公共風險視角下地方政府隱性債務的治理邏輯

徐玉德 李化龍

【摘要】隱性債務源于政府承擔公共風險而產(chǎn)生的潛在支出義務， 化解隱性債務的關鍵是治理誘發(fā)政府潛在支出義務的公共風險。 隱性債務治理不僅要防范政府部門債務風險向私人部門的溢出， 還要降低私人部門風險公共化對財政可持續(xù)性的沖擊。 公共風險視角下隱性債務治理的關鍵是從疏堵結合轉向多元主體協(xié)同治理的治理模式， 核心是在厘清隱性債務內(nèi)涵并明確政府權責邊界的基礎上建立風險分擔與化解的制度體系， 其中建立隱性債務報告制度、推進基礎設施投融資向預算內(nèi)轉變、深化政府直接融資制度改革、加大隱性債務內(nèi)外部監(jiān)督力度、構建多層次的社會保障制度以及多元主體共同參與的巨災保險制度等是構筑防范化解隱性債務風險長效機制的重要著力點。

【關鍵詞】公共風險;隱性債務;或有債務;債務治理

【中圖分類號】F124? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）02-0130-7

一、引言

自2018年全面推進隱性債務化解工作以來， 地方隱性債務蔓延的勢頭逐步得到遏制。 《中共中央 國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)[2018]27號）明確了地方政府隱性債務的定位， 形成了自上而下防范化解隱性債務的整體思路。 《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發(fā)〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》（中辦發(fā)[2018]46號）明確了地方黨政在防范化解隱性債務中的主體責任。 《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)[2021]5號）進一步把防范化解地方政府隱性債務風險作為增強財政可持續(xù)性的重要支撐。 在上述文件的指導下， 中共與地方政府雙管齊下， 扎實推進隱性債務化解工作。 一是加強跨部門聯(lián)合監(jiān)測與防控， 全面動態(tài)監(jiān)測政府債務和長期支出事項， 并監(jiān)測地方政府隱性債務存量與增量規(guī)模; 二是加大責任追究力度， 通過落實黨政同責、終身問責、責任倒查等制度， 有效遏制違法違規(guī)舉債融資行為; 三是通過安排財政資金償還、代發(fā)政府債券置換存量隱性債務、出讓國有資產(chǎn)權益、合規(guī)轉化為企業(yè)經(jīng)營性債務等方式， 削減隱性債務規(guī)模。 從各地預算報告披露信息來看， 截至2020年， 近半省份已經(jīng)完成或超額完成隱性債務化解任務。

2021年中央經(jīng)濟工作會議進一步提出“堅決遏制新增地方政府隱性債務”， 對化解地方政府隱性債務風險提出嚴格要求。 財政部黨組書記、部長劉昆在傳達學習中央經(jīng)濟工作會議精神時進一步提出： “把思想、認識、行動高度統(tǒng)一到中央經(jīng)濟工作會議精神上來……穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務風險隱患， 確保財政可持續(xù)。 ”

然而受國內(nèi)外各種不確定性因素的影響， 我國宏觀經(jīng)濟受到較大沖擊， 政府外部公共風險向公共財政轉移的壓力逐步增大， 由政府外部風險轉化而來的隱性債務問題愈加突出。 不僅突發(fā)公共風險及其次生災害會造成財政直接支出的快速增長， 而且風險的持續(xù)性還可能帶來隱性或有債務; 在財政收入增長乏力的背景下， 社會保障基金收支缺口顯現(xiàn)， 引致的隱性直接債務對財政長期可持續(xù)性產(chǎn)生重要威脅。 與公共財政內(nèi)部體制機制不協(xié)調(diào)導致的隱性債務不同， 政府部門之外的公共風險誘發(fā)隱性債務的成因更復雜、形式更多變、影響更廣泛， 僅依靠規(guī)范財政紀律、壓實行政責任越來越難以徹底化解復雜多變的隱性債務。 為此， 在全面治理隱性債務時亟需私人部門共同參與風險治理， 從聚焦財政風險的政府一元管控模式， 逐步轉向基于公共風險視角的多元合作治理模式。

二、“疏堵結合”治理模式難以有效化解“被動型”隱性債務

自2017年7月中共中央政治局會議首次提出加強隱性債務監(jiān)管以來， 中央對地方政府債務風險防控工作的重視程度不斷加深。 財政部門對地方政府隱性債務的統(tǒng)計、報告逐步形成了明確監(jiān)管口徑， 以地方政府違法違規(guī)舉債等為主的各類隱性債務逐步被關進制度的“籠子”里， 有效緩解了地方政府隱性債務規(guī)模不透明等問題。

