打贏“能耗雙控”攻堅戰(zhàn)

王玉華

保障能源安全、做好能耗雙控、實現(xiàn)“雙碳”（2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”）目標，事關經(jīng)濟社會發(fā)展大局，事關貫徹落實新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展。江蘇“能耗雙控”工作面臨的形勢極其嚴峻。以2021年數(shù)據(jù)為例。上半年，全省能耗總量增加14.5%，比全國平均值高出4.3個百分點;能耗強度上升1.1%，遠超下降3%的年度目標，前所未有地被亮了兩個“紅燈”。為盡快扭轉不利局面，確保完成全年“能耗雙控”任務，省委、省政府高度重視，連續(xù)多次召開專題會議進行部署，并組織多個檢查組赴各地開展專項督查，力求盡快將能耗總量和強度降下來。各地積極貫徹省委、省政府部署，在綜合考慮各方因素的前提下，采取有序用能、錯峰生產(chǎn)等緊急措施并取得了明顯成效。但在實際操作過程中，部分地區(qū)在落實政策時出現(xiàn)了方向走偏、工作方法簡單粗暴、采取“一刀切”拉閘限電等急功近利的做法，不僅影響了一些工業(yè)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，也給老百姓的正常生活帶來了困擾，反映出部分地區(qū)對“能耗雙控”與“碳達峰碳中和”綠色發(fā)展戰(zhàn)略還存在理解不充分、規(guī)劃統(tǒng)籌不強、工作力度不夠等問題。

一、江蘇綠色發(fā)展現(xiàn)狀與面臨的問題

近年來，江蘇堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展理念，深入推進能源、產(chǎn)業(yè)、交通、建筑等領域綠色轉型，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉。“十三五”以來，全省累計關停取締“散、亂、污”企業(yè)5.73萬家，鋼鐵、水泥等行業(yè)完成去產(chǎn)能任務，碳排放強度降低24%，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗下降20%以上。全省新增節(jié)能建筑面積8.61億平方米，可再生能源建筑應用面積達3.71億平方米。在道路運輸領域，全省共有純電動等各類新能源車5.5萬多輛，與2015年相比增長358%，成為全國首個高分通過交通運輸部驗收的綠色循環(huán)低碳交通運輸示范省。2020年，全省PM2.5平均濃度38微克/立方米，優(yōu)良天數(shù)比率達81%，水環(huán)境國考斷面優(yōu)Ⅲ類比例達87.5%，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量創(chuàng)本世紀以來最好水平。在看到成績的同時也要清醒地認識到，在“能耗雙控”背景下，江蘇綠色發(fā)展仍然面臨著不少問題和挑戰(zhàn)。

以燃煤為主的能源結構沒有根本改變。作為全國能源消費大省，江蘇省2020年能源消費總量約3.2億噸標準煤，占全國能源消費總量的7.4%。其中，煤炭消費總量2.18億噸標準煤，占全國的5.4%。全省煤炭消費占一次能源消費比重為55%，單位國土面積耗煤量是全國平均水平的6倍左右，分別是上海的6.1倍、浙江的2倍、安徽的1.8倍。全省風能、光伏太陽能等清潔能源規(guī)模偏小，非化石能源占一次能源消費比重僅為11%，低于全國平均水平約5個百分點，分別比廣東、浙江兩省低15.8%、9.4%。能源對外部依賴較大，全省92%以上的煤炭、94%以上的原油、99%以上的天然氣依賴外部，能源儲備能力也較為薄弱。“十四五”期間如果不進行鐵腕調(diào)整，這種狀況仍將持續(xù)。截至2021年7月，全省各地已批復用能項目2198個，新增能耗7815萬噸標準煤，為國家下達江蘇省“十四五”能耗指標（3050萬噸標準煤）的256%，其中新增“兩高”項目能耗近5000萬噸。總的來看，江蘇以燃煤為主的能源格局短時間內(nèi)難以發(fā)生根本性改變，對傳統(tǒng)路徑的依賴依然十分明顯。

以“兩高”為主的產(chǎn)業(yè)格局轉型升級困難。鋼鐵、水泥、化工、紡織等傳統(tǒng)“兩高”產(chǎn)業(yè)，在全省經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)格局中仍占據(jù)重要地位。目前全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)約4.5萬家，重工業(yè)企業(yè)占比達60%以上，火電發(fā)電量、鋼鐵和水泥產(chǎn)量均位居全國前三，農(nóng)藥原藥、染料產(chǎn)量均占全國總產(chǎn)量的40%以上，工業(yè)能耗占全社會總能耗比重超過70%。2020年，全省生鐵、粗鋼、乙烯、化學纖維分別同比增長3.5%、6.1%、16.6%、3.6%，“十四五”期間仍將呈緩慢增長態(tài)勢。近年來，全省新興產(chǎn)業(yè)雖成效顯著但發(fā)展壯大尚需時日，江蘇仍然處在產(chǎn)業(yè)轉型升級攻堅克難的“陣痛期”。

