完善我國空氣質量標準體系的思考

曲佰玲 陳心怡

[摘要]“十四五”期間，按照中國氣象局政策法規司的規劃，我國氣象標準化工作將緊扣建設氣象強國的目標，推動標準的國際影響力和貢獻力實現突破。目前我國環境空氣質量標準體系已相對成熟，但相對發達國家，我們在不同類型環保標準的定位、制定原則、技術依據、標準體系和內容等方面還有待發展。完善我國環境空氣質量標準體系，展望我國未來環境保護標準立法，提高環境管理的科學性、有效性，加快我國環境空氣標準國際化進程具有重要的意義。同時也是生態文明與“生命共同體”思想的一次有意義實踐。

[關鍵詞]環境空氣質量;標準;體系;思考

國內外眾多學者圍繞“環境空氣質量”問題進行了豐富地研究。發達國家在治理環境空氣污染領域積累了豐富的經驗也開發并發展了許多新技術和新方法，形成了各自的理論體系，這些經驗、技術、理論和方法值得借鑒和學習。但由于地理環境、經濟和科學技術發展水平、生活方式和習慣以及人群背景等方面的顯著差別，我們不能照搬發達國家的標準體系。因此借鑒發達國家和地區“環境空氣質量標準體系”的經驗，規避其發展中的教訓和不足，發展并完善符合我國國情的“環境空氣質量標準體系”的研究具有重要意義。

一、中外環境空氣質量標準體系形成歷程

1、中國

我國環境空氣質量標準自1982年發布以來歷經3次修訂，2012年第3次修訂后的標準中污染物指標涵蓋全部WHO的6個基本項目。中國政府非常重視環境空氣質量標準的實施和修訂，通過大氣污染防治行動計劃（大氣十條）、各地3年作戰計劃（2018-2020年）等一系列措施的貫徹實施，環境空氣質量標準的階段性目標得以實現。

2、美國

1955年美國歷史上第一部聯邦大氣污染控制法規《1955年空氣污染控制法》通過并頒布實施。此后又出臺了《1960年空氣污染控制法》、《1963年聯邦清潔空氣法》等。進而美國國會于1970年通過了《清潔空氣法》，徹底改變了過去由多個政府部門共同管理的混亂局面。

3、歐盟

1980年歐盟依據80號指令頒布了空氣質量限制。1996年頒布了空氣質量框架指令和相關指令，目標是建立對歐盟成員國空氣質量進行評估和管理的統一機構。2001年正式通過了減排指令。

4、日本

日本空氣環境質量標準從上個世紀70年代首次制定，到2009年修訂，經歷了半個世紀。主要分為兩個階段：第一階段是1970-1996年。這一階段的空氣環境質量標準項目以傳統的大氣污染物質為主。第二階段是城市生活型空氣污染治理階段。

二、中外環境空氣質量標準體系構成

1、標準的法律依據

美國依據《清潔空氣法》授權美國環境保護局制定兩類環境空氣質量標準：國家基本環境空氣質量標準和國家次級環境空氣質量標準。日本通過《環境基本法》而非專門法律授權制定環境質量標準。歐盟的環境法律體系是由環境戰略規劃、歐盟指令、成員國立法等法律淵源構成。從1982年我國發布第一個大氣環境質量標準開始，經過30余年的發展和完善，我國已形成了“兩級五類”環境保護標準體系。

2、標準體系和內容

美國以國家環境空氣質量標準為主體，以州標準為補充。根據《清潔空氣法》，國家環境空氣質量標準由保護人體健康的基本標準、保護公眾福利的次級標準構成。日本方面，中央政府已經陸續制定了SO2、CO、PM10、O3、NO2、苯、二惡英、三氯乙烯、四氯乙烯、二氯甲烷、PM2.5 11中污染物的大氣環境質量標準。歐盟執行統一環境空氣質量標準。標準從寬到嚴，依次是“警戒值”、“公眾通報值”、“階段目標值”、“長期目標值”、“限制值”。2015年我國對《大氣污染防治法》進行了修訂，新《大氣污染防治法》對標準體系和內容的表述非常清晰，設立第二章“大氣污染防治標準和限期達標規劃”，通過專章的形式對大氣環境質量標準（國家、地方）進行系統規定。