財政監(jiān)管口徑下的地方政府隱性債務是指地方政府在政府法定債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還， 以及通過違法提供擔保等方式舉借的債務。 這一口徑有別于Hana[1] 在財政風險矩陣理論中提出的隱性債務概念， 而是將政府隱性債務沿著兩條線索做出界定： 一是政府對融資平臺公司等市場主體債務的償還和擔保承諾; 二是契約約定的中長期支出責任。 監(jiān)管口徑下的隱性債務與Hana界定的隱性債務概念存在一定程度的概念交叉， 但在交叉部分之外Hana的界定更加寬泛。 Hana界定的隱性債務風險來自于外部風險向政府公共部門的轉移， 而財政監(jiān)管口徑下隱性債務的風險來源于地方政府公共部門自身。

與此同時， 監(jiān)管政策采用統(tǒng)一口徑界定隱性債務有利于規(guī)范地方政府財政紀律， 但顯性債務和隱性債務之間的理論界限仍然不夠清晰， 最終償債責任屬于政府還是市場主體缺少充分的理論劃分依據(jù)。 一方面， 部分政府違規(guī)舉債雖未納入預算， 但民事合同關系仍可能具有法律效力， 政府方仍需依照合同履行其義務， 這部分政府方承擔的支出責任實質上是顯性的; 另一方面， 在法律層面上， 融資平臺公司等企業(yè)主體的債務中除被認定為政府隱性債務的部分外， 大部分仍由其自主償付， 僅在爆發(fā)系統(tǒng)性金融風險時才會將償債壓力傳導給作為最后擔保人的政府方， 政府潛在救助的部分最終演化為隱性債務。

從公共風險來源角度對隱性債務進行分類能夠較好地反映出風險轉化為政府支出責任的經(jīng)濟實質。 根據(jù)引致隱性債務公共風險來源的不同， 隱性債務可劃分為公共部門風險私人化之后風險回流造成的“主動型”隱性債務和私人部門風險公共化形成的“被動型”隱性債務兩大類[2] 。

“主動型”隱性債務主要是地方政府融資平臺債務、PPP等項目中的非政府主體債務， 以及政府違規(guī)購買服務發(fā)生違約風險時最終可能由公共財政承擔的部分。 本應由政府承擔的債務風險對外轉移給了融資平臺公司等法律意義上的市場主體， 當其無力承擔償債現(xiàn)金流時， 政府為防止發(fā)生系統(tǒng)性風險不得不承接回流的債務風險。 政府部門在債務風險傳導過程中主動向外轉移風險， 因而可視為“主動型”隱性債務。

“被動型”隱性債務風險則并非來源于政府部門， 而是來源于經(jīng)濟風險一定程度向政治風險的轉化。 當經(jīng)濟風險向政治風險發(fā)生轉化后， 最初作為市場“守夜人”的政府在潛在的政治風險壓力下就不得不動用公共資源深度介入市場主體之間的交易糾紛。 公共財政作為政府能夠調(diào)動的最重要的公共資源， 不得不被用于對沖相應的公共風險。 風險公共化后政府履行最后擔保人職責而產(chǎn)生的潛在支出， 將對財政產(chǎn)生短期爆發(fā)性沖擊和中長期持續(xù)性影響， 進而產(chǎn)生私人部門風險公共化， 最終形成隱性債務。 政府部門在這類隱性債務的形成過程中扮演著最后擔保人的角色， 其對風險的職責主要表現(xiàn)為被動接受， 因此可稱之為“被動型”隱性債務， 如社會保障基金缺口、除特別國債外政府對市場主體和公民個人的因災救助， 以及宏觀經(jīng)濟沖擊下政府對國有企業(yè)和“大而不倒”企業(yè)的救助支出等。

當前隱性債務治理主要依靠對地方政府預算外融資的“疏堵結合”， 聚焦于約束地方政府預算外“主動”舉債。 以GDP為綱的考核體制推動了地方政府競爭， 引發(fā)了以融資平臺公司舉債為主的債務擴張[3] 。 “疏堵結合”就是在賦予地方政府一定舉債權限的同時， 遏制借道預算外途徑舉債， 防止隱性債務過度擴張。