城市節(jié)能減排任務十分艱巨。城市是綠色低碳發(fā)展最重要的載體。全國自然資源保護協(xié)會資料顯示，全國70%以上的碳排放來自城市，近1/3則來自為大型建筑供熱、制冷和供電的能源，其中大中城市空調(diào)用電負荷約占夏季高峰負荷的60%。從江蘇情況看，綠色建筑發(fā)展不快，全省城鎮(zhèn)非節(jié)能建筑存量規(guī)模巨大，約占建筑總量的40%。“綠屋頂”分布式光伏發(fā)電仍處于起步階段，在政策、管理體制、技術標準等方面尚未形成成熟體系。交通領域綠色發(fā)展尚需進一步推進，2020年全省公路、水路、鐵路貨運量占比分別為63.3%、33.7%、3.0%，貨運領域特別是大宗貨物中長距離運輸仍然較多倚重公路運輸，公路貨運領域柴油消耗占比高達84.1%。全省機動車保有量約為2230萬輛，占全國（3.72億輛）的6%，位居全國前列，但新能源汽車保有量為22.7萬輛，僅占汽車總量的1.11%，低于全國平均水平（1.75%）。

資源要素瓶頸制約仍然突出。人口密度高、資源缺乏、環(huán)境脆弱、國土空間承載負荷大，是江蘇資源分布與利用的基本特征。目前全省土地開發(fā)強度居全國各省區(qū)之首，土地開發(fā)強度還在逐年加大，蘇南部分地區(qū)土地開發(fā)強度高達28%，接近國際公認的土地開發(fā)強度臨界點。從污染排放強度看，單位面積主要水污染物（如化學需氧量、氨氮、總磷、總氮等）排放強度是全國平均水平的4—5倍，環(huán)境容量超載、生態(tài)成本透支的局面尚未扭轉。“十四五”時期，全省經(jīng)濟仍將保持在中高速增長水平，經(jīng)濟社會快速發(fā)展與資源環(huán)境承載力不足的矛盾，仍然是社會、經(jīng)濟、環(huán)境綠色發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有待提升。近年來，全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量雖然持續(xù)改善，達到了新世紀以來的最好水平，但在長三角地區(qū)仍然落后。全省PM2.5濃度尚未整體達到二級標準，對標主要發(fā)達國家存在較大差距，分別約為美國、日本、韓國、澳大利亞的4倍、3.9倍、1.9倍、5倍。環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率低于全國平均水平，夏季臭氧超標問題日益突出，與廣東、上海、浙江等先進省市相比存在較大差距。碳排放總量位居全國第三，明顯高于廣東、浙江等省市，人均碳排放量高于全國平均水平，實現(xiàn)碳達峰碳中和愿景目標任務艱巨。當前相對容易實施、成本相對較低的污染減排措施大多已完成，環(huán)境質(zhì)量提升的邊際成本持續(xù)上升，污染治理的難度不斷增加。

二、“能耗雙控”背景下江蘇綠色發(fā)展

存在問題的原因分析

對“能耗雙控”工作重要性認識不充分。一些地方領導干部政治站位不高，思想認識有偏差，“GDP情結”還比較重，沒有從政治高度深刻認識“能耗雙控”、遏制“兩高”盲目發(fā)展的重要性和緊迫性，尤其是在高標準、強約束條件下抓發(fā)展的決心、意志和能力還不夠強，在推進綠色發(fā)展上常常出現(xiàn)搖擺，給全省碳達峰碳中和、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護等工作帶來嚴峻挑戰(zhàn)。一些地方受經(jīng)濟下行壓力、新冠肺炎疫情等因素影響，甚至借碳達峰來“攀高峰、沖高峰”，發(fā)展“兩高”產(chǎn)業(yè)的沖動強烈;一些地方因?qū)Α澳芎碾p控”工作研究少而缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，對碳達峰碳中和更是存在模糊認識，能耗工作被亮“紅燈”后甚至方向走偏，為保當?shù)谿DP采取“保大壓小”措施，管控企業(yè)面廣量大，既無法進行監(jiān)測也使牽涉面放大。

