國家創新體系國際化政策協同關系研究

劉 云，張孟亞，翟曉榮，楊亞宇

(中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049)

0 引言

自20世紀80年代中期以 Freeman[1]、Lundvall[2]、Carlsson[3]等為代表的歐美學者創建國家創新體系理論以來，國家創新體系的研究不斷深入并從理論走向實踐，成為各國政府和國際組織研究、制定創新政策最重要的分析工具之一，各國將國家創新體系建設作為提高國家競爭力的重要手段。經濟全球化和科技全球化的不斷深化使得國家創新體系向國際化方向發展，并超越了國家創新體系的概念和地理范圍[4]。實際上，國家創新體系的國際化已成為全球創新活動的一個重要發展趨勢，關于國家創新體系國際化的研究已成為國際創新研究領域的前沿性課題。

中國創新國際化在相關政策的引領下獲得了長足的發展，體現為人才國際化、產業國際化、科技國際化等，現階段面臨著國際政治經濟動蕩不安、逆全球化浪潮凸顯的不利局面，因此如何在瞬息萬變的局勢中穩步推進中國創新國際化是政府亟待解決的問題，也是 “十四五”期間推進國家創新體系國際化政策的重點方向。實踐和理論研究表明，政策協同對實現政策功能具有重要意義，協同關系對于調整政策實施方向具有指導作用[5]。國家創新體系國際化政策體系是由多個政策子系統構成的復雜系統[6]，呈現出政策實施主體多元化、政策工具差異性的特點[7]。國家創新體系國際化政策是否實現了協同？推進國際化政策改進的協同關系是什么？為了回答上述問題，本文在國家創新體系國際化政策分類基礎上，對國家創新體系國際化政策協同關系開展深入研究，為完善國家創新體系國際化政策提供決策依據。

1 文獻綜述

1.1 協同和政策協同

物理學家Haken[8]首次提出協同的概念，他在其論著的 《協同學導論》中將協同定義為系統各部分間的相互作用，進而產生使整個系統形成微觀個體層次所不存在的物質機構和特征的協同效應。政策協同是指政策體系是由多個政策子系統構成、多部門參與的復雜系統[9]，由于分工、職責范圍、管理權限及部門利益的不同使得各部門關注的政策側重點存在差異，因而有必要實現政策協同以提高政策實施的連貫性和穩定性，其目的是降低政策實施的不確定性，解決復雜公共問題，使公共資源配置呈現帕累托最優狀態[10-11]。政策協同主要體現在以下幾個方面：

(1)政策主體協同強調多部門對跨界問題的協同治理[12]。在實施過程中，主體呈現出多元性的特點，主要包括政府、非政府組織、社會組織等。主導的政策主體協同表現為公共部門與公共部門之間的合作[13]，包括管理部門之間的橫向協同，表現為同一級別政府之間或者同一級別政府不同職能部門之間的協同；也包括執行過程中的縱向協同，表現為不同級別政府部門之間的主體協同。與此同時，非政府組織、社會組織等參與到公共部門政策制定和政策實施的現象也逐漸增加，成為近年來學者研究的熱點問題。Trein等[14]認為，公共部門和非公共部門之間的協同模式與公共部門和公共部門之間的協同模式存在較大差別，應該采用新的方式對其設計、管理和評估。政策主體協同可以改善公共部門之間的碎片化行政現狀[15]，降低政府運行的成本，提升政策實施的效果與效能。

(2)政策結構協同反映的是政策覆蓋的完備程度。政策工具是指為了實現政策目標，被政府掌握和運用的手段和方法[16]。在理性視角的政策分析路徑下，政策工具的選擇與組合構成在既定政策目標下的公共政策[17]，用來反映政策的結構性特征。政策工具的選擇也會受到國家發展階段、實現條件以及政策目標等因素的影響，體現為在不同階段不同區域條件下工具選擇的差異性[18]。