具體來說： 一是從財政領域限制地方政府預算外舉債行為。 短期內(nèi)為各類融資平臺提供低成本、長期限的融資置換， 并嚴格封堵地方政府預算外舉債渠道， 規(guī)范地方政府融資途徑， 禁止新增各類違約融資。 同時， 在化解短期內(nèi)債務成本和過高流動性風險的過程中， 逐步提高預算內(nèi)直接融資的比例。 主要通過提高一般債券和專項債額度打通地方政府直接融資渠道， 滿足地方政府增量融資需求。 二是從金融領域加強杠桿資金監(jiān)管。 新《預算法》的頒布隔離了政府和融資平臺公司的債務風險， 剝離了政府對融資平臺債務的法定償債義務， 降低了市場對公共財政償付的預期。 三是束縛“競爭錦標賽式”的經(jīng)濟發(fā)展模式內(nèi)生的負債沖動。 弱化唯GDP論的官員考核體系， 緩解地方政府舉債壓力。 同時， 建立對政策性隱性債務的終身考核機制， 形成舉債監(jiān)督的有效正向激勵。

然而， 僅靠“疏堵結合”難以有效化解“被動型”隱性債務。 “疏堵結合”通過扭轉行政激勵機制， 在一定程度上降低了政府主動將債務風險私人化的概率， 減少了風險回流的可能。 但是， 在法律層面上， 由市場主體承擔政府責任所背負的償債義務， 難以脫離政府信用的背書， 私人化的公共部門債務風險仍在持續(xù)累積。 更為重要的是， 私人部門風險公共化引致的“被動型”隱性債務亟待納入隱性債務治理的全局視野。

具體來說： 一是與“主動型”隱性債務治理側重于管好政府的治理策略不同， “被動型”隱性債務治理通過財政金融政策主動調(diào)控的政策空間更加有限。 “被動型”隱性債務演化背后是難以預見、避免和克服的突發(fā)性或累積性風險， 政府公共政策無法徹底消除風險的發(fā)生和演化。 二是“被動型”隱性債務累積速度快且難以預測， 縮減財政支出、增加政府負債等手段均難以應對“被動型”隱性債務指數(shù)化增長的償付缺口。 在經(jīng)濟增長率趨緩的新階段， 政府財政能力的增長速度遠遠小于“被動型”隱性債務的累積速率， 公共財政難以形成足夠豐厚的風險緩沖墊。 三是“被動型”隱性債務的風險后果雖然在短期內(nèi)并不突出， 但規(guī)模龐大、影響深遠， 風險化解亟待先謀快動。 “被動型”隱性債務風險來源于私人部門， 其風險化解亟需有為政府因勢利導， 相機調(diào)控與疏解市場失靈造成的風險積聚， 疏導私人部門風險流動的方向和范圍。

三、公共風險視角下全面根治隱性債務應從一元管控轉向多元主體協(xié)同治理

公共風險視角下隱性債務不再遵循線性增長法則， 私人部門風險的爆發(fā)具有易變性和復雜性， 僅依靠加強政府部門財政紀律的治理模式難以充分化解私人部門風險公共化產(chǎn)生的隱性債務。 具體表現(xiàn)在以下三個方面： 一是社會聯(lián)系多樣化與信息傳播效率提升加劇風險擴散， 對隱性債務風險治理的前瞻性和及時性提出新要求。 由于信息不對稱的存在， “疏堵結合”的一元治理模式存在一定監(jiān)管時滯， 交易結構和融資工具的創(chuàng)新促使隱性債務形態(tài)不斷演化， 突破現(xiàn)有監(jiān)管機制， 有效抑制債務風險擴散越來越需要多元化的治理工具進行預先干預。 二是在人口老齡化的背景下， 社會福利支出缺口不斷累積， 對更高水平社會福利的需求造成“被動型”隱性債務持續(xù)擴張， 隱性債務治理不得不應對公共風險趨勢性的新變化。 隨著社會保障范圍的擴張和支付標準的提高， 公共財政對社會保障潛在的償付風險等的承接責任日益突出， “被動型”隱性債務治理亟需解決未來財政支出將造成潛在赤字的新問題。 三是社會利益的多元化增加了風險來源， 其利益沖突風險后果的公共化提高了“被動型”隱性債務的轉化率。 創(chuàng)新和分工深化促使社會利益格局多元化， 加劇了不同利益集團間的利益沖突， 由此帶來的福利損失可能導致風險的公共化[4] 。 在公共風險形成隱性債務誘因日漸復雜的前提下， 公共財政越來越難以應對在更加隨機、更長跨度區(qū)間內(nèi)進行風險處置的挑戰(zhàn)。