3、標準制定的科學程序

美國：清潔空氣法要求成立清潔空氣科學顧問委員會對國家環境空氣質量標準進行審查。日本：要求環境審議會對環境質量標準進行審議，日本環境審議會需要吸納專家參加。歐盟：標準內容大部分來自世界衛生組織推薦的《空氣質量指導值》，標準的目標值基本參考了世界衛生組織《空氣質量指導值》推薦的目標值，選取某階段限值作為當前標準限制值和警報值，歐洲空氣質量管理委員會發揮科學咨詢審查作用。中國：新《大氣污染防治法》第一次從法律上明確了大氣環境質量標準的制定原則：制定大氣環境質量標準，應當以保障公眾健康和保護生態環境為宗旨，與經濟社會發展相適應，做到科學合理。

4、標準的實施途徑

美國《清潔空氣法》要求，州政府制定州實施計劃實施國家環境空氣質量標準。日本《環境基本法》第16條規定：“政府必須通過綜合決策，有效地制定有關公害防治的施政策略，以努力確保標準得以執行。”歐盟的《環境空氣質量和清潔空氣指令》是一部包含標準、實施、執行的專門法律，同時具有集空氣質量標準及其應用的普遍適用的科學品格。我國新《大氣污染防治法》中細化了限期達標規劃要求。

三、中外環境空氣質量標準體系特征分析

我國環境空氣質量標準的一個特點是根據環境空氣功能分區制定各級標準值。另外，最終標準值的確定會考慮到我國相關污染物排放控制技術、經濟能力以及達標可行性等因素。

日本，環境空氣質量標準非常嚴格、環境立法精細化、日本政府善于運用行政指導、公民也積極參與。

美國等大多數國家采用授權立法的模式，賦予環境保護主管部門制定環境空氣質量標準的職權，同時法律對標準制定的原則、依據、污染物項目、體系和內容、程序等規定的比較詳細。

歐盟與這些國家通過低位階的法律規范發布標準不同，是采取“指令”這一法律淵源直接確立標準限值。

四、完善我國空氣質量標準體系的思考

“十四五”期間，氣象標準化工作將緊扣建設氣象強國的目標、加快科技創新，做到監測精密、預報精準、服務精細的要求，以優化體系結構、提升質量效益、促進開放合作、實施重點突破、加強支撐保障為重點，積極構建覆蓋齊全、先進適用、開放兼容的標準體系，形成科學高效、多元參與、協同推進的標準化格局，使標準的權威性和適用性得到明顯增強、標準的實施和監督機制得到全面落實、標準的國際影響力和貢獻力實現突破，為推動氣象事業高質量發展貢獻更多、更好的標準化力量。那么，如何發展與完善我國環境空氣質量標準體系？這值得進行深入研究。

多年來，中國作為國際標準化組織成員，積極參與了國際標準的制定和實施等各類相關工作。截至2019年12月底，大氣成分分委會共歸口管理國家標準12項、行業標準41項，這些標準的出臺和實施在地球大氣環境的保護和氣候資源的合理利用中發揮了重要的技術支撐作用。

無論哪一個國家的環境空氣質量標準都是條目眾多、體系龐雜。但是在發展和完善我國環境空氣質量標準體系過程中，我們可以關注以下三方面的思考：

1、重視標準制定的科學依據

制定環境質量標準，要基于環境基準的科學結論。不同的保護對象有不同的基準，國外對此進行了長期研究，形成了大量基準研究成果，需要對這些成果進行科學評估，形成確切的科學結論，才能據此制定環境質量標準。

2、關注標準制定的政策性

制定環境質量標準，還要基于實現這一標準的技術經濟能力。環境質量標準與環境風險相聯系，與不同國家的社會狀況、風險觀念、對污染物控制的需求和能力等有關，屬于政治決策過程。決策判斷的原則是要與經濟社會發展階段相適應。

3、加快我國環境空氣標準國際化進程、推動我國環境標準“走出去”

鼓勵和支持相關單位參與國際標準化活動、相關專家參與或牽頭制定國際標準，依托儀器裝備、業務系統等“走出去”以及推進全球監測、全球預報、全球服務的契機，推動我國自主創新、特色優勢標準走向國際，提高氣象領域國際標準化參與度和話語權。加強對WMO、ISO、IEC等國際組織的標準跟蹤、評估和轉化，促進氣象領域國內標準與國際標準的對接。

作者：曲佰玲，講師。專業：國別氣象科技研究 電話：13776512166，QQ：2235968513

陳心怡。專業：日本近代氣象科技研究? 電話：13865314010，QQ：1285413055

基金：中國氣象局2021年度氣象軟科學重點項目，“三精”新要求下中外環境空氣質量標準體系對比研究，項目號：2021ZDIANXM22

2021年江蘇省大學生創新創業訓練項目校級，“江蘇籍學生日本留學史研究（1896-1945年）”項目號：XJDC202110300437