(3)政策功能協同衡量的是擬實現政策功能的互補性。在同一政策目標下，不同的政策對社會生活產生的作用在性質和方向具有差異性，如鼓勵性政策與限制性政策。但這種差異性不會造成非此即彼的政策選擇，而是兩種政策互相協調，發揮政策的互補功能，服務于政策運行的總體目標。

1.2 國家創新體系國際化政策協同關系理論與實踐研究

從已有理論研究來看，學術界幾乎沒有探討過國家創新體系國際化政策的協同關系，現有研究更多集中在國家創新體系國際化的內涵。雖然學者對國家創新體系國際化政策的定義進行了界定，但目前還未形成統一的概念。一部分學者繼承了Carlsson[19]的觀點，認為以跨國企業為主導的國際化行為是發展國家創新體系國際化的重要標志[20]。但隨著知識、技術等創新資源流動，金融機構、高校、科研機構、政府等主體的作用凸顯，成為國家創新體系國際化建設中不可或缺的參與者[21-22]。同時，衡量一國的國家創新體系國際化指標也不斷完善。從國際技術轉移、資本貨物國際貿易、外商直接投資向海外研發經費、科技人員的國際流動、海外并購以及海外子公司數量、國際技術聯盟、國外專利授權數量[20，23-27]等多維度發展。在此基礎上，薛瀾等[28]認為，以跨國公司為主體的全球生產網絡和產業研發體系全球化、以科研人員為主體的科研機構全球化、以高等學校為主體的高等教育機構全球化，以及以上三個主體的交流互動共同構成國家創新體系國際化的主要內容。更為深入的研究關注到國家社會建制和科技戰略對推動國家創新體系國際化的影響，劉云等[6,29-30]將其總結為創新制度和組織網絡的國際化，即國家創新制度和政策的相互學習和互動，以及國際創新網絡的形成和發展；除此之外，國家創新體系國際化還包括創新資源流動和配置的國際化以及創新主體互動和創新活動的國際化兩部分內容。

劉云等[6-7]認為國家創新體系國際化政策包括創新制度國際化政策、創新要素國際化政策以及創新主體國際化政策，并從政策工具的視角深入研究了 “十二五”期間國家創新體系國際化政策工具的使用情況。在實踐中，他將以 《全國科學技術規劃綱要 (1978—1985)》 《關于科學技術體制改革的決定》 《關于加快科學技術進步的決定》和 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020)》等為代表性的政策作為國家創新體系國際化發展的里程碑事件，將國家創新體系國際化的進程劃分為引進為主、引進為主向追趕轉型、追趕以及追趕向自主轉型階段。為了補充現有研究，本文嘗試對國家創新體系國際化政策的協同關系進行初探。由于國家創新體系國際化政策采用政府為主導的運行方式，本文研究了國家創新體系國際化政策的主體、結構及功能的協同關系，以期反映出既有創新國際化政策的實施情況，推動創新體系國際化發展。

2 國家創新體系國際化政策分類體系與政策工具構建

2.1 政策分類體系

本研究采用劉云等[6]提出的國家創新體系國際化政策分類體系，以北大法寶和清華大學政府文獻中心的科技政策數據庫為主要數據源，以科技部、教育部、國家自然科學基金委、海關總署、中國科學院等網站發布的相關政策作為補充，將 “十一五” “十二五” “十三五”期間已經實施的國家層面的法規、規劃、意見、管理辦法 (規定)、政府間協議等政策進行系統歸納整理。為了使創新制度國際化的政策分類更為具體和明確，本研究在上述政策分類的基礎上補充國家創新體系國際化相關管理辦法的政策，共收集相關政策文本356 件，其中創新制度國際化政策文本44件 (規劃綱要類23件、決定意見類7件、科技計劃類4件、管理辦法類10件)；創新資源國際化政策文本200件 (技術國際化類39件、人才國際化類106件、投資國際化類55件)；創新主體國際化政策文本112件 (企業研發國際化類21件、政府間科技合作類78件、高校及科研機構國際科技合作類13件)，見表1。

