“十四五”期間提升上海公共交通服務水平的思考

顧煜 龍力

摘要：近三十多年來，上海城市軌道交通從起步建設到規模領跑全球，公共交通服務水平穩步提高，公共交通系統的快速發展為上海超大城市的有序運轉提供了可靠支撐，也為各類重大活動成功舉辦提供了有力保障。“十四五”期間，上海城市發展面臨新機遇和新挑戰，需要分析公共交通發展的新要求，從優化網絡功能、支撐新城發力、完善重點地區公共交通配套、提高公共交通保障能力和運營服務水準等方面，探索提升上海公共交通服務品質的發展策略。

關鍵詞：公共交通;服務品質;十四五;上海

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.011

一、引言

近三十年來，上海持續堅持“公交優先”戰略，加大軌道交通建設力度，完善公共交通網絡，公交都市建設取得顯著的成效。為上海超大城市安全有序運轉提供了有力支撐和保障。“十四五”期間，上海要提升城市能級和核心競爭力，對標國際最高標準、最好水平，推動交通高質量發展。公共交通要更好地適應新的發展格局，提高既有系統的運行效率和運營效能，為人民群眾提供更加可靠、便捷和滿意的公共交通出行服務體驗，實現上海公共交通發展的新跨越。

二、上海公共交通發展歷程和階段

上世紀九十年代以來，按照“浦東開發開放”的重大決策要求，上海城市交通設施建設逐步進入提速發展階段，公共交通網絡加快形成，公共交通運行效率和服務水平逐步提高。回顧這三十年，上海公共交通的發展大致經歷了三個階段：第一個階段（1991-2000年），公共汽（電）車是公共交通的主體，承擔了90%以上的公共客運量，1995年軌道交通1號線（一期） 全線正式運營，實現了上海軌道交通從無到有的歷史性突破;第二個階段（2001-2010年），伴隨“世博會”的舉辦，在上海第一輪城市交通白皮書的政策指引下，上海加大了城市軌道交通建設力度，軌道交通快速成網，2010年形成了450多公里的運營網絡，軌道交通客運骨干作用顯現;第三個階段（2011-2020年），上海堅持“公交優先”發展戰略，努力打造“公交都市”，到2020年，軌道交通網絡超過了700公里，規模居世界領先，公共汽（電）車線網長度超過9000公里，軌道交通客運主體地位基本確立。上海公共交通體系的快速發展為超大城市有序運轉提供了可靠支撐，也為上海“世博會”、連續三屆“進博會”等重大活動成功舉辦提供了有力保障。

三、上海公共交通發展現狀情況

（一） 現狀基礎

持續加強公共交通基礎設施建設，軌道交通網絡規模世界領先（圖1）。2021年底軌道交通運營線路（不含金山鐵路）共20條，總里程達831公里，運營車站達到508座（其中換乘車站83座），網絡規模領跑全球。2020年，全市地面公交運營線路共1 585條，運營車輛數共17 668輛，運營線路長度達到24 932公里。地面公交站點覆蓋率持續提升，公交站點300米半徑人口覆蓋率內環內達到96%，外環內達到88%。持續推進公交專用道建設，2020年全市總里程471.1公里（不含松江及張江有軌電車）。

公共交通服務層次不斷豐富，骨干公交作用逐步顯現。“十三五”期間中心城區開通了首條專道行駛的延安路中運量71路，線路全長17.5公里，工作日日均客流達到5萬乘次;新城因地制宜探索發展多種形式的中運量公交，奉賢新城直通中心城區的快速公交線路奉浦快線、松江區骨干公交有軌電車T1線和T2線、首條采用數字軌道磁釘技術的臨港新片區中運量T1線等中運量線路相繼開通。公交多元化服務模式日益豐富，累計開通“最后一公里”線路231條、毗鄰客運線路26條。郊區公交線網不斷完善，加快開辟“村村通公交”線路。

公共交通客運量持續增加，軌道交通成為公共客運方式主體。2019年，全市公共交客運量達到1647.1萬乘次/日，其中，軌道交通日均客運量1064萬乘次/日，占全市公共交通客運量的64.6%，已成為公共交通的主體。中心城人員工作日出行中，公共交通方式占比達到29.7%，中心城采用機動化出行中55%以上的市民選擇公共交通方式。