在“疏堵結合”的一元治理模式下， 政府對引致隱性債務公共風險的認識存在盲區(qū)， 有限的財政資源難以應對多元風險向政府的不斷匯聚。 公共財政是政府對沖公共風險的重要工具， Hana和Allen[5] 提出的財政風險對沖矩陣依靠財政盈余與國際金融機構再融資等應對隱性債務（如表1所示）。 在此基礎上， 總結最佳實踐能夠為制定快速、有效的風險化解方案提供參考。 但是， 以事后對沖風險為主的風險處置策略在一定程度上遺漏了特殊時代和制度背景下誘發(fā)隱性債務的潛在風險， 使得隱性債務治理難以在風險轉化為政府支出責任前得到必要的風險緩沖。 而且， 在公共風險產(chǎn)生、累積、傳播與爆發(fā)的風險傳播鏈條中， 難以形成對事中關鍵風險點的有效應對。 政府在主導治理誘發(fā)隱性債務的公共風險過程中， 難以避免地會出現(xiàn)政府失靈問題。

一是政府兜底公共風險容易滋生道德風險。 由于存在中央政府兜底預期， 信息不對稱條件下地方政府就更有向私人部門轉移債務風險的激勵傾向。 私人部門對政府兜底的預期， 也同樣激勵其過度承擔風險， 使得“大而不倒”的企業(yè)不斷出現(xiàn)。

二是隱性債務化解往往存在較大時滯。 就“主動型”隱性債務而言， 中央對地方政府隱性債務的監(jiān)管往往滯后于債務風險的累積; 對“被動型”隱性債務而言， 受公共財政資源約束等因素制約， 不得不以漸進式改革應對社會保障基金缺口， 導致風險應對長期滯后于風險的累積。

三是政府完全主導隱性債務化解易導致政府角色錯位。 政府及政府融資平臺等國有經(jīng)濟主體舉債過程中立法監(jiān)督的缺位， 讓政府和政府控制的國有企業(yè)的決策行為忽視了納稅人及其政治代表對財政資源運用所起的決定性作用， 進而將舉債和化債行為演化為央地政府間、政府監(jiān)管和國有經(jīng)濟主體舉債行為間的博弈， “矯枉過正”的強力干預成為市場主體過度債務融資后的必然選擇， 決策行為的短期化反而可能加速金融風險的累積。

四是當公共財政不足以完全兜底風險時將對政府信用體系造成沖擊。 雖然理論上政府永續(xù)的稅收權可以帶來無限收入， 但無論是“補短板、堵漏洞”的制度建設還是應對突發(fā)性風險的公共支出， 都需要消耗大量的財政資源， 財政收支矛盾會極大地限制政府運用財政資源對沖風險的能力， 當財政能力面臨嚴重威脅時將對政府在金融市場上的信用造成嚴重沖擊。

政府與市場合作能夠更好地化解復雜、動態(tài)的公共風險， 提高隱性債務治理的效率和效果。 公共風險的累積性、多元化和快速傳播性， 要求隱性債務治理跳出政府一元治理的框架， 從風險的產(chǎn)生和傳播鏈條上實施干預， 以減輕公共風險的最終負面影響。 政府與市場的協(xié)同合作將不同層面的風險應對手段整合成一個多層次的系統(tǒng)框架， 既維持政府在對沖公共風險過程中的主導作用， 又積極利用市場和社會能夠提供的資源。 政府與市場的合作為政府部門、市場主體以及非政府組織等力量進行有機整合， 提供了一個多元且更具彈性的網(wǎng)絡化風險應對機制。 在多元主體共同參與風險治理的過程中， 政府和市場主體在各自目標框架下應對公共風險， 改變?nèi)坑烧档罪L險的一致預期， 提高個人和市場主體的風險容忍度。 同時， 通過多元主體間建立的信息發(fā)現(xiàn)和資源共享機制， 克服單純依靠政府發(fā)現(xiàn)和處理風險易產(chǎn)生的時滯問題。 此外， 利用多元主體更有效率的社會溝通能力， 提高公共風險應對政策的制定與執(zhí)行效率， 優(yōu)化公共財政調(diào)節(jié)資源配置的功能， 切實提高公共財政資源處理尾部風險的能力。