表1 國家創新體系國際化政策分類體系

2.2 政策工具構建及編碼

創新政策工具是指政府為了推動科技活動和產業創新發展、降低技術不確定和市場風險而采取的一套政策體系。Rothwell等[31]根據政策工具對創新活動的影響方式，將創新政策工具分為供給型-環境型-需求型政策工具。供給型政策工具通過優化創新要素組合，推動人才培養、資源優化和信息流動，實現對科技創新活動的直接影響；環境型政策工具側重創新環境的培養，完善產業創新所依托的稅收、金融、知識產權保護體系，發揮間接影響作用；需求型政策工具是政府為了彌補市場不足、減少市場不確定性，意在開拓和穩定新技術應用市場而采取的采購、服務外包等行為，其對創新活動起直接影響作用。基于以上創新政策工具分類，學者們分析了企業技術創新、風機制造業、光伏產業、科技金融等相關政策對科技創新活動的影響力[32-36]。本研究討論與國家創新體系國際化相關的政策，Rothwell等的分類方式與國家創新體系國際化 “制度-要素-主體”的三方面較為契合，因此相關政策工具使用的合理性得以體現。國家創新體系國際化政策工具的類型及含義見表2。

表2 政策工具的類型、名稱及含義

基于上述國家創新體系國際化政策分類及政策工具細分，以政策文本中的政策條款為基本分析單位，采用 “政策編號+序號”的方式對356條政策文本進行逐條編碼。若某一條款可歸納于兩種及以上政策工具，則分別進行政策工具編碼；若可歸納為同一種政策工具，則以政策編號進行編碼。

3 國家創新體系國際化政策協同關系研究

3.1 政策主體協同關系

國家創新體系國際化政策主體涉及62個部門之多，但本文所獲得的政策部門歷經2008年、2013年和2018年國務院機構改革，因而有必要對政策部門的名稱整齊劃一，最終本研究的政策主體共包括54個政府部門。政府部門名稱采用簡稱形式，無簡稱的用全稱形式。表3列出發布政策數量排名前15的政策部門，其累計發布政策數量占國家創新體系國際化政策總量的81.05%。其中，對角線上的數字表示某個部門發布政策的總數量；非對角線上的數字代表相應排名的兩部門協同發布政策的數量。由表3可知，國家創新體系國際化政策部門呈現出一定的協同性，政策部門協同發布政策的數量與其發布政策總數量之比介于2.44%～100%之間。其中，財政部、發改委、海關總署、外交部、稅務總局和商務部的比值分別為100.00%、94.44%、93.55%、87.50%、83.33%和68.18%，其在國家創新體系國際化政策中的部門協同性較高；中科院、基金委的比值分別為10.00%、2.44%，其部門協同性較低。原因在于在我國行政體制中，中科院國際合作政策服務于 “中國科學院系統”這個特定目標，而基金委國際合作政策側重推動科學基金項目國際化發展。

表3 國家創新體系國際化政策主體頒發政策數量分布

國家創新體系國際化政策及其各維度的政策主體協同呈現如下特征：

(1)國家創新體系國際化政策整體協同度較好 (density1=0.54)，但制度國際化 (density2=0.29)、要素國際化 (density3=0.58)和主體國際化 (density4=0.42)的政策主體協同差異明顯。原因在于制度國際化的政策文本大多為推進國家創新體系國際化發展、指導國家創新制度建設的規劃綱要、科技計劃、決定意見和管理規定，在我國行政管理體制中有明確的部門負責此類型政策文件的制定和發布，政策部門的協同性較低，而創新要素國際化與創新主體國際化涉及人才、技術與投資之間互動廣泛，政產學研的協同發展，因而在這兩個政策維度中政策制定要考慮多個政策部門，其政策主體協同性高。

