完善治理體系 走一條符合國情的碳中和之路

周宏春 戴鐵軍

碳達峰碳中和是國內外的共同選擇和努力方向，是應對全球氣候變化和經濟綠色低碳發展的重要戰略和導向。綠色低碳循環發展是現代經濟體系的重要特征，實現綠色低碳循環經濟高質量發展是我國經濟社會可持續發展的內在要求。從中國國情出發，必須依靠創新驅動和科技支撐完善治理體系，走一條符合中國國情的碳中和之路。

一、雙碳目標是實現我國經濟高質量發展的重要導向

自2020年9月在聯合國第75屆大會上提出雙碳目標以來，習近平主席在國內外多次論述碳達峰議題，碳達峰碳中和成為國內外的研究焦點和熱點話題。現有研究不少是理論性的，包括國際經驗介紹、理念闡述、模型預測等。列寧曾說過，一打口號，不如一個行動。就雙碳目標而言，需要多點實干、少些空談，多點務實、少些務虛。如果只會紙上談兵，不知道做什么、怎么做，不知道戰略戰術，再宏大的目標、再響亮的口號也難以收到預期效果，甚至事倍功半。當前實踐中的一些問題需要引起重視并加以避免。

一是關于我國能源和碳減排預測。能源低碳化是碳達峰碳中和的重中之重，能源結構低碳化、用能終端電力化、能源供需平衡調節智能化是發展方向。有研究發現，我國關于能源生產和消費總量的預測大多難以指導實際。例如，《科技日報》2011年3月3日發表《能源科學發展觀研究概要——“中國能源中長期發展戰略研究”報告要點》，預測2020年我國能源消耗為40億～42億噸標準煤，消耗煤炭約20億噸標準煤。實際上，2020年我國能源消費量達49.8億噸標準煤；盡管如此，一些地方還出現了拉閘限電問題。理論如果不是來自實踐往往會成為空洞的理論，實踐如果沒有理論指導往往會變成盲目的實踐。認識到這一點，對實現我國雙碳目標尤為重要。推進我國碳達峰碳中和目標，是繼續進行一些不能指導實踐的能源和碳減排預測，畫一些漂亮的曲線，還是從國情出發研究戰略戰術，走一條具有中國特色的碳中和之路，這是一個現實問題。

二是糾正“運動式減碳”。2021年7月30日中央政治局會議提出，統籌有序做好碳達峰、碳中和工作，堅持“全國一盤棋”，糾正“運動式減碳”，先立后破，堅決遏制“兩高”項目盲目發展。這被社會理解為是對一些地方和企業表態要“率先達峰”的“糾偏”。2021年10月，國務院出臺《2030年前碳達峰行動方案》，要求“各地區梯次有序碳達峰行動”，準確把握自身發展定位，結合本地區經濟社會發展實際和資源環境稟賦，堅持分類施策、因地制宜、上下聯動，梯次有序推進碳達峰。之所以要對“運動式減碳”糾偏，是因為國家的頂層設計尚未出臺，各地方各行業制定實施方案之前缺乏必要研究，如果只有“表態”的口號，難免會紙上談兵。因此，研究設計適合分類指導的實施方案或細則十分重要。

三是避免“一刀切”問題時常出現。碳達峰碳中和是一個多維立體的系統工程，不可能是一個地區、一個行業、一個單位的“單打獨斗”，這是一場硬仗，也是對我們黨治國理政能力的一場大考。習近平總書記2022年3月5日下午參加內蒙古代表團審議時指出，“不能把手里吃飯的家伙先扔了，結果新的吃飯家伙還沒拿到手，這不行。”然而，一段時間內一些人以減污降碳為由，“不分青紅皂白”要求一律關停煤礦、煤電廠。煤炭應回歸商品本來屬性，我們應尋求少排碳、不排碳的途徑，把煤炭利用好也可以是綠色的。堅持“全國一盤棋”，分類施策，重點突破，就應當依靠創新驅動，尋求理論和技術上的突破，尋求顛覆性技術的研發應用，尋求減污降碳協同增效。只有防止可能出現的分解謬誤和集成謬誤，即自上而下的目標任務分解要避免分解謬誤，自下而上的目標任務匯總要避免集成謬誤，才能收到以盡可能小的經濟成本實現碳達峰碳中和的預期目標。

