天津市屬高校“十三五”綜合投資項目預算績效管理研究
——以K高校為例

◎文/洪相鐵

一、研究背景及意義

（一）研究背景

1.經濟社會發展對高等教育提出了更高要求

當前，我們處在全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重要階段，經濟結構正在轉型升級并逐步進入新常態，新的經濟增長點加快形成，高技術產業增速明顯，信息、文化、健康、旅游等消費需求旺盛，高端人才和高端科技越來越受到重視。

2.高等教育進入了內涵式發展的新階段

黨的十九大報告提出，要“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展。”反映了黨中央對我國高等教育事業改革發展的新要求，進一步明確了高等教育改革發展的方向。當前，高等教育正主動適應經濟發展新常態，全面深化綜合改革，全面推進依法治教，大力推進協同創新。國家以提升高等教育質量為核心，要求高等教育落實立德樹人這一根本任務，提升教育質量水平、提高科技創新和科研成果轉化能力，建設一批達到世界一流水平的高校和學科，提升我國高等教育綜合實力和國際競爭力。

3.人民群眾健康的新需求日益加強

隨著工業化、城鎮化、人口老齡化、疾病譜變化和生態環境變化，重大疑難病癥的種類與患病人數日漸增多，特別是2020年以來新冠肺炎病毒在全球的肆虐，凸顯出醫學的重要性，生命科學和預防醫學的發展更具緊迫性，需求空間更加廣闊。2016年8月，中央政治局會議審議通過 《“健康中國2030”規劃綱要》，提出“2020年，主要健康指標居于中高收入國家前列”的目標，并提出了“建成與社會主義現代化國家相適應的健康國家”的長遠目標。

4.高等學校預算資金使用效率亟待加強

2016—2020年，高等學校的學生總人數穩中略漲，國家對高等教育的投入不斷加大。這必定要求高校加強教學資源、提高教師素養、改善教學硬件設施、增加蘊含現代科技特別是信息化程度較高的教學儀器。這些教學軟硬件的提升無不需要大規模資金的投入。由于我國各地區經濟發展不平衡、不充分，使得資金的分配和教育資源存在高低差異，支出效益也大不相同。天津市屬高校使用財政預算資金如何達到效率最大化、創造出更多教育成果和科研成果，已經成為高等學校財務工作者認真研究，需要解決的問題。

（二）研究意義

由于財政預算資金的使用大部分是以提供公共服務為目標，具有公益性和社會性的特點，并且項目實施后的社會效益往往不能立即體現，而是要經過幾年甚至十幾年的運行，績效才能體現出來，財政資金使用的公益性和社會性有時難以用經濟指標和短期指標去衡量。

總結“十三五”綜合投資項目績效管理方法和經驗，保證用于高等教育的財政經費在高水平大學建設，在師資隊伍建設、學生人才培養、學科和專業建設、科技成果產出及轉化等方面發揮更大效益，促進天津市屬高校實現戰略發展目標，建設“一流大學”“一流學科”。滿足人民群眾對高等教育的美好向往，增加人民群眾對高等教育的滿意度和獲得感，使財政資金取之于民并更有效地用之于民。財政資金的績效管理具有重要的社會意義和現實意義。

二、K高校“十三五”綜合投資項目績效管理情況

（一）天津市屬高校“十三五”綜合投資項目概況

天津市屬高校“十三五”綜合投資項目主要指：“十三五時期”，天津市以“一流大學、一流學科”建設為目標，由天津市級財政安排經費、天津市級教育主管部門結合各市屬高校辦學特色和學科發展專長，由18所市屬高校申報建設項目，為各高校分配財政預算資金，助力天津高校建設再上新水平。

（二）K高校在天津市屬高校中的典型性

K高校是我國最早建設的兩所醫學院校之一，建校七十年來積極投身我國醫學教育事業，學校現有較全面的醫學本科專業和博士、碩士學位授權點。學校擁有兩院院士、外籍院士、“973”首席科學家、教育部“長江學者”特聘教授、國家杰出青年科學基金資助者等。學校科研能力在天津市屬高校中名列前茅，每年獲得的自然科學科研經費為市屬高校之首。博士研究生、碩士研究生和留學生數量在市屬高校中為最多。

