《國土空間規劃法》的立法體例與實體要義

孫聰聰

（廣東外語外貿大學土地法制研究院，廣東 廣州 510420）

空間規劃強調以均衡的可持續發展為目標，促進以土地為依托的空間資源的公平配置與高效利用。進入21世紀以來，各國區域發展不均衡的矛盾更為凸顯，土地的立體化利用漸成常態，通過空間規劃矯正區域發展失衡、提高空間資源利用效率，重回立法視野。荷蘭于2008年對1965年頒布的《空間規劃法》進行了全面修改，重新理清國家、省、市之間的規劃權力配置[1]，德國亦于2009年全面替代了1997年版的空間秩序法[2]。英國《2004年規劃與強制購買法》引入空間規劃的概念，建立區域規劃體系，隨后雖以《2011年地方主義法案》廢除區域規劃、引入鄰里規劃，但大倫敦區依然保留區域規劃意義上的《倫敦規劃》，有關區域平衡與地方合作的空間規劃理念已然滲透進英國城鄉規劃立法[3]。我國于2010年發布《全國主體功能區規劃》，較好地體現了區域空間均衡和可持續發展的面向，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出建立空間規劃體系，隨后我國國土空間規劃政策框架逐步搭建成型，并經由2019年8月26日修正的《土地管理法》原則性規定國土空間規劃的編制要求和法律效力，明確“已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃”；2021年修訂的《土地管理法實施條例》進一步具化了國土空間規劃的強制內容和編制依據等。但現行《土地管理法》及其實施條例并未對國土空間規劃的編制主體、審批程序以及監督實施等予以系統規定，只是體現出從土地利用規劃向國土空間規劃轉變的過渡性特征。目前指導國土空間規劃編制實施的法律法規與政策性文件，因存在立法空白或者效力層級過低而難以滿足依法規劃的實體與程序要求，如各級政府或自然資源部門編制國土空間規劃沒有明確的法律授權，國土空間規劃制定或修改過程中的民主參與機制缺失，國土空間規劃和用途管制將對土地財產權利行使構成限制，屬于法律保留事項卻并未制定法律等，國土空間規劃立法迫在眉睫。

1 《國土空間規劃法》的立法體例與調整范圍

目前學界關于國土空間規劃立法的研究，主要集中在立法進路和規范內容等方面。如有學者建議修訂現行《土地管理法》并將其更名為《國土空間管理法》，建立以國土空間用途管制為核心的國土空間管理制度體系，采用框架法模式對國土空間規劃與土地管理進行整合立法[4]，制定一部在內容上涵蓋國土空間開發保護、國土空間規劃和土地管理三個層面的國土空間規劃框架法[5],以法典化思維將國土空間規劃體系、《城鄉規劃法》的實質內容、《土地管理法》土地用途管制和土地利用總體規劃內容等直接在“國土空間開發保護法”中作整合性規定，不再另行制定“國土空間規劃法”[6]；亦有學者在對我國現行空間性法律法規總結梳理基礎上，提出國土空間規劃法的制定可以采用以規劃編制和實施程序為主線的立法框架，可考慮先由國務院制定《國土空間規劃條例》，再將其上升為單獨立法或被《國土空間開發保護法》所吸收[7]；另有學者認為“國土空間開發與保護法”涵蓋“空間規劃法”，但從立法難易程度和可操作性方面考慮，建議單獨制定“空間規劃法”作為上位基本法、各空間規劃法律法規為下位專項法的體系結構[8]；同時有學者指出可從規劃體系、規劃編制、規劃審議、規劃實施、規劃監管等方面設計國土空間規劃立法框架，采用由易到難的進階立法路徑[9]；新近有學者提出以適度法典化統合現行國土空間規劃分散立法的路徑選擇[10]。上述研究積極回應國土空間規劃立法的迫切需求，具有學術啟發意義和立法決策價值；但從中亦可看出，學界在《國土空間開發保護法》和《國土空間規劃法》間的邏輯理路及立法時序上頗為猶疑。

