新時代保障國家糧食安全的內涵、挑戰與建議*

一、引言

糧食保障的實質是食物保障，食物保障的重點是糧食。近年來，國內糧食供給穩步增加。2021年，我國糧食總產量達到68285萬噸，比上年增長了2.0%。然而，受國民收入增加和膳食結構升級的影響，最近幾年國內糧食產量增加的速度，遠不能滿足不斷增加的糧食需求，導致糧食進口量不斷增加。國家海關總署的數據顯示，2021年，稻谷、小麥和玉米三種主糧的進口量多達4299萬噸，比2020年翻了近一番。

由于未來幾十年我國居民收入水平提高和膳食結構升級仍將繼續，國內糧食供給將面臨更大的缺口與壓力。世界正經歷百年未有之大變局，國際政治、經濟、貿易格局正發生深刻變化，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，全球的貿易保護主義浪潮再次抬頭。在當前中華民族偉大復興的關鍵階段，保障國內糧食生產供給，做到“谷物基本自給、口糧絕對安全”，需要明晰新時代保障國家糧食安全的重要內涵，厘清增加國內糧食供給面臨的挑戰，貫徹落實“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”方針，大力提高國內糧食生產能力，同時穩定國際糧食等農產品的適度進口，切實避免在吃飯問題上被“卡脖子”。

二、新時代保障國家糧食安全的戰略內涵

(一)糧食安全是我國復興的基礎支撐

保障糧食安全的重大戰略意義，要在中華民族偉大復興以及由此引發的中美關系乃至中國和西方國家關系的歷史性大轉變趨勢下進行審視。我國曾長期在經濟、文化、科技等領域處于世界領先地位，但近代一度落后。實現中華民族偉大復興，是近代以來中國人民最偉大的夢想。目前我國GDP總量已居世界第二位，實現民族復興要求GDP總量超過美國，成為世界第一，人均GDP接近發達國家水平。然而，由于美國等西方國家擔心中國復興會威脅到本國利益，近年來在西方國家一些政客的刻意挑動下，中美沖突增多，全球國際貿易摩擦也明顯加劇。

受冷戰對抗思維影響，不排除西方敵對勢力會限制對華農產品出口。美國農業部原部長布洛克曾直言：“糧食是一件武器，用法就是把各國系在我們身上，他們就不會搗亂。”當前，貿易保護主義浪潮明顯抬頭，國際農產品貿易的不確定性大大增加。糧食事關國運民生，糧食安全是國家安全的重要基礎和中華民族偉大復興的根本支撐。我國人口眾多，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。只要國家糧食安全有保障，應對國際上的風險和挑戰就有底氣。

(二)保障國家糧食安全的新時代內涵

保障國家糧食安全的內涵，是指在世界進入動蕩變革期后，面對更加復雜多變的國際形勢，如何充分利用國內和國外“兩個市場、兩種資源”，讓14億中國人“吃得飽、吃得好”的問題。今后一個時期，國家糧食安全問題，或者說糧食供給壓力能否有效緩解，既取決于國民的糧食消費需求，又取決于國內糧食生產供給，還取決于糧食等農產品的穩定有序進口。如圖1所示，保障糧食安全，也就是在“谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求下，可靠地填補因國民收入增加和膳食結構升級而造成的不斷擴大的糧食供需缺口。這可以從三個方面進行考慮：首先，通過堅持實施“光盤行動”、貫徹落實《反食品浪費法》等，減少食品浪費和糧食消耗，壓低糧食需求曲線；其次，保持糧食等農產品進口量不變，通過不斷增加國內糧食供給的方式，滿足日益增加的居民糧食消費需求；最后，努力增加國內糧食生產供給，同時適當加大糧食等農產品進口量。因此，新時代我國糧食安全的戰略內涵，由國內、國外兩方面的內容組成。