(2)政策主體協同主導區呈現為科技管理部門與經濟管理部門并重，體現為科技部、商務部與海關總署、財政部、稅務總局之間的協同。彭紀生等[5]在分析創新政策的主體協同時也發現了相同的特征，他認為中國傳統的管理體制使得科技管理部門不能掌握大量的經濟資源，政策落實必須與掌管雄厚經濟資源的部門協調。

(3)政策主體協同核心區發揮條件支撐與政策落實作用。例如，中組部、人社部、外交部、公安部和外專局共同頒布的 “關于為外籍高層次人才來華提供簽證及居留便利有關問題的通知”，是為了落實 《關于海外高層次引進人才享受特定生活待遇的若干規定》，完善外籍高層次人才在華的人事關系、社會保障、戶籍管理等事項。

(4)政策主體協同參與區表現為政策部門的多元化，與主導區和核心區聯合發布相關政策，落實支撐相關政策的實施。

(5)處于獨立區的政策部門具有 “部門特性”。全國人大及其常委會頒布的政策文件具有最高法律效力，而能源部、外專局、基金委等部門發布適用于本部門創新體系國際化的政策。政策主體的協同關系如圖1所示。

圖1 國家創新體系國際化政策主體協同關系

3.2 政策結構協同關系

政策部門是政策工具的實施主體，政策工具是政策部門實現政策目標的方式和途徑，因此研究政策工具的結構協同需要考慮實施的政策部門。經統計，在國家創新體系國際化政策中排名前15的政策部門實施的政策工具約占政策工具總量的83.57%，其分布如表4所示，非對角線上的數字代表相應排名部門實施的政策工具數量。

表4 政策主體實施政策工具分布

本研究通過構建政策部門-政策類型/政策工具的二模社會網絡，對國家創新體系國際化政策及其各政策維度的結構特征進行研究。度數中心度表示該政策類型/政策工具所涉及政策部門的比例，反映該政策類型/政策工具被使用的活躍程度；接近中心度表示該政策類型/政策工具所涉及的政策部門與其他政策部門和該事件的最短距離，反映使用該政策類型/政策工具與政策部門和其他政策類型/政策工具的連接程度；中介中心度表示該政策類型/政策工具聯絡的政策主體，反映該政策類型/政策工具受到政策部門的關注程度。根據劉軍[38]關于網絡位置的闡述， “度數中心度、接近中心度和中介中心度最高，位于網絡的核心位置；反之，位于網絡的邊緣位置”。以中心度總和將國家創新體系國際化及其各維度的政策工具的位置劃分為核心、中間和邊緣。度數中心度、接近中心度、中介中心度及中心度總和的計算公式如下：

i政策中j工具的度數中心度Dij=

國家創新體系國際化及其政策維度的中心度計算結果如表5所示，各維度的政策類型中心度總和分布見圖2、政策工具中心度總和分布見圖3。結果表明，國家創新體系國際化環境型-供給型-需求型政策呈現核心-中間-邊緣分布，政策的協同性不足。基礎設施、公共服務、法規管制政策工具處于核心位置；人才培養、目標規劃、金融支持處于中間位置；其他政策工具位于邊緣位置。創新制度國際化供給型-環境型-需求型政策呈現核心-中間-邊緣分布，政策的協同度不足。人才培養、基礎設施、公共服務、目標規劃政策工具處于核心位置；知識產權保護、法規管制、稅收政策、金融支持和貿易管制處于中間位置；其他政策工具處于邊緣位置。創新要素國際化環境型-供給型-需求型政策呈現核心-中間-邊緣分布，政策的協同度不足。公共服務和法規管制處于核心位置；人才培養、目標規劃、稅收政策和金融支持處于中間位置；其他政策工具處于邊緣位置。創新主體國際化供給型-環境型-需求型政策呈現核心-中間-邊緣分布，政策的協同度不足。基礎設施和法規管制處于核心位置，其他政策工具處于邊緣位置。因此，國家創新體系國際化政策維度的政策類型和政策工具結構性呈現不同的特點，這種差異來源于各政策維度中政策客體的差異性，如創新要素國際化政策的政策客體為技術和投資的國際化，因而相比其他政策維度更多使用稅收政策和金融支持政策工具。