事實上，從立法規劃及其實施進程看，《國土空間開發保護法》和《國土空間規劃法》分別立法是立法機關與職能部門的頂層設計：《十三屆全國人大常委會立法規劃》將“國土空間開發保護法”和“空間規劃方面的立法”分列為第二、第三類項目；《自然資源部2020年立法工作計劃》要求研究起草《國土空間開發保護法》報國務院審查，同時為明確國土空間規劃編制審批要求，擬研究制定《國土空間規劃管理辦法》；《自然資源部2021年立法工作計劃》將《國土空間開發保護法》列為出臺類項目，并提出積極配合立法機關推進《國土空間規劃法》等重點立法。在立法機關已然就《國土空間開發保護法》和《國土空間規劃法》的立法時序與模式做出決斷時，理順“國土空間規劃”與“國土空間開發保護”之間的邏輯關聯，廓清各自立法的調整范圍和規范對象，是更為務實的路徑。

1.1 “國土空間規劃”與“國土空間開發保護”之間的邏輯關聯

毋庸諱言，《國土空間開發保護法》雖在立法規劃上優位于空間規劃方面的立法，但國土空間開發保護的理論儲備尚不及國土空間規劃①截至2021年10月20日，在中國知網以“國土空間開發保護”為主題詞檢索，于CSSCI上發表的學術論文僅有32篇；以“國土空間規劃”為主題詞檢索，則有533篇。；國土空間規劃政策形成有其脈絡可循，國土空間開發保護立法的提出確顯突兀。然而，國土空間規劃、國土空間用途管制和國土空間開發保護之間的邏輯關聯可從土地利用規劃、土地用途管制和土地管理間的制度嵌構中推衍。從“多規并立”的類空間規劃到“多規合一”的國土空間規劃，從土地用途管制到國土空間用途管制，從土地管理到國土空間開發保護，國土空間規劃和國土空間開發保護立法不應成為無源之水、無本之木。

我國《土地管理法》包括總則、土地的所有權和使用權、土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地、監督檢查和法律責任等章節，“土地的所有權和使用權”章節多是對憲法、民法和農村土地承包法等確認的土地財產權制度的重復性規定，2021年修訂的《土地管理法實施條例》刪除了以往關于“土地的所有權和使用權”的規定，是節約立法資源思想的表達，值得肯定。《土地管理法》中“土地利用總體規劃”編制和實施是劃定落實不同地塊用途的依據，通過各級土地利用總體規劃和土地利用年度計劃分解、傳導土地用途管制的量化指標。“耕地保護”章節進一步設置占補平衡、永久基本農田保護及轉用、土地整理與復墾等農用地保護規則體系。“建設用地”章節則是關于土地征收、建設用地劃撥、出讓與收回、集體建設用地使用等增量或存量建設用地開發利用的具體規定。“耕地保護”和“建設用地”章節既是土地用途管制的核心內容，又可視為土地開發保護的制度規范。