四、多措并舉構建多元主體協(xié)同治理隱性債務的長效機制

（一）厘清隱性債務的內(nèi)涵和邊界， 明確財政對不同隱性債務的支出責任

從理論上明確界定隱性債務的內(nèi)涵和邊界是化解引致隱性債務的公共風險的基礎。 隱性債務是政府運用公共財政應對公共風險而發(fā)生的潛在支出義務， 隱性債務受到的約束主要來自于政府公共受托責任下的道義責任[6] 。 在經(jīng)濟社會系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)中各類風險向公共風險轉化的過程中， 政府的干預形式和介入深度存在較大差異， 因而隱性債務的邊界具有較大彈性。 化解隱性債務的核心是對引致隱性債務的公共風險進行治理， 減輕公共財政應對風險的支出壓力。 在治理相應的公共風險時， 需要針對“主動型”和“被動型”隱性債務風險傳播鏈條中的關鍵風險點制定有效的風險干預措施。 對于“主動型”隱性債務， 從源頭上防控風險產(chǎn)生是有效治理隱性債務的核心， 嚴格約束政府行為能夠有效減少地方政府債務責任向其他部門轉移; 對于“被動型”隱性債務， 公共風險誘發(fā)的隱性債務具有指數(shù)型增長特征， 在風險擴散早期， 政府的干預更加有效， 及早制定風險干預措施、抑制風險累積造成的風險擴散是降低財政救助成本的關鍵。

在明確政府債務治理目標的前提下進一步厘清隱性債務邊界， 有利于明晰政府責任范疇， 促進隱性債務治理快速落實。 現(xiàn)階段， 我國財政體制改革不完善、政府職能轉變不到位， 地方政府主動向私人部門轉移債務風險責任形成隱性債務是風險積聚的重要途徑。 當前以增強財政自律為目標的隱性債務監(jiān)管政策所界定的隱性債務包含顯性與隱性雙重部分， 總體而言對隱性債務定義的范疇較窄。

在概念范疇更寬泛的“主動型”隱性債務語境下， 隱性債務治理的目標是將政府信用全部納入透明的監(jiān)管框架， 合理控制政府負債杠桿水平。 為此， 可進一步明確以政府信用介入的各類非政府主體舉債中政府顯性責任的判斷依據(jù)， 以及政府對隱性債務可能承擔的責任范疇， 為政府顯性債務和隱性債務劃定有據(jù)可循的制度邊界。

與“主動型”隱性債務不同， “被動型”隱性債務的成因更加復雜， 政府支出責任范疇不確定性程度更高。 政府對隱性債務的治理不得不前移到風險發(fā)生與演化階段， 債務治理目標側重于預先干預和建立中間緩沖機制， 減少風險最終向公共財政的匯集， 保障公共財政最后的兜底能力。 因此， 要建立市場化的風險分擔制度體系， 提高發(fā)現(xiàn)風險和處置風險的效率。 同時， 在政府干預剩余風險的過程中嚴格遵循程序正義原則， 提高公共財政資源使用透明度， 增強金融市場對地方政府與國有企業(yè)債務風險預期穩(wěn)定性。

（二）以信息陽光化為核心， 強化“主動型”隱性債務約束問責體系

1. 建立公開透明的監(jiān)測和報告體系， 推動“主動型”隱性債務信息陽光化。 隱性債務信息陽光化是政府信用真正歸位的基本前提。 在清晰界定地方政府隱性債務內(nèi)涵和邊界的基礎上， 充分發(fā)揮有為政府在制度建設、組織聯(lián)系以及公共資源分配方面的優(yōu)勢， 建立“主動型”隱性債務的信息披露體系。 在現(xiàn)有財政部門隱性債務認定細則的基礎上， 進一步明確政府對“主動型”隱性債務責任的分擔標準與依據(jù)， 建立政府部門單位與國有控股實體全覆蓋的隱性債務統(tǒng)計監(jiān)測體系。 采用抽樣統(tǒng)計調(diào)查、全樣本統(tǒng)計與專項調(diào)研等方式， 持續(xù)監(jiān)測“主動型”隱性債務的規(guī)模、類別狀況， 并對政府實際救助情況與隱性債務所隱含的潛在支出進行持續(xù)監(jiān)測， 提供對外報告的數(shù)據(jù)基礎， 為各級政府全面掌握隱性債務存量、增量和化解狀況提供可靠的決策依據(jù)， 回應社會各界對隱性債務的關切。