表5 國家創新體系國際化及其政策維度的中心度計算

圖2 政策類型中心度總和分布

圖3 政策工具中心度總和分布

3.3 政策功能協同關系

本文在以上創新政策工具分類的基礎上，從供給型-環境型-需求型層面探究國家創新體系國際化的功能協同。政策功能的實現依賴于政策實施的數量和政策實施的效力級別，因此政策功能協同需要考慮政策數量和效力級別兩個方面。在對政策工具效力測算時，將北大法寶數量庫中政策效力級別應用到本研究所涉及的政策文本中并將其賦值，如表6所示。

表6 政策效力

由圖4可見，國家創新體系國際化整體強化環境型政策的使用和實施、弱化供給型和需求型政策，政策的協同度不足。在供給型、環境型和需求型中，分別強化運用基礎設施和公共服務、法規管制、技術轉移和政府采購，弱化使用其他政策工具。創新制度國際化強化環境型和需求型政策，弱化供給型政策，政策的協同度不足。在環境型政策中，強化使用知識產權保護、目標規劃、稅收政策等政策工具，法規管制和金融支持運用不足；在需求型政策中，技術轉移政策工具得到強化，貿易管制運用適中，政策采購運用不足；在供給型政策中，除了公共服務，其他政策工具均被弱化使用。創新要素國際化強化環境型政策，弱化供給型和需求型政策，政策的協同度不足。在環境型中，強化使用法規管制政策工具；在供給型中，強化使用基礎設施和公共服務政策工具。創新主體國際化強化環境型政策，弱化供給型和需求型政策，政策的協同度不足。在環境型中，法規管制政策工具的運用得到強化；在供給型中，除了弱化人才培養政策工具，其他政策工具的運用均被強化。因此，國家創新體系國際化政策維度的政策類型和政策工具功能協同呈現不同特點，原因在于各政策維度的政策客體具有限定性，使得政策的實施具有目標特定。例如，創新主體國際化政策意在推動企業技術創新、政府間國際科技合作和高校及科研機構國際科技合作活動，相比創新制度和創新要素國際化，更加注重科技計劃、資金投入和技術援助政策工具的使用力度。

圖4 國家創新體系國際化及其維度政策的功能協同度

3.4 國家創新體系國際化政策協同關系分析

國家創新體系國際化是政策主體實施創新國際化相關政策工具，形成政策結構、完成政策功能的結果。研究結果表明：國家創新體系國際化政策主體協同較好，政策結構和功能的協同性不足。原因在于：推進國家創新體系國際化的發展既需要制度上的保障，也需要政策部門的合作和落實，因此各政策主體往往需要相互協同、銜接和配套，推動國家創新體系國際化政策的全方位覆蓋。但是，政策制定主體的通力合作并不意味著其制定的政策結構和功能完善。一方面，由于政策制定過程中難以實現完全理性的決策狀態，對國家創新體系國際化過程中的政策問題缺乏完整的、系統的認識，也難以把握政策實施后社會系統的整體變化趨勢，只能在有限理性的基礎上做出相應的判斷[40]，因此國家創新體系國際化環境型-供給型-需求型政策及其具體政策工具的結構和功能出現不協同、不均衡的狀態；另一方面，在實際政策制定和實施過程中，國家創新體系國際化政策對創新主體的需求回應不足。隨著近年來國際政治關系的動蕩以及科學技術的封鎖，走出去成為創新主體面臨的共同時代問題，亟待國家層面政策引導。從創新主體需求層面補齊國家創新體系國際化政策短板，才能有效實現國家創新體系國際化政策的功能。