推及國土空間規劃、國土空間用途管制和國土空間開發保護，可以認為國土空間規劃是用途管制的法定依據和適用前提[11]，用途管制是空間規劃的制度目標和規范意旨，國土空間開發保護則是把全域自然資源納入規劃對象后對包涵土地在內承載空間的利用保護所做的統籌安排[12]，是在空間規劃劃定落實生態空間、農業空間和城鎮空間的基礎上，設置的各類空間開發和保護的具體規則。言即國土空間開發保護涵蓋空間規劃和用途管制，《國土空間開發保護法》應是《土地管理法》的升級和再造，在建立國土空間規劃體系后，現原則性規定國土空間規劃編制要求和法律效力的《土地管理法》將不敷適用，以單一土地要素為規劃標的的土地利用規劃和用途管制亦將不合時宜，應以《國土空間開發保護法》取代《土地管理法》，建立統籌海陸空間、協調區域城鄉發展、創新規劃管制工具的國土空間開發保護規則體系。事實上，不僅《土地管理法》，《城鄉規劃法》亦應被國土空間規劃立法所廢止。我國土地利用規劃僅劃定土地的平面用途，城鄉規劃不得不在土地利用規劃的基礎上設定立體的開發建設強度，由此形成了“多規并立”的規劃體系，并造成規劃事權分割、土地利用的整體性和協調性差、規劃沖突等弊端。國土空間規劃欲實現“多規合一”，首先需整合的即是土地利用規劃和城鄉規劃，《土地管理法》第18條第2款明確規定“已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃”，以國土空間規劃取代土地利用規劃和城鄉規劃的意圖至為明顯。有學者認為，“建立國土空間規劃體系并不是對我國土地規劃權的否定”[13]，筆者對此不甚認同。國土空間規劃并非主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生態規劃等的簡單疊加，而涉及到強化規劃權威的政策導向下規劃基礎理論重塑與制度體系創新，與土地利用和城鄉規劃等單向度規劃不同，國土空間規劃強調將主體功能區、土地利用和城鄉規劃等融合成為立體的多維度規劃，基于生態保護和糧食安全的公共利益，既要求全域范圍內不同功能空間協調開發利益，又強調在具體地塊上劃定落實生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界（以下簡稱“三條控制線”），框定生態保護、農業利用和城鎮開發空間；既包括國土空間內橫向上不同的利用保護形態，亦涵蓋縱向上不同開發建設強度。自然資源部整合原國土資源部的土地利用規劃職責、國家發展和改革委員會組織編制主體功能區規劃職責、住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責①參見《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》。，行使“多規合一”的國土空間規劃權。筆者贊同整合國土空間規劃和土地管理相關法律法規、政策性文件的立法路徑，但在《國土空間開發保護法》已被列入立法規劃的前提下，似無必要另辟蹊徑制定《國土空間管理法》，在推進國家治理體系和治理能力現代化建設背景下，國土空間治理應摒棄傳統的管理與服從模式，踐行公私合作理念[14]，更多地引入市場化體制機制，有效提升我國國土空間治理的法治化水平。名正則言順，《國土空間開發保護法》比《國土空間管理法》更能體現新時代國土空間治理的現代化需求。

1.2 《國土空間開發保護法》與《國土空間規劃法》各自的調整范圍

依法規劃是依法治國、依法行政的題中之義。制定和實施國土空間規劃的行政權力運行，無論表現為抽象行政行為抑或具體行政行為[15]，均會對土地財產權利的行使構成限制，國土空間用途管制更是直接作用于行為人的權利內容與行使邊界。國土空間規劃和用途管制必須遵循并貫徹行政法定、行政均衡、行政正當的基本原則[16]。行政法定包括職權法定、法律優先和法律保留，即制定和實施國土空間規劃的權力必須有明確的法律授權，國土空間規劃立法出臺后將優位于行政立法，對土地財產權利的限制乃至剝奪必須制定法律；行政均衡包括平等對待、行政比例和信賴保護，全域統一的國土空間規劃區別適用于城鄉二元土地財產權利結構的正當性有待證成，國土空間規劃權的行使應盡可能使相對人損害保持在最小范圍內，對土地財產權利的限制，與其所要實現的公共利益之間必須是合比例的，國土空間規劃一經制定并實施非經法定程序不得變更或廢除；行政正當，包括行政參與和行政公開，受國土空間規劃影響的利害關系人有權實質性參與國土空間規劃的制定和實施，國土空間規劃的制定過程和成果文件應無條件向社會公眾公開。從國土空間規劃和國土空間開發保護之間的邏輯關聯出發，理想的模式是制定一部涵蓋國土空間規劃和國土空間用途管制的《國土空間開發保護法》。

然而如前所述，目前關于國土空間開發保護的理論儲備和實踐經驗均較為貧乏，編纂一部實體法意義上的《國土空間開發保護法》時機尚未成熟；但在統籌推進自然資源資產產權制度改革背景下，整合山水林田湖草沙等國土空間開發保護利用規則又顯得極為迫切，此乃立法規劃將《國土空間開發保護法》和《國土空間規劃法》先后分立的決策考量。只是在《國土空間規劃法》尚未出臺的情況下，國土空間用途管制將無所依從，國土空間規劃如何編制、實施，規劃分區如何劃定，規劃許可如何運行，在不同的規劃分區實行何種程度的用途管制，是否對土地財產權利行使構成非正當限制以及如何補償等，均難有定論。如此一來，《國土空間開發保護法》抽離了國土空間規劃和用途管制的實體法內涵，只能以形式意義上的框架法模式出臺，對山水林田湖草沙等國土空間開發保護的規則進行原則性規定；國土空間規劃的編制與實施、國土空間用途管制等實體內容，則留待《國土空間規劃法》以實體法律的形式予以具體明確。