為了更好地向資本市場傳遞政府資產(chǎn)負債狀況的前瞻性信息， 應指定專門機構定期對隱性債務進行信息公開。 一是提高隱性債務統(tǒng)計結果的信息公開程度。 對存量隱性債務實施全面透明化監(jiān)管， 各級政府部門將轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的隱性債務規(guī)模、舉債和再融資渠道、利息率等統(tǒng)計信息逐級向各級人民代表大會（簡稱“人大”）報告， 使財政支出得到充分的立法監(jiān)督。 二是提高隱性債務化解和預算調(diào)整程序的透明度。 對于采用市場化手段將隱性債務劃轉為市場化主體債務的情形， 應明確公開隱性債務劃轉為國有企業(yè)債務所采用的標準和劃轉程序信息， 并對市場化債務的后續(xù)償付進行持續(xù)信息公開， 落實市場手段化債效果。 對于安排財政資金償還的債務， 需在預算法定的前提下建立將隱性債務重新納入預算和調(diào)整預算的程序。 三是提高政府審計對政府債務風險的監(jiān)督程度。 圍繞防范化解隱性債務開展專項審計， 重點關注對政府違規(guī)舉債的審計， 定期開展對國有企業(yè)資產(chǎn)負債狀況和重大投資的審計， 推進對國有金融機構經(jīng)營管理狀況的審計。 積極發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”功能， 及早發(fā)現(xiàn)風險苗頭， 及時揭露隱性債務問題。

2. 推進基礎設施投融資向預算內(nèi)轉變， 加強投資績效考評， 提高資金的使用效率。 從源頭上消除地方政府通過融資平臺進行變相過度舉債的行為， 離不開政府間財政關系的持續(xù)優(yōu)化。 地方政府預算外資金膨脹是財政分權的伴生現(xiàn)象， 預算外資金的膨脹表明地方政府已經(jīng)獲得了中央默許的非正式稅權， 預算外資金成為地方政府加強經(jīng)濟調(diào)控的重要手段之一[7] 。 將地方政府預算外資金使用納入預算內(nèi)監(jiān)管， 建立在基礎設施投融資領域融資能力與投資責任相一致的地方政府預算內(nèi)融資制度， 是消除新增“主動型”隱性債務的根本途徑。 促進地方財權與責任逐步匹配， 亟需建立政府間相互協(xié)調(diào)的投融資管理體制。

在中央層面， 將更多資金投入社會公共服務領域; 在地方政府層面， 優(yōu)化專項債融資機制， 逐步構建舉債權責匹配、定價機制完善、債務風險處置程序公開透明的地方政府直接融資體系。 一是優(yōu)化現(xiàn)階段省級政府發(fā)行一般政府債與項目收益專項債制度， 逐步建立以地縣級政府為主體、舉債與償還責任相匹配的市政債券市場。 二是完善利率定價機制， 減少行政干預影響， 形成有效發(fā)現(xiàn)價格的市場化定價機制， 增強利率敏感度， 精準反映區(qū)域和項目差異。 三是優(yōu)化地方政府債券期限結構， 促進多元投資主體發(fā)展。 增加不同期限債券品種， 并積極引入券商、信托、保險等參與市政債券投資， 提高市場供求匹配度。 四是建立地方政府債務重組制度， 形成妥善處理風險問題的配套制度。 以日、美等國地方政府破產(chǎn)制度為鑒， 構建法定的地方市政債務調(diào)整程序[8，9] 。 打破上級政府兜底預期， 重塑債權人對政府債務違約的風險預期。

加強政府投資績效管理， 提高債務支出效能。 加強政府投資績效管理是提高債務資金利用效率的重要輔助措施， 政府投資效率的提升能夠有效降低地方政府的負債水平。 一是合理規(guī)劃投資結構， 兼顧政府專項債投資項目對經(jīng)濟增長的促進作用和對經(jīng)濟社會福利的提升效果。 調(diào)整以“鐵公基”投資為主、“穩(wěn)增長”導向的投資結構， 加大對醫(yī)療、教育等提升全社會整體福利水平項目的投資， 擴大對科技創(chuàng)新等優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構方向的投資。 二是加強對專項債投資項目事前和事中的績效評價與監(jiān)督， 科學設立績效目標， 加強績效監(jiān)控效果。 科學運用多樣化項目績效評價方法， 保障投資項目績效目標設定的可行性和實用性， 提高項目可行性評價與項目績效評價的同步性。 三是加強項目單位自評、投資主管部門和審計部門對項目績效的外部事后評價， 落實項目績效監(jiān)督效果。 以經(jīng)濟性、效率性、效果性、合規(guī)性和長期性為目標， 建立定量與定性相結合的績效評價指標體系， 形成項目自評和主管部門外部評價互補的績效評價體系。 同時， 加強項目績效審計， 提升公共資源配置和使用績效， 增強審計監(jiān)督結果的應用效果。