產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展政策執(zhí)行不力。部分地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整方面對“兩高”產(chǎn)能更多傾向于整合轉移，對落后產(chǎn)能企業(yè)下決心關停淘汰比較少，很難真正做到壓減總量。違規(guī)上馬“兩高”項目問題突出，部分地區(qū)盲目發(fā)展的亂象令人擔憂。相關排查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：全省有近60%的“兩高”項目存在審批手續(xù)不全、未按能評批復提升項目設備能效等問題，大大抵消了近年來全省污染防治攻堅所作的努力。部分地區(qū)企業(yè)監(jiān)管不力，違法違規(guī)問題突出。近期，省工業(yè)和信息化廳對全省323家年綜合能耗5萬噸標準煤以上企業(yè)用能情況監(jiān)察發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)違規(guī)用能情況嚴重，甚至一些大型知名企業(yè)也出現(xiàn)了違規(guī)用能現(xiàn)象，共有99家企業(yè)存在項目手續(xù)不完善、產(chǎn)品能耗超限、違規(guī)使用強制淘汰設備等違規(guī)用能行為，占監(jiān)察企業(yè)總數(shù)的30%。

綠色發(fā)展頂層設計不夠。綠色發(fā)展理念與碳達峰碳中和發(fā)展戰(zhàn)略尚未能完全貫穿于城市發(fā)展過程，資源占用率大，浪費現(xiàn)象較為嚴重。目前，部分城市的城市化進程還停留在高速和盲目擴張階段，重復建設問題突出，節(jié)約資源、保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式尚未形成。城市間壁壘尚未完全打通，城市群的資源集聚效應、輻射帶動效應、要素配置樞紐效應、科創(chuàng)引領效應尚未充分發(fā)揮。智慧城市建設的嘗試主要集中在市政、公共服務、交通等領域，融合節(jié)能智慧發(fā)展遠遠不夠，全社會用能監(jiān)控能力不足，城市能源使用效率有待進一步提升。

綠色發(fā)展保障體系不健全。總的來看，全省綠色發(fā)展的激勵約束機制仍不健全，市場化機制尚不完善，價格、財稅、金融等環(huán)境經(jīng)濟政策尚未充分發(fā)揮作用，部分地區(qū)綠色節(jié)能減排的積極性尚未有效激發(fā)。綠色消費體系有待進一步完善，低能耗的環(huán)境友好型產(chǎn)品還未能替代高能耗產(chǎn)品。生態(tài)環(huán)境基礎設施仍存在突出短板，城鄉(xiāng)生活污水收集處理、建筑垃圾等固體廢物處置利用仍然存在缺口。全社會綠色文化體系尚不健全，引導生產(chǎn)生活綠色轉型的方式還比較單一，部分地區(qū)、部分群體對綠色低碳的生活理念認識不足，科學評價生態(tài)產(chǎn)品的技術和核算體系不夠健全，生態(tài)效益尚未通過相應機制得以完全實現(xiàn)。

三、推動江蘇經(jīng)濟社會更高水平

綠色發(fā)展的對策與建議

全面貫徹新發(fā)展理念，扎實有力推進碳達峰碳中和。實施“能耗雙控”，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，推進碳達峰碳中和，不僅是生態(tài)環(huán)境問題更是重大政治問題，要從講政治的高度認識和理解這項重大任務，不折不扣地抓好“國之大者”。從全省情況看，環(huán)境容量“超載”現(xiàn)象十分突出，能源結構和產(chǎn)業(yè)結構尚不夠優(yōu)化，碳排放的慣性大、路徑依賴強。必須充分認識到碳達峰、碳中和工作是一場持久的硬仗，堅持貫徹新發(fā)展理念，推進源頭治理，將碳達峰碳中和目標納入生態(tài)文明建設總體布局，將生態(tài)環(huán)境保護主動融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，推進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。各設區(qū)市應及早制定市級碳達峰行動方案，通過探索創(chuàng)新使有條件的地區(qū)和行業(yè)率先達峰。