（三）K高校“十三五”綜合投資項目建設內容及預算績效評價指標的設計

K高校“十三五”綜合投資項目是K高校設立的在第十三個五年規劃期間建設高水平大學的專設項目。此項目是為實現“一流大學、一流學科”建設目標奠定基礎。以內涵式發展為中心，由天津市財政局撥款、K高校自籌資金建設。項目包含：師資隊伍建設、人才培養質量提升計劃、學科建設、科技能力創新建設、專業和醫療服務建設、國際交流合作等六方面建設內容。

K高校“十三五”綜合投資預算績效評價，從2019年開始每年對上一年度預算績效進行評價，目前對2018年和2019年的績效進行了評價。評價采用測評打分形式，滿分為100分，60分為及格。首先關注項目資金執行的完成率，分值為10分。績效評價指標的設計共分三級，一級指標分別為：產出指標50分、效益指標30分、滿意度指標10分，共90分。三級績效評價指標的評分方式如表1所示。

表1 “十三五”綜合投資項目預算績效評價指標

三、K高校“十三五”綜合投資項目預算績效管理存在的問題

（一）績效評價體系缺乏科學系統性

K高校“十三五”綜合投資項目的績效評價始于2018年，在進行預算績效評價中，尚未充分完善預算評估體系。目前僅僅對財政撥款支持的項目做定期的績效評價與考核，這源于市級財政部門對高校財政專項經費績效評價的要求。而對于政府部門未作要求的其他項目，學校沒有做績效評價的體制和機制。

由于政府財政部門對項目執行有執行率的考核要求，學校財務部門在臨近項目績效評價前一個月，通過賬務系統查看“十三五”綜合投資項目每個子項目經費的使用情況，之后以財務系統自動生成函件的形式告知執行率較低或未達標的部門或項目組，隨后支出。由于是為達到執行率而突擊花錢的模式，這種只將考核指標關注于執行率上，并未真正考評支出內容是否符合項目建設的要求，很容易導致各項目組在觀念上認為項目支出只需達到財務部門考核要求的執行率即可，難以對預算執行的環節精準把控。

（二）項目預算編制的方法運用不當

K高校在編制“十三五”綜合投資項目預算時采用的是增量預算法，實際做法還是參考了“十二五”時期的預算或上一年度預算執行情況，同時根據預期學校未來發展規劃編制預算并進行彈性調整，實行的是彈性加增量預算。這種預算編制方法固然具有考慮因素多、操作簡便的優點，但是同時也具有難以克服的缺陷，具體體現在：

K高校年度項目預算數據會受到天津市財政形勢變動和政策變動的影響，未來項目建設的目標和內容可能會隨政策改變而發生相應的調整。如果對學校項目建設規劃、項目需求變化等因素沒有及時和全面的了解并做出相應的預算內容的調整，會導致學校年度項目預算與預算的實際執行情況產生較大差異。

在參考前五年項目執行情況數據的基礎上編制未來五年項目預算。這種預算編制方法往往容易與現實情況發生背離，沒有以發展的思路分析當前及今后一段時期學校的發展趨勢。沒做到以戰略目標為導向，而是以過去的事情推定未來，容易導致五年項目中某一建設項目預算經費的不足或者過剩，造成預算編制與實際執行相差較大，使績效評價不過關。

（三）項目預算經費調整不及時

K高校的“十三五”綜合投資項目收入預算包含學校每一年度的自籌收入和財政撥款收入，但隨著天津經濟形勢發展變化，市級財政對市屬高校的支持力度不能按預算如期撥付，短撥的經費K高校只能依賴自籌資金或調整預算來完成。K高校需要拓寬籌資渠道創造更多模式籌資，使資金來源多元化，可以利用內涵式籌資和外延式籌資。如可以利用三年以上科研結余經費、增加事業收入中的培訓費收入、增加學校知名度籌集校友及公眾捐贈資金，加大符合國家規定的行政事業性收入等。