4 結論及政策建議

本文在梳理十一五、十二五、十三五期間中國創新體系國際化政策的基礎上，采用 “創新制度國際化-創新要素國際化-創新主體國際化”的政策分析框架，構建政策工具及編碼，對國家創新體系國際化政策及其各維度的政策主體、結構和功能的協同關系開展研究，結果如下：①政策主體協同性較好，國家創新體系國際化政策及其各維度的政策部門協同特點一致，體現為科技管理部門 (科技部和商務部)與經濟管理部門 (財政部和稅務總局)聯合主導，人社部、外交部、外專局等部門落實，知識產權局、銀監會等積極參與，全國人大及其常委會、基金委等部門 “特定”發文；②在政策結構上，國家創新體系國際化及其維度的供給型-環境型-需求型政策協同性不足；③在政策功能上，國家創新體系國際化及其維度的供給型-環境型-需求型政策協同性仍存在不足。

針對以上問題，提出十四五期間國家創新體系國際化政策協同的基本思路：

一是繼續推進政策主體協同發力，保障國家創新體系國際化政策效用充分發揮。當前創新國際化環境正在發生深刻變化，以美國為代表的貿易保護主義、單邊主義上升以及全球新冠疫情的持續蔓延對創新國際化造成諸多不便，中國國家創新國際化呈現出復雜的內容和特點，政策主體協同治理的重要性凸顯。通過科技部、教育部等科技管理部門與財政部、稅務總局等經濟管理部門的高效協調，既能實現國家創新體系國際化在逆全球化趨勢中的宏觀把控，還可以提供人力、物力和財力方面的有效支撐；同時，知識產權局、工信部、人社部等政策主體在落實國家創新國際化政策中提供相應的知識產權保護策略、產業發展以及人才培養和引進等具體政策，為中國創新體系國際化提供全方位、多層次的政策指導。因此，推進政策主體協同發力，通過各個部門之間的有效合作和資源整合，實現國家創新體系國際化政策宏觀制定、具體落實的目標。

二是改善政策結構協同度，推動國家創新體系國際化政策結構的均衡性。對創新國際化的發展階段進行評估，判斷政策工具的適用性；對政策類型及其政策工具的結構進行評價，減少政策工具使用 “厚此薄彼”的現象。現階段創新國際化遇到瓶頸，創新體系國際化政策已經提供了良好的環境政策和供給政策，國際化政策需要從創新主體的需求端出發，通過政府采購、貿易協定以及技術援助等方式引導其創新國際化行為，激發創新活力。強化需求型政策的實施并不是實現供給型-環境型-需求型政策的均等性，而是政策實施的均衡性。例如，創新資源國際化立足于人才、技術和投資等政策實施客體，在強化稅收、金融、人才培養、公共服務等環境型和供給型政策實施的同時，也應該提高需求型政策工具，促進政策結構的完備性，增強應對國際國內環境變化的挑戰。

三是提高政策實施的效力，推動實現國家創新體系國際化功能。國家創新體系國際化政策效果是政策主體實施政策工具產生合力的結果，政策工具效力的參差不齊必然會影響整體功能的實現。創新制度國際化、創新要素國際化和創新主體國際化政策體現在供給型政策的法律效力不足，尤其體現在人才培養、科技計劃等具體政策工具。然而在逆全球化趨勢和科技封鎖的背景下，中國創新國際化面臨嚴峻的挑戰。因此在十四五國家創新體系國際化政策制定和實施中，發揮政府在創新行為中的引導作用，加強人才國際化、科技國際化等方面的政策實施力度，推動中國科學家發起或參與重要國際科技組織以及國際科學研究計劃和大科學工程。除此之外，創新要素國際化和創新制度國際化政策還體現為需求型政策的法律效力不足，各相關部門在政策制定過程中還應關注創新主體的實際需求，為創新主體貿易全球化和海外技術轉移開拓新渠道。