四是規避行動方案“上下一般粗”的問題。從中央到地方各級人民政府已經出臺的行動方案來看，內容越來越長，正確的話越來越多，呈現“上下一般粗”的特點，但是，這些話語是否符合實際、究竟有多少能落地成了一個問題。這并不是好做法。應從實際出發，提出可操作的方案、可執行的目標任務和保障措施。顯然，專家為各地碳達峰行動方案的制定進行了前期研究，甚至幫助地方政府完成了行動方案的初稿，因而提高研究人員的認識水平相當重要。盡管一些學者提出要避免認識誤區，如避免“先沖鋒再達峰”，過分依賴碳匯甚至誤以為雙碳目標就是買賣碳匯等，但是呼聲很少來自基層管理人員或技術研發人員。換言之，哪些是真誤區，哪些是專家學者臆想的誤區，需要認真甄別；只有發現“真問題”，才能將我們的認識真正統一到黨中央、國務院指明的正確方向上來。

此外，“百年未有之大變局”也是我們在制定和實施碳達峰行動方案時需要認真考慮的外部因素。國際形勢復雜多變，新冠肺炎疫情國內多發散發，影響產業鏈供應鏈安全；尤其是俄烏沖突導致歐盟國家出現能源供應緊張、能源價格上漲等問題，甚至出現一些煤電廠“重啟”的現象。雖然俄烏沖突將加快歐盟國家的能源轉型，加快歐盟國家與俄羅斯能源供應的“脫鉤”(與20世紀70年代初第一次能源危機后發生的能源變革類似)，但美國以北約的名義禁止歐盟國家從俄羅斯進口天然氣，自己卻增加了從俄羅斯的油氣進口。由此引出另一個重要話題：如何處理好降碳與能源安全的關系，處理好長期目標與短期安排的關系。總體來看，世界能源轉型的趨勢是不可逆轉的。能源安全是緊迫的問題，如果不能保證能源供應，群眾的滿意度難以提升。因此，在推動碳達峰碳中和工作中，應優先解決“輕重緩急”中的“重”和“急”，并為中長期可持續發展奠定基礎、創造條件。

二、完善治理體系，構建符合中國國情的碳中和話語體系

碳達峰碳中和是《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協定》提出的目標，現已成為世界各國共同努力的方向。我國工業化城市化尚未完成，能源稟賦以煤為主，從碳達峰到碳中和時間緊任務重，種種現實要求我們必須另辟蹊徑，走一條符合國情的碳中和之路。為此，迫切需要完善治理結構，形成推進碳中和目標的長效機制，并在以下四方面做好工作。

第一，明確不同主體的責任。黨中央、國務院出臺了1+N政策體系，指明了碳達峰碳中和的時間表、路線圖和施工圖，《2030年前碳達峰行動方案》提出了“十四五”“十五五”時期的“碳達峰十大行動”，地方各級政府也出臺了相應的政策性文件。應當說，碳達峰碳中和的頂層設計已經面世。從國家推進的重點來看，既關注通用性措施，如節能減排、循環經濟或碳循環經濟(由碳的循環利用而形成的經濟活動)等是滲透性、跨行業的，即每個行業或領域都可以實施；又提到了重點行業(如工業、建筑、交通運輸、農業、服務業)的路線圖和施工圖；每個行業的原料、生產工藝和產品不同，所以不能采用整齊劃一的技術路線。在實施《2030年前碳達峰行動方案》、促進綠色低碳循環經濟高質量發展的過程中，要準確界定不同主體的責任，充分發揮行業、企業和公眾的積極性和創造性。企業是碳減排行為主體。從歐盟碳市場的發展來看，碳減排額度最初分配給25000家企業或用能設施，占歐盟碳排放的45%。我國碳減排要抓住“大頭”，抓主要矛盾，關注能源企業這類行為主體，能源結構低碳化更應抓住企業這類行為主體。換言之，實施《2030年前碳達峰行動方案》，需要完善體制機制，激勵企業依靠技術創新不斷降低碳排放強度。科學合理分配碳減排指標額度，形成具有中國特色的“企業+地方”分配方案，科學合理地分解目標任務。經過不懈努力，我國雙碳目標是可以且一定能夠實現的。