公共交通運行效率穩步提升、服務水平不斷提高。2017年，上海獲首批“國家公交都市示范城市”稱號。兩網融合更加緊密，全市75.3%的軌道交通站點周邊50米半徑范圍有公交線路服務。通過既有線路增投上線列車、縮短部分區段行車間隔等措施，中心城軌道交通骨干線路高峰最小運行間隔縮至1分50秒。2017年4月起，部分線路周五、周六及節假日延時運營，滿足乘客夜間出行需求。出行信息服務水平逐步提高，2020年，公交線路中途站實時到站信息服務浦西中心城100%覆蓋，地面公交、軌道交通實現電子支付全覆蓋，公交實時到站預報服務軟件層面全覆蓋。

（二）存在問題

上海公共交通體系在不斷完善和提升的同時，也依然存在一些短板，受“新冠疫情”影響，近兩年公共交通客運量都出現了下滑，公共交通體系內外都存在競爭和分流的壓力。

公共交通網絡和功能仍待進一步完善。軌道交通系統目前仍主要依靠城市軌道交通一種模式，線網的功能層次單一，缺少市域（郊）鐵路、城市軌道快線、局域線等多層次的軌道線路，聯系和服務重點區域、新城以及新市鎮等地區的效率和能力依然不高，同時，主城區內仍存在部分客流走廊無軌道交通覆蓋或站點覆蓋不足。地面骨干公交體系尚未形成，中運量的功能和客流效益有待增強，新城內部公共交通體系建設相對滯后，新城內部公共交通占全方式出行比例僅在10%左右。

公共交通運行可靠性仍待進一步提升。近五年來，地面公交客流持續下滑，一方面是客流向軌道交通轉移，另一方面也是受到地面公交運行速度不高、可靠性不強的影響，導致地面公交吸引力持續下降，地面公交優先路權難以得到充分保障，傳統公交專用道受到右轉車輛、進出地塊車輛等影響，運行車速不高，中心城浦西公交專用道早高峰平均車速13公里/小時左右，和私家車相比，缺乏競爭優勢。

公共交通服務的創新升級仍待加快加強。近年來共享單車、網約車等交通模式的發展對傳統公交帶來沖擊，共享單車承擔了大部分軌道交通“最后一公里”的短距離接駁功能。對地面公交依賴程度較大的老年人出行中，智慧化、友好化服務功能和手段依然比較缺乏。傳統公共客運服務融入個性化需求的轉變速度不快，在特定功能區域、特殊情況下的定制化公交服務有待加強。

四、“十四五”上海公共交通發展新要求

“十四五”期間，上海將面臨城市空間新的發展格局，中心城人口仍可能聚集，市民出行空間仍將拓展，而道路資源條件有限、小汽車使用仍在高位等挑戰依然嚴峻。上海要一如既往地貫徹“公交優先”戰略，充分發揮公共交通集約、高效、綠色的優點，在設施保障、運營提升和服務優化等方面持續探索，建設讓人民滿意的更高水平公共交通體系。未來，上海要進一步提升公共交通整體吸引力，重點考慮幾個方面發展新要求：

（一）更加精準的公共交通

提供更加精準的決策，應用大數據分析和調查，充分結合規劃用地調整，實現更加準確的交通模型判斷，選擇合理的公共交通走廊，明確與客流規模相適應的公共交通模式。保障更加精準的運行，利用數字化管理技術，保障公交優先路權，提高公交整體運行速度和到站準點率，實現中心城骨干公交高峰運行車速在15公里/小時以上。提供更加精準的服務，實現乘客多途徑獲取公交運行信息，提供乘客更為便捷和準確的公共交通運行和服務信息。

（二）更加睿智的公共交通

科技賦能公共交通出行全過程，融合共享的公交信息服務平臺，結合“5G+雙千兆”升級，推進公交數據中心建設，實現人車路實時監控，提升公共交通系統應對突發事件的應急處置能力和技術。結合手機、互聯網等技術，提供按需求響應的出行鏈服務體驗，提升公共交通對通勤、旅游、休閑等各類個性化出行的吸引力，同時，提供更為豐富多樣的出行信息服務，讓乘客享受“看得見、可感知”的公交發展成果。