圖1 我國的糧食需求、供給及潛在缺口示意圖

1.相對不斷增加的糧食需求，提升國內糧食等農產品的生產供給能力

隨著收入水平的提高，我國居民動物產品的消費量持續增加，糧食消費也從口糧消費為主，轉向飼料用糧消費為主。肉蛋奶已經像米面一樣，成為餐桌上的必需品。今后一個時期我國的糧食安全，不僅要求口糧絕對安全，還要求肉蛋奶等重要農產品充分供給。雖然近年來我國的糧食產量連續增加，“口糧絕對安全”不成問題，然而由于轉化成1千克肉蛋奶平均需要大約5千克的“糧食單位”(包含糧食和牧草)，居民動物產品消費量的增多，極大地增加了糧食需求。因此，21世紀以來，在肉類凈進口量快速攀升的情況下，我國年人均糧食消耗量持續增加，且仍沒有減少的趨勢。2001年全國年人均糧食消耗量只有363千克，2010年達到460千克，2020年進一步增加到560千克。可見，過去20年，全國人均糧食消耗量大致每年增加10千克。但是國內糧食及農產品產量的增加，遠遠不能滿足糧食消費需求，其直接后果是我國糧食和肉類進口量的快速攀升。可以判斷，今后一個時期，國內糧食生產供給難以滿足居民日益擴大的糧食消費需求，糧食供求將從當前的“緊平衡”向供需缺口持續擴大的狀況轉變。而且，如果沒有肉類進口量的繼續增加，“人畜爭糧”問題將更加突出，國內糧食供給壓力無疑將會更大。因此，面對相對不斷增加的糧食需求，新時代保障國家糧食安全，必須提升國內糧食等農產品的生產供給能力。

2.相對國內糧食供需缺口，穩定國外糧食等農產品的進口保障

城鎮化快速發展、居民收入增加和膳食結構升級，決定了我國的糧食需求將繼續呈剛性增長態勢。受限于耕地、水資源和生態環境壓力，除通過實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略提高國內糧食產量、確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”外，借助全球市場和國外資源，適度進口糧食及其他重要農產品，是新時代我國糧食保障戰略的重要內容。據測算，每年進口的糧食等農產品，為我國節約了近10億畝耕地及相應的水資源。然而，我國的糧食等農產品進口來源國比較集中，且很大程度上受制于美國及其盟友。從近期美國一些政客“寧愿自損一千也要傷敵八百”的政治沖動行為來看，為了打斷我國復興的歷史進程，對華糧食禁運亦不是不可能。2020年新冠肺炎疫情期間，美國、澳大利亞、加拿大等國都曾限制糧食出口。糧食是一種重要的戰略物資。國家糧食安全戰略必須考慮如何應對國際形勢變化，穩定糧食等農產品進口，以填補國內糧食供需缺口。因此，保障國家糧食安全，必須未雨綢繆，謀劃打破有可能出現的國際農產品禁運，在掌握進口定價權的基礎上，保證糧食及其他重要農產品的平穩有序適度進口。

三、新時代保障國家糧食安全面臨的挑戰

居民的糧食消費持續增加，而國內糧食增產速度過慢，拉大了國內糧食供求缺口。再加上近期糧食主產區的水災、極端天氣氣候災害多發，以及從國外進口糧食的穩定性變差，讓新時期保障國家糧食安全承受著五個方面的壓力與挑戰。

(一)國內糧食生產供給不足導致供需缺口增大及進口增加

近年來，我國糧食需求量快速攀升，但國內糧食生產供給增速十分緩慢，導致糧食供需缺口的持續擴大以及進口量的急劇增加。在需求方面，國內糧食消耗量與需求量快速攀升。21世紀以來，國內糧食需求量與消耗量一路走高。從總量上看，2000年我國糧食消耗量為46007萬噸，2010年、2020年分別增加至61620萬噸和79011萬噸。這還是在肉類凈進口增長近5倍的情況下。如果沒有肉類的大量進口，人畜都吃糧，國內需要的糧食數量將更多。雖然“光盤行動”和《反食品浪費法》有助于減少糧食消耗，但由于居民收入增加和消費結構升級，未來一個時期我國的糧食需求將繼續擴大。在供給方面，國內糧食生產供給不足日益明顯。受制于多種因素，近年來國內糧食生產供給增長速度非常緩慢。2021年，我國糧食產量為68285萬噸，比2020年增加了1336萬噸。與2015年相比，國內糧食總產量僅增長了3.4%，人均產量只增加了5公斤，遠低于人均糧食消耗量的增長。國內糧食供給遠不能滿足快速攀升的糧食需求，導致我國糧食供需缺口擴大、糧食安全壓力增加。大連商品交易所的數據表明，與疫情暴發前的2019年12月相比，2021年12月，玉米、大豆現貨價格分別上漲約78.1%和45.4%。糧價大幅上漲，表明當前國內糧食“供不應求”。