3. 立法監(jiān)督與跨部門協(xié)同監(jiān)督相結合， 強化“主動型”隱性債務問責效果。 切實推動人大對地方政府債務的審查監(jiān)督， 增強立法監(jiān)督的震懾力與約束力。 國發(fā)[2021]5號文件著重指出， “要把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規(guī)矩， 堅決遏制隱性債務增量， 妥善處置和化解隱性債務存量”。 立法監(jiān)督在化解隱性債務過程中的核心作用不容忽視。

為此， 必須明確人大審查監(jiān)督的程序和方法， 建立健全地方政府向地方人大報告政府債務的機制。 首先， 建立地方政府隱性債務的報告制度。 建立政府及所屬財政部門向人大及其常委會定期報告隱性債務的監(jiān)督機制， 并對重大隱性債務事項建立專項報告機制， 闡明政府責任范疇與債務化解應對措施。 其次， 以公開透明的政府債務披露體系為保證， 實施精準有效問責。 依托公開透明的政府債務披露機制， 在新《預算法》和《監(jiān)督法》的授權下， 地方人大根據(jù)隱性債務報告， 在法定程序和范圍內(nèi)對政府隱性債務實施監(jiān)督， 督促政府及時發(fā)現(xiàn)風險并進行合理處置。 最后， 制定地方政府隱性債務問責細則， 保障問責效果。 結合各地方政府隱性債務的現(xiàn)實情況建立隱性債務問責細則， 在問責標準、方式、程序以及結果運用等方面形成嚴格的制度約束， 增強源頭治本效能， 牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

加強財政部門、國資監(jiān)管部門、金融監(jiān)管和外部監(jiān)督機構的協(xié)調(diào)配合， 降低公共風險跨部門傳播強度。 首先， 加大財政部門對地方政府及主政官員的問責力度， 形成政府舉債的終身追責機制。 為遏制地方政府主動將債務風險轉移給私人部門， 應建立常態(tài)化的監(jiān)控和追責機制， 對涉事部門及其主要責任人追究行政責任。 其次， 加大國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對國有企業(yè)債務的風險管控力度， 繼續(xù)推動降杠桿、減負債。 建立針對國有企業(yè)隱性債務化解的持續(xù)跟蹤監(jiān)控與事后監(jiān)督問責制度， 量化考核融資平臺公司隱性債務化解的進度和績效， 保障債務化解行動落到實處， 對違規(guī)企業(yè)及其負責人嚴肅追責。 最后， 嚴格融資平臺公司等金融監(jiān)管， 防范隱性債務發(fā)生金融風險， 引導金融機構穩(wěn)健經(jīng)營。 為防范流動性風險爆發(fā)， 金融機構在參與化解隱性債務的過程中要兼顧“穩(wěn)投資”和“防風險”政策， 對存量債務開展總量及期限結構置換， 但這一行為存在進一步增加金融機構壞賬風險的可能。 為此， 金融監(jiān)管部門應加大對金融機構參與融資平臺公司債務置換等的持續(xù)監(jiān)督力度， 對違規(guī)金融機構進行嚴格的行政處罰， 并持續(xù)跟蹤隱性債務壞賬風險， 防止財政風險金融化。

（三）以風險敞口管控和對沖為核心， 健全“被動型”隱性債務協(xié)同治理機制

1. 政府與市場主體共同管控缺口， 降低支出缺口被動轉化為隱性債務的風險。 社會保障缺口是“被動型”隱性債務的重要誘因之一， 只有摸清社會保障缺口規(guī)模， 才能化解“被動型”隱性債務。 為此， 需要建立養(yǎng)老和醫(yī)療社會保障基金隱性債務的風險評估制度， 對社會保障基金缺口進行全景式掃描。 可借鑒西方國家的代表性模式， 建立社會保障基金償付能力評估以及信息公開制度， 著重評估存量社會保障基金的資產(chǎn)負債狀況以及累積的赤字或盈余。 具體而言： 一是依托社會保障部門和統(tǒng)計部門定期發(fā)布的人口、勞動力等人口和經(jīng)濟預測數(shù)據(jù)， 提高宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)質量。 二是組建政府專門機構或委托第三方， 在人口和經(jīng)濟數(shù)據(jù)的基礎上對基金收入和成本進行長期精算平衡分析。 資產(chǎn)負債表能夠反映評估時點對繳費者的負債和對領取者的負債及其構成[10] 。 為此， 需建立社會保障基金未來收支測算模型， 依據(jù)該模型的測算結果編制資產(chǎn)負債報告并定期發(fā)布。 三是進一步從流量上評估各地基金枯竭時點， 及時預警隱性直接債務風險， 并向政府和社會公開社會保障缺口的現(xiàn)狀和調(diào)整狀況。