（四）未細化子項目的預算績效評價指標

K高校在編制“十三五”綜合投資項目預算時，只針對項目整體制定了考核指標，并沒有將評價指標細化到每一子項目。這就造成各子項目負責人在編制項目建設內容和項目建設目標時，未將項目建設目標和績效考核目標相結合，從而導致建設目標和績效目標不匹配。K高校財務部門在績效評價中考核項目建設成效時，只有綜合評價，沒有對每個子項目進行具體項目評價。

K高校在為“十三五”綜合投資項目設計績效評價指標時，未對子項目的評價指標進行細化，導致子項目的建設目標與績效評價目標不匹配，這也導致子項目在建設過程中是否達到建設目標無從考評，學校在評價整體項目的預期成效時，只做綜合評價，只把各子項目的建設目標達成的效果進行綜合，這樣的評價指標設計不能全面評價一個項目的實際成效，只是以偏概全。

（五）教職工參與預算編制工作程度較低

K高校預算管理堅持：“統一領導、分級負責、配置合理、收支平衡”的原則，預算編制遵循“全面性、穩妥性、重點性、效益性”原則，學校戰略辦在“十三五”綜合投資項目預算編制過程中，各項目負責人在項目立項之初，根據學校具體要求結合本項目建設內容，向學校戰略辦申報預算支出內容和預算額度，由財務部門編制每年度支出預算及五年匯總預算，報學校預算管理委員會進行論證及調整，經學校審議通過。在項目編制中，學校預算管理委員會要求校內教職工應充分參與自己所參與項目的預算編制工作。而在實際預算編制實施時，僅是項目負責人編制預算，各二級學院、各項目組負責人沒有動員和促進小組成員真正參與本項目組的預算編制，小組成員也沒有積極了解各項目的預算支出內容及要求。

（六）項目執行獎懲制度不完善

目前，K高校的預算管理制度中尚未形成完善的獎懲措施，導致預算執行結果與期初規劃不相符時，學校預算管理機構并未引起重視。各項目組在申報新增項目預算時，未仔細梳理項目實際情況，只是希望多多爭取資金發展本學科及項目。當歸口管理部門分配項目資金后，項目組在后續執行階段經常出現沒有預計到的這樣或那樣的問題。獎懲制度不完善，同時項目歸口管理部門又沒有及時監管，財務部門也僅僅只在每年的年中和年末實際財政考察項目執行進度時，通過賬務系統查詢了解各子項目經費的執行進度情況。這就造成項目負責人對項目的建設沒有壓力和動力，沒有積極主動性。

四、K高校“十三五”綜合投資項目預算績效管理改進對策

（一）完善預算績效管理制度體系

K高校要解決目前面臨的預算績效管理存在的問題，首先是要改善預算管理制度體系，在績效評價體系中增加評價環節，改進預算考評整體目標的設置，使評價主體多元化。K高校應將項目績效目標、項目預算安排、績效考核三者結合，形成科學合理、適用于自身、高效務實的預算評價體系，以使K高校完善預算績效評價制度，提高自身的預算績效管理水平。

1.針對項目績效評價主體的改進措施

K高校項目預算績效評價應使績效評價主體多元化。評價主體是項目預算績效評價的執行者，當前K高校項目評價主體較單一，為了發揮績效評價主體的作用，K高校對項目的績效評價不僅僅涉及到項目組自身，也應包括項目所在學院和行政職能部門。另外，在校學生、家長、用人單位、評審專家及社會公眾都可以參與學校項目的績效評價。因此，項目績效評價主體的多元化利于績效評價的公允性。