第二，因地制宜，分類施策。我國對能耗進行“雙控”監測考核，是非常重要的“指揮棒”，未來，能耗雙控將向碳排放“雙控”考核轉變。在某種程度上可以理解為，不能因為完成碳中和遠景目標就不考慮2035年初步實現現代化的目標，更不能延緩中央已經確定的現代化階段性目標。科學合理地分解目標任務是分類施策的前提。應從研發科學合理的碳中和指標開始，區分能源生產地、消費地以及不同的生態功能區，這樣就可以避免“拉關系”爭取更多碳排放指標的情況。在數學方法上，分區評價只增加一個評價指標的選擇環節，簡單易行。以美麗中國建設為例。習近平總書記在2016年全國兩會期間參加黑龍江省代表團審議時指出，“冰天雪地也是金山銀山”，這就是考慮自然地理差異的科學論斷。如何更合理地評價全國生態文明建設成效？可以按不同生態功能區，如水源涵養區、水土保持區、防風固沙區和生物多樣性維護區等，用不同模型評價。這樣不僅可以發揮各類生態功能區的比較優勢，還能形成各具特色的自然和人文景觀。推廣到碳達峰碳中和的評價指標體系設置和評價方法上，首先，選擇用能或碳排放“大戶”并對其進行分類，如將國家重要的能源基地、保障國家能源安全的煤炭生產基地等單列出來，按“祖父”原則核算并分配一定的減排額度。其次，對具有地方特性的建筑、交通、服務業等行業進行核算并分配一定的減排額度。這樣的分配，既有科學基礎，又可以避免“會哭的孩子有奶喝”的情況，考核時也不用“一刀切”。這樣做是否科學精準、有理有據，需要實踐來驗證，可以建立科學的指標體系和數學模型，選擇城市或地區進行試點，獲得經驗后再推廣應用。

第三，公眾參與和積極行動。碳達峰碳中和是一場經濟社會的系統性變革，涉及社會的方方面面，涉及社會的每一個行為主體。因此，要加強宣傳、普及和教育，營造一個經濟社會系統性變革的外部環境。首先，碳達峰碳中和發端于氣候變化國際公約特別是《巴黎協定》，也是我國實現綠色低碳發展的重要考量。領導干部特別是“一把手”，是關鍵少數，尤其要認識到碳達峰碳中和對于轉變發展方式、應對氣候變化、實現我國經濟社會可持續發展的極端重要性，采取扎實的行動推動碳達峰碳中和的重點工作。其次，碳達峰碳中和是我國生態文明建設整體框架中的一項重要內容，不能脫離中國實際將中長期目標作為短期任務來安排部署，在政策、技術、項目和資金安排上，要既有利于當前也能惠及長遠，以碳強度和排放總量作為經濟高質量發展的“尺子”，測度地方或行業的綠色低碳轉型發展。最后，“人不負青山，青山定不負人”，在生態文明建設和碳達峰工作的推進中，既要尊重經濟發展規律，更要尊重自然規律，不僅要解決當前緊迫的環境污染、生物多樣性保護、應對氣候變化等問題，也要實現我國經濟社會可持續發展。

第四，加強氣候治理的國際合作。氣候變化是人類共同面臨的挑戰，需要人類同舟共濟、攜手應對。應對氣候變化，是我們自己要做，不是別人要我們做。雖然國際經驗具有重要的借鑒意義，但我們不可能復制國外的自然碳達峰過程，必須從國情出發，開拓創新，完善治理結構，另辟蹊徑，為顛覆性技術留下空間，走一條與西方國家不同的碳中和之路。秉持人類命運共同體理念，深度參與全球環境和氣候治理，切實履行氣候變化、生物多樣性等領域的國際公約義務，積極參與國際談判，推動有關各方履行《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》。拓展合作領域，完善協作機制，完善履約與碳達峰工作協同推進機制，推動共建綠色“一帶一路”，以技術可行、經濟合理、環境可持續的辦法保護地球——我們的唯一家園。我國是一個有著高度責任感的國家，是世界生態文明的倡導者、踐行者，要以習近平生態文明思想為指導，宣傳中國生態文明建設成就、碳中和的舉措和決心，形成生態文明和碳中和的國際話語體系，樹立負責任的大國形象。

三、先立后破，多措并舉，扎實推進碳中和目標

總之，要用正確的辦法做正確的事情。碳中和是世界各國的共同選擇，我們必須扎實推進。要科學認識和準確把握碳達峰碳中和的目標任務、工作節奏和保障措施，認真分析、識別影響碳達峰碳中和的主要矛盾和矛盾的主要方面，既要知其然也要知其所以然，重視多能互補、溫度對口、梯級利用，將發電與供熱工程銜接起來，實現能源-化工-環保聯產，推動煤電廠“三改聯動”，提高能源利用效率，使我國能源體系更清潔、更高效、更經濟、更安全、更可持續。要先立后破，破立并舉，糾正“運動式減碳”和“一刀切”等行為，切實處理好減污降碳與能源安全、產業鏈供應鏈安全、居民正常生活等方面的關系，以系統性的思路推進產業結構和能源結構優化、綠色低碳技術研發應用、激勵和約束制度安排。未來，實現雙碳目標將撬動萬億元投資，為能源、交通、建筑、工業、林業等領域的發展帶來巨大機遇。投資不僅要帶動當前的經濟增長，還要為長期綠色低碳發展奠定基礎、創造條件，為全球可持續發展提供中國智慧、中國方案，做出中國貢獻。