(二)西方勢力可能會使用“糧食武器”干擾我國復興進程

(三)洪澇等極端天氣氣候災害威脅國內糧食生產供給的穩定性

(四)生產成本過快上漲擠壓種糧效益打擊農民種糧積極性

(五)耕地面積減少、經濟作物“與糧爭地”威脅糧食生產供給

四、新時代保障國家糧食安全供給的政策建議

當糧食需求總量一定時，糧食安全既取決于國內的糧食生產供給，又取決于國外糧食的平穩有序進口。新時代更好地保障國家糧食安全，要貫徹落實“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的方針，在大力提升國內糧食生產供給能力的基礎上，著力提高國際糧食等農產品進口的平穩可控性。

(一)提升國內糧食生產供給能力：增加面積與提高效率

在糧食需求總量和進口量一定時，糧食安全取決于國內的糧食生產供給。要增加糧食供給，既可以增加耕地面積、提高耕地質量，也可以提高耕地利用效率，增加糧食單產，釋放糧食生產潛力。由于耕地面積增加、耕地質量提升的空間有限，所以增加國內糧食供給的根本出路，在于提高單位耕地上的糧食產量。理論和經驗都表明，土地制度(耕地配置與利用方式)和科技是影響糧食單產的關鍵。接下來，我們先討論如何增加耕地面積、提升耕地質量來保證國內糧食生產供給的基本能力，再分別從改革土地制度、加快科技創新等方面分析如何有效提高糧食單產。

1.將耕地紅線提高至20億畝，適當增加糧食作物種植面積

18億畝耕地紅線是2006年國家“十一五”規劃提出的。當時我國實際耕地面積在20億畝以上，但因測量不準確等多方面的原因將耕地紅線劃定為18億畝。第二次全國國土調查表明，2009年年底我國耕地面積為20.31億畝，遠超18億畝。由于到耕地紅線還有很大距離，很多地方政府對耕地用途轉變的管理比較寬松，導致隨著城鎮建設用地增加和農用地變林地、園地，我國耕地面積快速減少。將耕地紅線提高至20億畝，可以防止耕地面積進一步減少。如果耕地面積增加2億畝，糧食產量預計可以增加10%，糧食供給壓力將會得到有效緩解。

2.提升耕地質量，加速中低產田與丘陵山區農田“宜機化”改造

一方面，結合水資源、生態環境狀況等，選擇一批農業發展有潛力地區的中等地、低等地，參照高標準農田建設時中央、地方財政按比例分擔成本的方式，采取工程改造、修筑梯田、實施集水補灌工程、推廣旱作農業技術等方式，加快中低產田升級改造。中低產田是造成糧食產量低且不穩的主要原因，在高標準農田建設的同時，對中低產田進行升級改造，相當于補齊了糧食生產的短板，拉長了糧食供給的“短腿”。

另一方面，在農業勞動力持續流出、丘陵山區地帶耕地“撂荒”壓力增大的情況下，加速丘陵山區農田“宜機化”改造，加快較大馬力的農業機械對丘陵山區農業勞動力的替代速度，以減少耕地“撂荒”壓力，提高糧食生產效率。丘陵山區農田“宜機化”改造，是日本、韓國、意大利等丘陵山區為主的國家實現農業現代化的重要經驗。日本早在1949年就頒布了《土地改良法》，對地塊進行條塊化、規格化平整，并配套路、電、水等基礎設施，并在2000年專門出臺了《中山間地域等直接支付制度》，對丘陵山區農地平整修繕、農田水電路等設施維護給予補貼。我國丘陵山區縣有7億畝耕地，水稻播種面積約占全國水稻播種總面積的40%。農田“宜機化”改造，可以讓上述地區的糧食生產供給實現穩定增加。