2 《國土空間規劃法》中空間規劃制定的實體內容

目前國土空間規劃立法雖未出臺，但相關規范性文件已然構建起編制和實施國土空間規劃的政策體系，國土空間規劃體系先于其法律制度構建為既定事實，立法進路在很大程度上是將現有指導國土空間規劃體系構建的國家政策法律化的過程[17]。在研究制定國土空間規劃立法時，可考慮吸收其中成熟的制度規范，包括國土空間規劃的體系構成及編制主體、省級以上（包括特大的市）國土空間規劃的編制重點及審批程序、國土空間規劃的監督和實施等[18]。同時也應注意到，政策性規定在內容上表現出綱領性、方向性和宣示性特點，因而具有更強的變動性、模糊性，不符合法律的明確性、穩定性要求[19]，不宜將規范性文件中的規定直接納入國家立法。具體而言，在《國土空間規劃法》中構建具有實體意義的國土空間規劃規則體系，應當至少包括以下規范內容。

2.1 充實國土空間規劃制定的強制內容，體現其科學性

首先，將“三條控制線”劃定納入國土空間規劃強制內容。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《規劃意見》）要求在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價（以下簡稱“雙評價”）的基礎上，科學有序劃定“三條控制線”，但對于“三條控制線”的劃定主體和審批程序并無具體規定。事實上，從2009年至今，原國土資源部和農業部、現自然資源部和農業農村部即通過發布一系列規范性文件敦促劃定落實永久基本農田，中共中央、國務院、生態環境部、自然資源部等亦通過印發相關規范性文件指導生態保護紅線的劃定落實。此外，2019年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱《三條控制線意見》），要求將“三條控制線”作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，到2020年年底，結合國土空間規劃編制，完成“三條控制線”劃定和落地，協調解決矛盾沖突，做到不交叉不重疊不沖突。對上述規范性文件予以梳理發現，統籌劃定落實“三條控制線”是當前編制國土空間規劃的實質內容與核心要義。國土空間規劃政策體系是在實踐中摸索建立的，永久基本農田劃定在先，甚至早于空間規劃概念的提出；生態保護紅線劃定在后，是為應對我國資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化制約經濟社會可持續發展所做的制度安排；城鎮開發邊界則是在一定時期內因應城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。盡管實踐中各地永久基本農田和生態保護紅線已部分劃定，2021年修訂的《土地管理法實施條例》仍要求國土空間規劃統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間，可謂正確認識到“三條控制線”作為國土空間規劃最重要的組成部分，應當是內嵌于國土空間規劃編制程序的，一如在土地利用總體規劃中劃定農用地、建設用地和未利用地，在城鄉規劃中劃定禁止、限制和適宜建設區域。