（三）更加友好的公共交通

通過優化公共交通網絡和銜接，進一步提升公共交通站點的易達性，軌道交通和地面公交“兩網融合”，原則上新建軌道交通站點周邊50米范圍內有公交站點銜接，做到公交站牌標明距離350米范圍內的軌交線路名稱基本全覆蓋。打造全齡友好的公交乘行設施和環境，全市無障礙公交比例達到40%以上，軌道及公交站點周邊路網通達性進一步提高、換乘距離進一步縮小。提供更方便的公共交通信息、支付服務，滿足“適老化”要求，做到公交電子站牌市區和五個新城全覆蓋，繼續推廣公交候車設施車輛到站信息發布服務。

（四）更具魅力的公共交通

營造與上海城市風貌、城市活力相適應的公共交通設施（包括車輛、車站等），打造特色鮮明、富有個性、便捷實用的軌道交通和公交站點，與城市特色和市民生活需求密切融合。繼續探索公交出行與文化旅游等領域的跨界融合，持續推出特色創新線路，提高市民使用公交出行的滿意度和幸福感。鼓勵使用新能源公共交通工具，營造低碳清潔的公交出行環節，全市新增和更新公交車中新能源和清潔能源公交車比例達到100%，全市新能源和清潔能源公交車比例超過96%。

五、“十四五”提升上海公共交通服務品質的策略

今后五年，上海公共交通的發展要結合市域空間發展新要求，優化完善公共交通系統功能和布局;加強公共交通系統內外銜接，實現多網融合;提供可靠、高質、友好的公共交通運輸服務;結合數字化轉型要求，大力發展智慧公交，構建需求響應式的公共交通新模式。

（一）聚焦新城，推進市域一體化的公共交通體系建設

一方面，“十四五”期間，上海要聚力打造獨立綜合性節點城市功能的五個新城，新城要發展功能完善的綜合交通體系。結合長三角城際鐵路網絡規劃，引入多模式交通網絡，規劃建設綜合交通樞紐支撐新城的節點城市地位。探索適用于新城的新型公共交通系統，構筑城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通、中運量系統、常規公交車、新型公交等多元化的公共交通體系，提升新城內部的公共交通服務品質。推進新城慢行交通出行環境持續優化，構筑全球城市品質的新城慢行出行環境。另一方面，郊區城鎮圈發展差異化、多樣化的公共交通服務。推進多模式公共交通服務城鎮圈內部交通，在鼓勵公交出行的基礎上，適度放寬個體機動化的出行，鼓勵使用分時租賃等共享出行方式。此外，主城片區完善交通配套，強化公共交通引導支撐。對于發展相對成熟的地區，加強公共交通基礎設施服務配套，補齊短板。對于未開發地區，堅持以TOD發展模式，引導沿交通走廊規劃用地開發。

（二）完善重點發展地區公共交通配套、提高可達性

結合“十四五”期間上海重點打造的三大戰略片區，要加快提升公共交通的設施配套水平，提升重點地區內外公共交通的可達性。自貿區臨港新片區要從全球、長三角、市域和新片區內部四個空間維度，構建長三角重要節點城市的現代化、立體化綜合交通體系;長三角一體化示范區重點關注轉變交通模式、改善交通區位、優化交通服務、創新體制機制;虹橋商務區重點完善交通配套水平，提高交通服務水平，推動虹橋地區高端商務、會展、交通功能深度融合，進一步增強服務長三角、連通國際的樞紐功能。

（三）結合城市更新要求，增強公共交通服務保障能力

目前，上海中心城區交通已由大規模基礎設施建設步入存量設施優化為主的階段，在交通基礎設施增量有限、交通需求持續增長、出行服務品質要求提高的條件下，“十四五”期間需要考慮從“綠色交通優先”和“交通需求管理”雙管齊下，尋求突破，創造更充分的保障條件和環境，提供更優質和更可靠的公共交通服務，吸引個體交通向公共交通轉移，適應上海城市更綠色、更集約的升級發展要求。通過可變車道、高載客車道（HOV）等精細化方法，優先保障公共交通的道路路權使用;同時結合“完整街道”設計理念，優化公交換乘環境，營造宜人的公共空間。