推動政府與市場共同參與風險治理， 多措并舉降低社會保障基金收支缺口轉化為隱性債務的比例。 首先， 針對短期內(nèi)社會保障基金缺口問題， 統(tǒng)籌規(guī)劃基金調(diào)度并謀劃制定基金缺口償債規(guī)劃， 提升社會福利基金的可持續(xù)性。 通過逐步提高國有資本分紅上繳率、處置部分國有資產(chǎn)等方式， 補充公共財政劃轉缺口。 針對支出缺口特別突出的地區(qū)和時段， 加大公共財政對社會福利隱性債務的補充力度， 逐步彌補前期投入不足。 其次， 針對長周期內(nèi)社會保障基金持續(xù)的支出壓力， 需提高福利支出與人口結構的匹配程度。 為此， 應將當前階段性“累積式”調(diào)整的養(yǎng)老金給付和調(diào)整方式逐步轉化為制度化、規(guī)范化的養(yǎng)老金給付標準及物價因素調(diào)整體系。 同時， 進一步擴大家庭內(nèi)部支持和個人資產(chǎn)等“四支柱”的補充作用， 加大養(yǎng)老保障的私人供給[11] 。 最后， 提高社會保障基金收益水平是增強基金可持續(xù)性的重要手段。 為解決層次低、投資監(jiān)管難等問題， 亟需建立全國管理統(tǒng)一、資金統(tǒng)籌使用的社會保障基金集中管理體系。 為適應社會福利基金的長期投資需求， 應進一步完善投資運營體制機制， 提高養(yǎng)老金投資的多樣性， 以提高社會福利基金的投資回報率。

2. 政府與市場主體共建巨災保險制度， 形成緩解隱性債務轉化的風險緩沖墊。 進一步培育市場化保險機制， 提升私人部門吸收應對風險的能力， 構建公共風險的良性治理機制。 政府作為維護公共利益的代表， 是巨災保險的直接提供者， 但是政府由于自身的局限性不可能完全取代私人保險， 政府與市場的結合有利于共同推動巨災保險市場的發(fā)展與完善[12] 。 政府承擔的公共受托責任決定了其為了維護社會公平會對無力購買巨災保險的人們提供必要的救助， 但對巨災損失的無差別兜底式保障， 不僅在風險分散手段上難以依靠專業(yè)風險管理技術化解風險、增加財政負擔， 而且不利于提高挽回災難損失的效率。 因此， 私人部門的參與對提高資源利用效率意義重大。 私人部門提供的巨災保險機制不僅有利于降低對公共財政吸收公共風險的依賴， 保障公共財政風險適度可控， 而且有利于提高自愿性融資的積極性， 更高效地應對災難損失， 降低社會整體的風險暴露水平。

政府和市場共同參與巨災風險的管理， 能夠最大限度地兼顧效率與公平。 商業(yè)保險機構以參與者身份成為連接政府和市場的紐帶。 國內(nèi)外保險和再保險機構的主要職責是開發(fā)巨災保險產(chǎn)品體系， 并逐步提高保險覆蓋率等。 在巨災保險機制尚不完善的背景下， 有為政府發(fā)揮著制度建設、行業(yè)管理和資源調(diào)配作用。 一是建立巨災風險管理的法律框架， 明確巨災保險管理協(xié)調(diào)機構與市場參與主體的權利和義務。 二是制定對巨災保險機構的稅收優(yōu)惠、財政補貼等政策， 明確財政參與投保的比例、方式等， 落實財政職責。 三是通過巨災保險證券化等手段拓寬巨災保險資金籌資渠道， 減輕財政負擔。 四是因地制宜在全國各地建立巨災保險基金， 在保險公司無力償付災害造成的損失時發(fā)揮補救功能。 推動建立政府與私人部門的合作伙伴關系， 形成應對巨災風險的多層次緩沖機制， 降低巨災風險向政府隱性債務的轉化率。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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（責任編輯·校對： 陳晶? 喻晨）