其次，在“雙評價”的基礎上，增加可持續性、住房需求評估等內容。《規劃意見》要求在“雙評價”基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，“雙評價”被認為是構建國土空間的基本戰略格局、實施功能分區的科學基礎。事實上，在能夠承載和適宜開發的前提下，還應當從可持續性、住房需求評估等方面增強國土空間規劃的科學性，確保環境和自然資源可持續，滿足城鄉居民居住需求。可持續性評估是英國地方規劃制定過程中的必經程序，其在評價規劃所可能帶來的潛在環境影響的同時，綜合考慮其更廣泛意義上的經濟和社會影響[3]；英國學界普遍認為，其在促進可持續發展方面具有重要作用[20]。融入生態文明理念的我國國土空間規劃體系，亦應把創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念滲透進國土空間規劃，通過規劃制定過程中的可持續性評估綜合評價規劃對環境、經濟和社會發展的影響。同樣的，英格蘭的《國家規劃政策框架》（National Planning Policy Framework）要求采用標準方法，提供地方住房需求評估以決定所需的最低住房數量，在涉及住房供應的重大開發項目中，規劃政策和許可決定應當要求至少10%的住房屬于保障性住房①Ministry of Housing, Communities & Local Government, National Planning Policy Framework. www.gov.uk/government/publications。。住房需求評估是對規劃區域內不同群體所需住房的規模、類型和居住期限等予以評估，并在規劃文件中做出相應的安排。隨著城鄉融合的不斷推進，我國國土空間規劃在促進職住均衡方面被寄予厚望，使更多城鄉居民可得在工作地安居，離不開充分的政策性住房保障。《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》明確國務院審批的市級國土空間總體規劃審查要點包括城鎮政策性住房等的布局原則和標準，可謂正確認識到政策性住房布局的重要性，但規劃布局應以科學的需求評估為前提，且貫穿于規劃制定和實施始終，可考慮將住房需求評估納入國土空間規劃制定的強制性內容，為政策性住房布局提供科學依據。

2.2 理順國土空間規劃審批的程序要件，強化其民主性

從土地利用到空間治理，規劃的目的始終是為公共利益而對國土空間開發保護活動予以提前設計和積極干預，規劃的制定和實施必然影響到土地財產權利的行使與保護，以及生活在其間的人們營造并維護公共生活空間的自主性。因此，規劃的民主性是其合法性的重要來源。規劃的民主性一方面直接地體現為規劃制定過程中的公眾參與，另一方面間接地表現在經由民主選舉而產生的立法機關對規劃的審議程序，后者又反過來賦予規劃法定地位，強化其法定約束力。我國土地利用總體規劃的制定中并無立法機關審議和公眾參與的民主程序；城鄉規劃對此予以矯正，各級城鄉規劃在報送審批前，需經本級人大常委會或者人民代表大會審議；村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。與此同時，《城鄉規劃法》第26條還具體規定了城鄉規劃制定過程中的公眾參與程序。國土空間規劃制定過程中亦應充分保障其民主性。

首先，在國家立法層面明確市縣級國土空間規劃的編制內容和審批程序。《規劃意見》基本上延續了《城鄉規劃法》關于規劃制定的審批程序，整體上強化了國土空間規劃的法定約束力，要求自然資源部會同相關部門組織編制全國國土空間規劃，由中共中央、國務院審定后印發；省級和需報國務院審批的城市國土空間總體規劃，在報送國務院審批前，需經同級人大常委會審議；其他市縣及鄉鎮國土空間規劃由省級政府根據當地實際，明確規劃審批內容和程序要求，且允許各地因地制宜，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃。此與深化“放管服”改革下簡政放權的指導思想相吻合，但“三條控制線”和鄉村建設等空間實體邊界恰恰是在市、縣級國土空間規劃中劃定落實的，若將來的國土空間規劃立法依循《規劃意見》，不對市縣級國土空間規劃的編制內容和審批程序做具體明確的規定，而是交由省級政府自治，筆者認為將很難保證“三條控制線”的劃定落實和嚴格實施，進而不利于國土空間規劃核心目標與底線約束的實現。