（1）建立項目自我評價主體

負責本項目的項目組是自我評價主體。K高校“十三五”綜合投資項目的各子項目組也需要強化項目執行情況自我評價。項目小組負責人和項目組成員應全面、清晰地了解項目預期效益、項目預算的資金數量和項目執行進度等情況。項目績效評價進程中，項目組要對項目執行情況進行自我評價。項目自我評價可以使項目組總結項目執行中存在的不足及好的經驗，在后續執行過程中加以彌補。自我評價具有評價信息搜集效率高、評價成本低、評價時間短、評價程序簡化等特點，使項目評價更具針對性。

（2）建立項目校內聯合評價小組

可由不同部門人員組成校內項目績效評價小組，負責綜合投資預算項目各子項目的績效評價，以保證評價過程和結果客觀公正。聯合評價小組的領導應由K高校負責綜合投資項目的領導班子成員擔任，聯合評價小組具有充分全面認識K高校目前發展情況的特點，能夠結合學校長遠發展目標評價項目執行情況。聯合評價小組的組成人員由財務、審計和具體歸口管理部門人員及校外專家擔任，他們對學校基本情況、項目預算內容、績效評價指標的把握準確而專業，能夠從專項資金使用的規范性、項目支出內容的合理性等角度評價項目績效。聯合評價小組其他成員也可由項目所在教學院系專人擔任，他們是項目依托單位人員，參與到績效評價中既能夠保證項目管理的協調性，也能保證項目實施的可靠性。

（3）建立社會公眾評價主體

K高校可以參考其他省市地區開展的社會公眾評價高校項目的績效完成情況，可以提高社會公眾對高校項目的績效評價所占的比重。社會公眾的評價對提高該校項目預算執行績效會起到推動作用，具有客觀公正、公開透明的特點。因此，K高校可發揮在校學生、家長及社會公眾等評價主體的作用，同時根據項目的具體性質、立項目標、教育教學特點等選擇評價主體。

2.針對項目經費執行進度的改進措施

（1）校內考核時間向前推進

K高校項目預算執行進度上級考核時間為每年的6月末、10月末和12月末，為完成此項要求，校內項目預算執行進度考核時間可以提前于上級考核時間。為此校內項目預算執行進度的考評標準可適度提前，如安排在5月末項目執行應達到全年計劃的50%，9月末達到70%，11月末達到80%。經過這樣的調整，有利于促進各項目組加快預算執行進度，預期達到財政考核要求，為各項目組預留預算執行時間和提高執行率。

（2）使用經費“錯支率”指標評價項目執行質量

經費“錯支率”指標是以每個項目經費支出業務總量為基數，在每個考核時點，財務部門根據各子項目經費使用情況統計出錯支數量，計算出各項目的經費“錯支率”，即經費錯支率=錯支數量/支出業務總量。

（二）實施滾動預算編制方法

K高校每年的“十三五”綜合投資專項資金由于市級財政部門下達資金較晚，導致年初項目執行無法根據預算下達時間合理安排。K高校可以由之前執行的“彈性增量預算法”轉變為“滾動預算法”。“滾動預算法”是指先確定一段預算編制周期，可設定為三年，這對于學校長期規劃項目最為有利，可以提高預算的準確性和貼切性，從而利于預算績效的評價。

實施“滾動預算法”，首先將三年設定為一個周期進行滾動，根據學校的實際情況制定項目合理的建設內容和發展規劃，根據學校預計未來兩年的學生數、收入數、基礎設施及設備投入情況等基礎數據，編制未來兩年的預算數據。根據預估可用于學校發展的資金，安排適用于以后三年的項目建設支出，如果對當年預算進行了調整，也要調整后兩年的預算。實施“滾動預算法”能夠適應政府采購進度時間較長的項目，利于資金安排年度和資金支付進度不匹配的情況，降低了潛在的財政資金籌措不及時的風險。

（三）應細化子項目預算績效評價指標

績效評價目標是預算績效管理的抓手，是整個預算管理過程中的重要環節，它是預算績效評價的前提和基礎，也是預算執行監控的手段。一個綜合項目制定了綜合性的評價指標，但若其中包含若干子項目，應將綜合評價指標細化到每個子項目中。以下是K高校“十三五”綜合投資項目各子項目的細化績效評價指標：