（四）提升公共交通運營水平和服務品質，增強吸引力

完善網絡方面：持續推進軌道交通既有規劃網絡建設。加快市域軌道交通網絡規劃研究，深化研究軌道交通市域線的功能和布局，明確與其他線路的銜接方式。圍繞軌道交通網絡構筑多層次的公交線網體系，系統調整公交線網功能層級，加快中運量公交系統規劃研究，實現分區域骨干公交線網模式。

提升服務方面：推進軌道交通增能提效，緩解客流高峰擁堵，增強應急處置能力，實現運營服務質量持續提升，乘客滿意度穩步提高。加強軌道交通線路運營維護，確保安全可靠運行。提供可靠的地面公交服務，優化地面公交出行鏈，加強時間和信息融合，推進公交線路精準化運營。注重公共交通高效銜接，縮小換乘距離，協調服務時間、服務班次和運能，增強換乘優惠，降低出行成本。加強公共交通無障礙環境建設和適老化改造，提供“全齡友好”的公共交通服務。

（五）創新驅動，積極探索智慧公交新技術

應用新型科技手段提升公共交通精細化運營管理及公交出行服務水平。一方面，加快城市公共交通數字化轉型，推進5G、北斗、人工智能、自動駕駛、智能充電等新技術全面賦能公共交通的探索應用。另一方面，創新數字化公共交通出行服務，加快推進出行即服務系統（MaaS）建設，通過公共交通智能調度、個人習慣分析、綠色出行優先等，整合互聯網的支付手段，實現出行行程預定、路徑一鍵規劃、公共交通無縫銜接、費用一鍵支付等功能，提升市民公共交通出行滿意度和體驗感。

六、結語

堅持“公交優先”戰略、提供讓人民滿意的公共交通服務是上海綜合交通實現高質量、可持續發展的必由之路。“十四五”期間，要深刻認識公共交通發展面臨的機遇和挑戰，適應城市空間新格局發展要求，在設施功能、運行效率和服務品質等方面積極探索，打造更加精準、睿智、友好、有魅力的公共交通體系。

參考文獻：

[1]上海市人民政府.上海市綜合交通發展“十四五”規劃[EB/OL].（2021-06-25） [2022-01-20].https：//www.shanghai.gov.cn/202117zfwj/20210906/77b696c3814a4963bc0fe0881aea3fe8.html？ivk_sa=1025922x.

[2]上海市道路運輸管理局.上海市地面公交行業“十四五”專項規劃[R].上海：上海市道路運輸管理局，2020.

[3]上海市城鄉建設和交通發展研究院.上海市軌道交通近期發展規劃（2021-2025）[R].上海：上海市城鄉建設和交通發展研究院，2020.

[4]上海市城鄉建設和交通發展研究院. 2020年上海市綜合交通年度報告[R].上海：上海市城鄉建設和交通發展研究院，2020.

[5]上海市城鄉建設和交通發展研究院.上海市第六次綜合交通調查報告[R].上海：上海市城鄉建設和交通發展研究院，2021.

Improving the Service Level of Shanghai's Public Transportation

during the 14th Five-Year Plan Period

Gu Yu， Long Li

（Shanghai Urban-Rural Construction and Transportation Development Research

Institute， Shanghai200040， China）

Abstract： Over the past 30 years， Shanghai's urban rail transportation has taken the leading role in the world from its initial construction. The service level of public transportation has been steadily improving and providing reliable transportation service supports of some major events for the city. During the 14th Five-Year Plan period， Shanghai's urban development is faced with new opportunities and new challenges. It is necessary to analyze the new requirements of public transportation development and explore development strategies to improve the service quality of Shanghai's public transportation by optimizing network functions， supporting the development of New Towns， improving public transportation facilities in key areas and improving public transportation security capabilities and operational service standards， to explore development strategies aiming at improving service quality of public transportation in Shanghai.

Key words： public transportation; service quality; the 14th Five-Year Plan; Shanghai

■責任編輯：許? 丹