其次，保留并拓展詳細規劃制定中的公眾參與機制。《規劃意見》要求國土空間規劃體系中詳細規劃在市縣及以下編制。城鎮開發邊界內的詳細規劃相當于城鄉規劃體系中的控制性詳細規劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批；城鎮開發邊界外的詳細規劃也即村莊規劃由鄉鎮政府組織編制，報上一級政府審批，并沒有立法機關審議和公眾參與的民主程序。前文述及，《城鄉規劃法》規定，村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意，旨在于尊重并保障村民自治，以及農民集體對其享有所有權的土地為自主使用和管理的權利，未來的國土空間規劃立法不應克減該程序性權利。幾乎與《規劃意見》同時①《規劃意見》于2019年5月23日發布，《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》于2019年5月29日發布。，自然資源部辦公廳發布的《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》要求，村莊規劃在報送審批前應在村內公示30日，報送審批時應附村民委員會審議意見和村民會議或村民代表會議討論通過的決議，是對《規劃意見》的矯正，值得肯定。另據《規劃意見》，可以幾個行政村為單元編制村莊規劃，此舉有利于集約節約利用土地，但仍應征得所涉村莊民主程序認可。事實上，城鄉規劃體系中的控制性詳細規劃和村莊規劃，國土空間規劃體系中的詳細規劃，作為對具體地塊用途和開發建設強度所作的預先設定，對土地財產權人產生的實際影響，甚或超越總體規劃，以廣州市規劃和自然資源局公布的廣州市2019年國有建設用地使用權基準地價為例，在相同區域，商業用地地價是工業用地的逾24倍②參見《廣州市規劃和自然資源局關于公布廣州市2019年國有建設用地使用權基準地價更新成果的通告》。。詳細規劃的制定固然要在土地利用現狀基礎上，綜合考慮城鄉未來經濟社會發展和居民的生產生活需要，體現規劃基于公共利益目的限制土地財產權行使的必要性與合比例性，但亦應關注規劃自身的民主性。新的《土地管理法》以公共利益限縮土地征收范圍、允許集體經營性建設用地有條件入市、下放宅基地審批權限，城鎮開發邊界外村莊規劃的制定和實施將決定增量建設用地的具體地塊用途和開發建設強度，城鎮開發邊界內詳細規劃則主要影響存量建設用地的更新改造和功能布局。規劃制定過程中的公眾參與是其獲得民主性的必要前提，而立法機關的審議在間接體現規劃民主性的同時，直接賦予其強制約束力，二者均不可或缺。

總之,筆者認為，國土空間規劃立法在《規劃意見》確立的審批程序基礎上，應增設市縣級國土空間規劃編制內容和審批程序的強制性規定；同時，無論總體規劃抑或詳細規劃，均應設定立法機關審議和公共參與的民主程序。就公眾參與而言，除了借鑒《城鄉規劃法》確立的體制機制，尚可探索并細化實質性的公眾參與程序，包括規劃制定過程中的征詢和公開程序，規劃許可審查中的預申請論證和前置程序、異議提出與受理、協商確定規劃條件和義務等，筆者將對此另撰文詳述。

3 《國土空間規劃法》中空間用途管制的制度要義

國土空間規劃是國土空間用途管制的實施依據[21]，國土空間用途管制是國土空間規劃的規范目的。相較于以往土地用途管制保護耕地的單一目標[22]，國土空間用途管制融入生態文明理念，強化生態用地保護，推動區域城鄉協調發展，國土空間用途管制的具體內容亦可從相關法律法規和政策性文件中予以凝練提升。

3.1 限制生態保護紅線內開發建設活動

依據《三條控制線意見》，生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動；目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區的，根據對生態功能造成的影響確定是否退出。另據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見〉》，以國家公園為主體的自然保護地體系的形成，是對現有各類自然保護地按照保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標進行梳理、調整、優化歸并的結果，若欲禁止人為活動，則必然涉及國有土地上設立的建設用地使用權或各類準物權收回以及集體土地所有權征收；若欲禁止開發性、生產性的建設活動，則可能導致土地財產權人無法按照原用途對土地使用和收益，在嚴重性、持續性等方面造成對財產權本質的侵犯，盡管未予征收，但事實上產生如同征收的法律效果,超出財產權所應當承擔的社會義務，構成應予補償的過度限制[23]。關于國有建設用地使用權收回的法律性質，目前學界有征收說、解除合同說、撤回行政許可說、獨立法律制度說等不同主張，《民法典》 《土地管理法》 《城市房地產管理法》 《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等對其補償規則的規定有所不同，收回的程序規范亦存在明顯法律漏洞[24]。探礦權、采礦權等經國家特許形成的財產權，受到憲法和民法的雙重保護，無論是“有序退出”抑或被禁止從事生產性、開發性的建設活動，均嚴重剝奪了礦業權人的核心利益[25]，應當予以補償。相對而言，集體土地征收的補償標準和程序規范已較為成熟，惟值得警惕的是，地方政府有以生態移民的名義簡化、代替集體土地征收程序的傾向。如《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會關于中部干旱帶縣內生態移民涉及土地有關問題的決定》規定：“生態移民整建制遷出后，原農民集體所有土地（包括農村村民宅基地）即為國家所有，用于恢復林草植被，改善生態環境。”事實上，生態移民工程不僅涉及到遷出區集體土地的征收和安置補償，還可能存在遷入區集體土地的先征收后劃撥，或者集體土地相互之間的置換，以及遷出區建設用地復墾置換新增建設用地指標的使用、收益，搬遷后遷出區集體土地所有權或使用權確權登記等問題。惟有在尊重和保護既有財產權體系前提下，依循法治思維和規則路徑方為妥適安排和救濟，否則即可能在保護生態安全名義之下過度侵害土地財產權人合法權益。