1.細化師資隊伍建設評價指標

今后設計的師資隊伍建設子項目績效評價指標中，細化此建設項目績效評價指標內容，依據綜合評價指標的內容，增加了產出指標下數量指標等4個維度，減少滿意度指標中“教師滿意度”指標。

2.增加專業建設評價指標

針對K高校對“十三五”綜合投資項目中專業建設項目評價指標予以設計補充。

3.細化學科建設評價指標

在設計學科建設項目績效評價指標時，細化針對此建設項目績效評價指標，調整增加績效評價指標中產出指標下數量指標維度，增加經濟效益指標中大型儀器設備使用率維度。

4.細化科技能力創新建設評價指標

科技能力創新項目績效評價指標中，一些關鍵的衡量科研產出的數量指標沒有設計，在本文中增加了這些指標。針對科研成果效益指標增加了大型儀器設備使用率指標。

5.人才培養質量提升計劃評價指標設計

人才培養質量提升計劃項目績效評價指標中，一些關鍵的人才數量與質量的表征指標應該在績效評價中體現。

（四）完善財務助理制+預算工作的參與度

為了強化對預算執行效果的監督和控制，K高校必須要求各二級學院和項目組充分掌握本項目的建設內容及預算績效目標，并要求所有項目參與人員樹立項目開展內容嚴格依據預算的觀念，避免出現錯支、超支和亂支的現象。由于K高校教職工的主要任務仍是教學活動和科研任務，沒有更多的時間和精力去專門了解和學習相關的財務預算知識，應該讓專業的人做專業的事，因此學校可設立財務助理，由財務助理輔助管理項目實施，可以為預算執行起到保駕護航作用，減少資金使用時的浪費、效率低下的問題。

K高校應建立項目管理及科研助理制度，定期進行培訓，改變以往“重預算、輕管理”的現象，學習預算管理、政策法規等相關知識，了解預算執行績效評價結果會對下年度項目的執行和新項目的申報、預算資金分配等產生影響。項目績效監督建立了獎懲措施后，更加激發項目參與者自覺規范預算執行的行為。

（五）增加項目實施后的獎懲機制

1.在學校內外公開評價結果

增加預算執行后效果信息披露是促進預算績效管理工作效果提升的重要舉措。預算信息包括預算安排信息、預算績效目標信息、預算執行信息和預算評價結果信息。如果在項目預算績效評價考核后，績效評價主體不向學校教職工、學生或社會公眾公開考評結果信息，接受公眾監督規避暗箱操作，則項目的執行者、管理者和其他利益相關人就無從了解項目執行后的結果，管理人員無法改進管理工作，執行人會不重視今后執行的新項目，其他人員也無從監督項目的落實情況。

2.建立獎勵和約束制度

建立項目預算績效評價結果的獎懲制度，建立激勵和約束機制，能提高項目參與者的積極性、創造性，引導項目參與者積極履行職責，按照項目預算立項承諾的進度和完成效果開展項目內容。在建立獎懲制度時，應注意獎勵的設置適宜度，過多的獎勵會降低資源使用效率，過少又達不到激勵目的，而且懲罰機制應做到公平和可改進。

K高校在對各項目進行績效評價后，還應根據考核結果增加考核獎懲機制，實現激勵加約束機制。在預算績效管理過程中，如果缺乏對考核結果的獎懲機制，再科學合理的考核體系，也無法真正發揮應有作用，調動校內教職工對項目工作的積極性，對各個項目組產生約束，引導學校的預算績效管理工作良性發展。

3.應落實評價后的整改措施

項目預算績效評價完成后，項目評價主體應及時對績效評價結果進行分析和歸納，提出項目實施后的不足，并提出整改意見，由項目組進行整改和彌補。為保證整改措施落實到位，可以由審計部門定期督查。