3.提高耕地利用效率，增加糧食生產供給能力

第一，以糧食生產為出發點審視農業支持政策。當前中國農村土地制度具有明顯的“多目標性”。農村土地不僅是農業生產資料，還被視作農民的生存保障和剩余勞動力的蓄水池，甚至被作為提高農民財產性收入的重要方式。農村土地制度安排失去政策重點，不利于糧食安全這一核心目標的達成。農地制度安排應當“從注重農民福利向強調農業發展轉變”，以糧食生產作為耕地利用政策的核心目標，將“種糧農民直接補貼”補給真正種糧、產糧的農業主體，保障規模經營主體種糧的收益，以提高其種糧積極性。

第二，加快小塊分散耕地的集中連片經營。農村改革之初，農戶平均占有小塊土地適應當時的生產力狀況。然而，隨著農業現代化程度的提高，“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”越來越難以滿足現代農業發展的需要。應當結合農村土地二輪承包到期的延包工作，加快推動互換并地、“一戶一塊田”改革，并將上述工作與家庭農場等規模經營主體培育結合起來。

第三，以“耕者有其權”為目標推動土地權利轉移。為了利用好寶貴的耕地資源，增加糧食生產供給，可以在土地租賃的基礎上，規范租賃合同，延長租賃期限，同時以《農村土地承包法》規定的進城定居農戶自愿有償退出農村土地為抓手，加快推動土地承包權與經營權一體流轉，讓“真正務農者”擁有長期穩定的耕地使用權。耕地使用權利的轉移，應當與家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體培育統籌推進。

4.加大科技創新與推廣力度，以科技保障糧食增產

科學技術是第一生產力。從糧食生產的角度看，品種的改良升級和肥料、灌溉、農機作業、病蟲害防治等糧食生產配套科學技術的研發推廣，直接決定著糧食供給的水平。

另一方面，要針對規模種糧主體的需求，加快糧食生產技術的應用推廣。舊的公益性農技推廣體系早已“線斷、人散、網破”，當前的農業技術推廣主要由農業公司主導完成。但是商業化的農業技術推廣主要追求利潤最大化，很少考慮國家糧食安全問題。為了緩解農業科技推廣應用的“最后一公里”問題，實現糧食生產科技成果的順利轉化，可以借鑒日本綜合農協和國內一些地方的經驗，構建由政府主導的多層次“綜合為農服務平臺”，將家庭農場等規模經營主體、農機農技服務主體、相關農業企業與科研院所、政府管理服務有關部門等引入平臺，實現生產、服務、管理和科研的緊密協作。

(二)增強國際糧食進口的平穩性：加大支持與創新方式

受制于國內耕地、水資源與生態環境壓力，保障我國糧食安全和提高國民生活質量離不開糧食及其他重要農產品的適度進口。秉持“人類命運共同體”理念，建立共贏、共擔、共治的糧食合作機制，是用好國外資源、助力國內糧食安全的關鍵。下一步，要加強國家層面的戰略規劃與支持，抓住糧食國際供應鏈的核心要素，創新國際農業合作機制，加緊布局國際糧食安全供應鏈建設，讓糧食等農產品進口更加穩定、可靠、有保障。

1.加強農業“走出去”戰略規劃與支持

第一，制定宏觀規劃。若缺乏國家政策支持和規劃引導，境外農業投資風險太大，也難以達到預期效果。應盡快制定宏觀層面的境外農業投資戰略，研究制定包括國別投資規劃、產業投資規劃以及重點產品投資規劃等在內的農業對外直接投資發展規劃；出臺相應的法律法規，協調管理部門，建立統一的管理協調機制；及時與農業合作潛力較大的國家尤其是“一帶一路”沿線國家簽署農業投資協議。