3.2 提升永久基本農田轉用或征收條件

依據新修正的《土地管理法》，永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的80%以上，非因國家重點建設項目選址確實難以避讓且經國務院批準，不得轉用或征收。《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》將其可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批授權各省級人民政府批準，試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省級人民政府批準。此次新冠疫情可能給全球糧食安全帶來更大沖擊[26]，特殊時期在糧食禁運情形下仍應堅守耕地紅線[27]，永久基本農田轉用或征收審批權下放反而應審慎推進。我國憲法對一切使用土地的組織和個人苛以合理利用的社會義務[28]，依據民法典和農村土地承包法等法律規定，土地承包經營權人依法承包集體所有的耕地從事種植業等農業生產，未經依法批準，不得將承包地用于非農建設，此為財產權內容的立法形成，言即土地承包經營權本未包涵改變土地用途的權能，永久基本農田劃定并未加重土地承包經營權人的法定負擔。然而，集體土地所有權并無不得從事非農建設的立法限制，2019年《土地管理法》修正后符合特定條件的集體經營性建設用地可得與同類用途的國有建設用地同等入市，永久基本農田劃定提高了集體所有的農用地變更為建設用地的法定條件，加重了集體土地所有權人的權利負擔。此外，永久基本農田劃定的依據是耕地質量等自然稟賦，然而一旦劃定則其轉用或征收面臨的條件更為嚴苛，此種基于公共利益產生的不均衡會造成特定農民集體財產權的特殊犧牲，且損害后果是嚴重的和不可期待的。因此無論集體所有耕地承包經營抑或統一經營，被劃入永久基本農田均應得請求行政補償。農民集體獲得相應補償后，可將補償款在集體成員間分配，此乃集體土地所有權實現的題中之義，無需贅言。

3.3 統籌城鎮開發邊界內外用途管制

依據前述《規劃意見》，國土空間規劃體系中詳細規劃在市縣及以下編制。城鎮開發邊界內的詳細規劃相當于城鄉規劃體系中的控制性詳細規劃，不同的是詳細規劃似將城鎮的城中村納入其規劃區域，統籌用途管制；城鎮開發邊界外的村莊規劃在當下城鄉規劃和未來國土空間規劃體系中的法律地位相同，均是對用地布局和建設要求做出的具體安排。據此，在“三條控制線”的底線約束下，城鎮開發邊界內外均以詳細規劃確定具體地塊用途和開發建設強度，實現用途管制全覆蓋，其對土地財產權行使的限制需要具體分析。

對于城鎮開發邊界內外的國有土地財產權而言，國家作為所有權主體和規劃權主體具有的重合性特征，決定了上述限制即便對國有土地所有權構成特殊犧牲也毋需予以補償，而國有建設用地使用權人的規劃義務在建設用地使用權出讓之時即以規劃條件的形式予以明確。