優(yōu)化能源結構，切實保障能源供給安全。面對當前嚴峻復雜的能源風險挑戰(zhàn)，在采取臨時應急措施保證社會穩(wěn)定的基礎上更要著眼長遠。要結合江蘇省情，按照碳達峰、碳中和要求研究籌劃能源規(guī)劃，從供需兩端入手加快推動能源綠色轉型，保障能源供給安全。在供給端，全面落實“能耗雙控”制度，深化能源消費總量控制，嚴格煤炭消費等量減量替代，持續(xù)降低能耗強度。大力發(fā)展清潔能源，研究全省非化石能源基礎設施建設規(guī)劃，增加風電、光伏、核電、生物質(zhì)能的裝機容量，加快建設新一代電力系統(tǒng)，提高可再生能源的并網(wǎng)和消納。在需求端，實施交通結構與燃料結構的雙重優(yōu)化，推進鐵路貨運發(fā)展和集裝箱“公鐵水”聯(lián)運發(fā)展，構建綠色公共出行系統(tǒng)。實施“綠色車輪”計劃，推廣使用新能源、清潔能源車船。加快節(jié)能建筑和產(chǎn)能建筑發(fā)展，強化建筑全生命周期減排，大力發(fā)展綠色建造、裝配式建筑，推動實施“綠屋頂”計劃，推廣城鄉(xiāng)建筑領域太陽能光電技術。

推動產(chǎn)業(yè)升級，持續(xù)提高能源利用效率。要嚴把“兩高”項目準入關口，推進資源節(jié)約高效利用，培育綠色低碳新動能。完善“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控措施，將“三線一單”作為“兩高”行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結構調(diào)整、“兩高”項目選址和環(huán)評審批的重要依據(jù)。產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展不能光靠“騰籠換鳥”更要“鳳凰涅槃”，要大力實施綠色領軍企業(yè)計劃，重點先推進鋼鐵等傳統(tǒng)“兩高”行業(yè)碳達峰行動，引領帶動全省各行業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，以規(guī)模效應、結構效應、技術效應提高全要素生產(chǎn)率，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色生態(tài)化改造。要強化固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查，開展高耗能行業(yè)能效對標達標活動，加強對重點領域與重點用能單位的節(jié)能管理。要按照資源循環(huán)利用、規(guī)模經(jīng)濟效益、專業(yè)化分工的原則，合理構建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，在全省范圍內(nèi)形成各具特色、優(yōu)勢互補、互利共贏的生態(tài)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡。

完善頂層設計，優(yōu)化城市綠色發(fā)展布局。依托長三角一體化、南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈等發(fā)展戰(zhàn)略，從城市群和流域的角度，統(tǒng)籌規(guī)劃減碳、降污、節(jié)能、節(jié)省資源的綠色發(fā)展路徑，提高資源利用效率，形成結構嚴謹、功能互補的有機整體。各個城市要結合自身定位和資源環(huán)境條件做好空間規(guī)劃，建設緊湊型城市，完善城市功能布局，提升城市綜合韌性。搶抓新型基礎設施建設帶來的城市智慧化發(fā)展機遇，通過成立能源大數(shù)據(jù)專門管理機構統(tǒng)籌推動能源數(shù)據(jù)的匯總整合和“一網(wǎng)統(tǒng)管”，通過加強重點用能單位能耗在線監(jiān)測提高能源管理水平。規(guī)劃設計未來綠色智能交通系統(tǒng)，搭建智能交通體系框架，打造全局動態(tài)的交通管控系統(tǒng)，提高綠色出行效率。

加強環(huán)境治理，構建現(xiàn)代化治理體系。充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，將碳達峰、綠色發(fā)展納入全省高質(zhì)量發(fā)展考核機制，并將考核指標作為評價黨政領導班子和相關領導干部的重要依據(jù);構建差異化考核體系，對具有重要生態(tài)保護功能的地區(qū)取消或弱化GDP總量和增速等考核指標。建立健全綠色評價體系，加強綠色企業(yè)、綠色建筑、綠色出行等綠色節(jié)能標準研究，充分發(fā)揮評價標準對綠色低碳發(fā)展的引領支撐作用。完善用能權交易、碳排污權交易市場建設，進一步發(fā)揮信貸、債券、基金和保險等金融政策對綠色產(chǎn)業(yè)的扶持功能，加強各個部門之間的統(tǒng)籌聯(lián)動，提升各項政策的相互配套、相互耦合效應，更好地引導資源從高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)流向綠色發(fā)展領域。打好污染防治攻堅戰(zhàn)，盡快彌補環(huán)境質(zhì)量短板，提升環(huán)境納污容量。加強生態(tài)監(jiān)測平臺建設，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承載能力的動態(tài)平衡。加強綠色人文治理，構建新型消費體系，提高生態(tài)教育公眾參與度，讓群眾主動選擇綠色生活方式。健全綠色技術創(chuàng)新管理體系，發(fā)揮各類平臺對綠色低碳技術創(chuàng)新的推動作用，培育壯大一批綠色低碳創(chuàng)新技術企業(yè)，攻克一批清潔能源開發(fā)利用、企業(yè)社會節(jié)能等重大關鍵技術。

責任編輯：劉志剛