第二，設立專門的管理服務機構。農業對外投資涉及的點多、面廣、鏈長且政治敏感度高，建議整合有關部委的相關職能，成立專門機構，負責農業海外投資的統一管理和協調服務。

第三，提供全方位支持。結合“一帶一路”沿線國家農業發展需要，為農業“走出去”企業提供投資協調、風險預警等服務，出臺針對“走出去”農業企業的貸款優惠和涉外農業保險政策，并據其在保障國家糧食安全中的作用，給予稅費減免等政策支持。

第四，積極培育有國際定價權的農業企業。選擇一批具有一定規模、發展基礎較好、經濟實力強大、有從事對外農業投資開發的經驗和基礎、人才尤其是國際經營人才儲備充足的農業企業給予重點支持，打造國際大糧商和農業企業集團。鼓勵各類企業加大對外農業投資的力度，參與國際農業貿易與合作。

2.加快農產品進口的分散化、多樣化

推動進口來源國分散化，實施進口品種的多樣化，是化解糧食進口高度依賴美國及其盟友而承受可能的糧食禁運風險的重要方式。全球未開發農業資源依然充沛，非洲、東南亞、拉美、俄羅斯仍有大量待開發耕地，許多發展中國家的農業技術水平還有待提高，世界農業產業鏈條還有許多區域空白和環節缺口。

一方面，加快推動農產品進口來源地的分散化。通過培育專用品種、推廣合適種植技術和高效耕作方案等手段，在拓展與南亞、中亞、拉美等國家合作的同時，加強與“一帶一路”沿線國家特別是非洲地區的農業互補性貿易合作，積極拓展新的糧食等農產品進口來源渠道，降低農產品貿易集中度。同時，將非洲作為農業對外投資的重要地區，以農業合作進一步鞏固中國和非洲各國的傳統友好關系。

另一方面，逐步實現從進口原料糧食向進口成品、半成品或肉類轉變。依靠原料進口滿足國內糧食需求缺口容易招致其他國家不滿。應加快實施多元化農產品進口策略，推動進口原料向進口成品、半成品轉變，將原糧加工轉移至具有比較優勢的東道國，加快推動我國糧食進口由進口原糧轉變為進口成品、由進口稻谷轉變為進口大米、由進口大豆轉變為進口植物油、由進口玉米轉變為進口酒精或淀粉。同時，因為國內的肉類消費還將持續增長，為了避免因“人畜爭糧”拉大糧食供需缺口，下一步可以轉移部分畜牧業產能至主要飼料糧產地國，并逐步擴大肉類進口以代替糧食和飼料糧進口。

3.創新國際農業合作的利益聯結機制

進行國外農業投資的出發點，要從單純的糧食等農產品進口向與當地生產者等相關主體建立穩定的利益聯結機制轉變，構建糧食安全供給鏈的共建共治共享機制；投資要秉持“和合、共贏”的發展理念和“以服務換糧食”的經營思路，從簡單的“買地”向尋求合作共贏轉變，以團結東道國生產者、穩固東道國流通鏈；經營方式要重點加強對發展中國家或地區的農業援助和農業資源合作開發，著力提高發展中國家的農產品自給能力和糧食出口供應能力，積極參與東道國農業綜合開發及全球供應鏈建設。具體來說，國際農業合作的利益聯結機制可以從以下三個方面探索創新。

第一，總結其他國家和國內糧商在東道國投資的經驗教訓，以聯合國內企業或收購東道國農業企業的方式，為東道國糧食主產區的種糧主體提供包括農資供應、農場金融服務、產后儲存加工運輸、生產托管等在內的農業服務，然后以糧食結算，最終實現“以服務換糧食”。

第二，尋求當地政府、鄉村精英和涉農企業的支持，嘗試以國內取得良好效果的“公司+農戶”“公司+農民合作社+農戶”等方式，在東道國建立適合當地情況的農業組織化、產業化體系，通過生產、服務與訂單銷售等環節的利益聯結，確保我國糧食企業掌握糧源。

第三，針對糧食生產流通產業鏈中的關鍵控制點，結合當地的風俗習慣，綜合考慮不同環節經營主體的特征及其在糧食生產流通中的需求，創新長期合作方式，建立鞏固的親和信任關系。