對于城鎮開發邊界內外的集體土地財產權而言，農用地受制于永久基本農田保護上已述及，建設用地主要分為宅基地、集體經營性和公益性建設用地，在規劃上可看作是對具體地塊用途所設定的規劃條件。宅基地為滿足農村居民的居住需求，依據“一戶一宅”、面積法定的原則無償取得，基于該賦權目的，各地對農民住宅建設往往設定層數、層高、建設總面積等限制①如《海南省村莊規劃管理條例》第32條第2款規定：“按照本省有關規定，農村村民建設住宅不得超過三層，高度一般不得超過十二米，鼓勵采用坡屋頂等特色風貌。”，其本質亦是對宅基地的開發建設強度所設定的規劃條件。新修正的《土地管理法》第63條允許集體經營性建設用地入市，要求在出租、出讓合同中載明土地用途和規劃條件等，在第64條緊接著規定集體建設用地使用者按照規劃用途使用土地的義務；根據新修訂的《土地管理法實施條例》第39條，入市集體經營性建設用地的規劃條件，由市、縣人民政府自然資源主管部門依據國土空間規劃擬定。集體公益性建設用地的規劃條件如何確定，目前尚不明確。在國土空間規劃以城鎮開發邊界統籌用途管制的前提下，城鎮開發邊界內城鎮空間的集體建設用地可得與國有建設用地具備同等的開發強度，如此一來，集體土地在保障農村居民生存、居住和發展權益之外，產生的增值收益應當在國家、集體和成員之間公平分配。此外，同樣是集體土地財產權，城鎮開發邊界外農業空間因主要承載農業產生功能，因而具有與城鎮開發邊界內城鎮空間不同的開發建設強度，其一方面是由自然稟賦、歷史發展和現實條件所共同決定的，具有科學性基礎，另一方面因國土空間用途管制導致集體土地財產權行使受限，應當給予合理補償，而具備了正當性依據。

3.4 建立國土空間用途管制行政補償制度

我國《憲法》確立了城鄉二元的土地財產權結構，授權國家基于公共利益依法征收或征用并給予補償，禁止土地所有權轉讓，允許設定土地使用權并可依法轉讓，明確合理利用土地的原則。作為社會主義公有制的組成部分，國家和集體土地財產權負載保護國家糧食安全、保障城鄉居民生存、居住和發展權益、促進公有制經濟有效實現等公共利益，在生態文明建設的背景下，又增設了生態保護的公共職能。如前所述，國土空間規劃和用途管制對土地財產權的限制若超過其應當承擔的社會義務，違反平等原則，造成個別人或者群體財產權的特別犧牲，且這種損害是嚴重的和不可期待的，則應當建立行政補償制度，對因“三條控制線”劃定限制土地財產權行使逾越必要限度給以充分合理補償，包括耕地和永久基本農田保護補償、生態保護補償等[29]。值得注意的是，2021年《土地管理法實施條例》修訂要求建立耕地保護補償制度，并授權自然資源主管部門會同有關部門規定耕地保護補償的具體辦法和實施步驟，耕地保護補償制度正式進入立法視野；在相關辦法制定過程中，需注意耕地保護補償與永久基本農田保護補償的獨立性，前者補償的是集體土地發展權益損失，后者矯正的是永久基本農田和非永久基本農田所有權人之間的利益失衡。

4 結語

規劃并非價值中立的技術實踐，其從根本上關涉對空間發展的倫理和道德判斷，為使生活在其間的人們不僅僅因為出生地或者居住地而被限制獲得良好居住環境、完善基礎設施和公共服務、職業選擇和就業保障等等更好條件的機會，達到矯正空間失衡、實現空間正義的目的。從土地利用總體規劃到城鄉規劃、主體功能區規劃再到國土空間規劃，我國規劃體制變革對于矯正城鄉區域經濟社會發展失衡、實現自然資源和生態環境可持續發展的邏輯進路已然明晰；在新冠疫情常態化和逆全球化的背景下，國土空間規劃對生態保護、糧食安全和經濟社會發展的關切正當其時，且猶如“三駕馬車”并駕齊驅，不可偏廢。為避免出現規劃空白，國土空間規劃體系構建在先，而法律制定在后，當務之急仍是強化國土空間規劃立法研究并加速其立法進程，盡快補足其合法性缺失。