足的土地供給、快速的項目辦理通道、較短的回收期都能激勵項目建設相關主體的積極性，提高項目供給量，保障政策的順利高效實施。未來，市場的調節與對集體土地建設租賃住房市場相關的優惠政策出臺能夠助推政策的運行，進一步激活集體土地建設租賃住房市場活力。土地要素供給是集體土地建設租賃住房政策實施的必要保障，在我國土地資源供給緊缺的大環境下，探討集體建設用地整理盤活及供給路徑具有重要意義。需求方是集體土地建設租賃住房政策的生命線，只有需求才是政策實施的意義與不竭的動力，隨著人口紅利的減弱，如何在充分發揮勞動力優勢的基礎上保障勞動力權利降低人口流動門檻是政策需要考量的另一方面內容，需要與租購并舉政策銜接起來，共同打造良好健康的住房市場環境。

圖5 集體土地建設租賃住房政策模擬Fig.5 The policy simulation of rental housing construction on collective-owned land

5 結論與建議

本文從系統論角度切入，將政策運行效果作為主體，供給與需求作為兩翼，剖析4個子系統內部與系統間相互影響，并對集體土地建設租賃住房系統運行仿真模擬，得出以下結論：（1）模型能夠較為科學預測集體土地建設租賃住房政策發展效果，4個子系統間相互作用共同構成集體土地建設租賃住房系統；（2）隨著時間推進，子系統曲線均呈現上升趨勢，至2030年，集體土地建設租賃住房土地供應量達到2 000 hm2左右，已開工或投入運營項目共計150個左右；（3）對比壓力型、需求型、要素型、市場型4種模擬情景，政策效果的影響方面，政府壓力因素是最主要正向影響因素，其次為市場因素、承租人需求因素、土地供給因素。

基于以上結論，得出以下政策建議：第一，政策供給方面，集體土地建設租賃住房政策實施的過程中，要注重與相關政策的銜接，促進政策體系互惠共補協同發展。首先，集體土地建設租賃住房與城市租賃住房應當是優勢互補的關系，助力形成有梯度的住房體系；其次，集體土地建設租賃住房政策與相關住房政策相結合，探索創新發展模式，如集體土地建設租賃住房政策可以與長租公寓運營結合探索集體土地長租公寓住房模式，與特色小鎮、創新創業產業園政策銜接，形成聚集效應；再次，集體土地建設租賃住房政策與租賃房改革、農村產權制度改革、“三塊地”改革政策銜接，共同保障政策可實施性與可延續性。最后，政策供給過程中注重經營風險、道德風險防控，明晰政策運作規則，完善政策傳導機制，建立科學監控機制。第二，項目供給方面，激發市場積極性，激勵市場主體參與。借助成立信托基金、搭建融資平臺等措施拓寬市場主體資金籌措渠道，同時鼓勵地產企業發展經營性物業減緩市場主體資金壓力，激發市場活力，探索形成市場化、規模化、專業化建設及運營模式，建立項目綠色審批通道，打造多元化、標準化、長壽化精品項目。第三，土地供給方面，合理優化土地供給結構，加快租賃用地供給。遵循城市規劃相關政策進行選址，注重與產業園區交通樞紐、公共設施的位置關系，保障承租人職住平衡目標的實現。推進集體產權制度改革，明晰集體經濟組織股權與財產權內涵和實現形式。探索抵押融資及集體土地發展權融資渠道。也可以進一步有條件、有范圍打破集體經濟組織股權的村社邊界，完善用益物權。第四，承租人需求方面，注重中央與地方聯動，構建租購并舉長效發展機制。一方面，加強對租房市場的監管，強化租賃合同備案，落實租客的公共服務賦權，提高租客的居住體驗；另一方面，加大政府部門協同服務力度，從戶籍、就學、醫療、社保、就業等方面進行制度和政策改革, 增加市民對租賃住房生活方式的獲得感和認同感。綜合運用政策、市場、要素、需求等途徑保障集體土地建設租賃住房的良好推進。

文章從供需系統視角入手對北京市集體土地建設租賃住房進行仿真模擬，這一嘗試對于剖析集體土地建設租賃住房政策發展趨勢及北京市試點經驗總結是一個有益的嘗試，集體土地建設租賃住房系統是一個復雜系統，一方面，學界尚無從系統動力學視角開展的相關研究，另一方面，由于數據龐雜，獲取難度較大，模型的科學性有待進一步提升。搜集更充實的指標數據擴充模型并提高模型科學性是下一步需要深入研究的問題。