探討國(guó)企改制中的土地評(píng)估

六安世紀(jì)不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估登記代理有限公司 孟曉文

土地評(píng)估在國(guó)企改制過程中依然存在很多問題，而如何有效解決這些問題是國(guó)有企業(yè)改制能否成功的核心問題。一直以來，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改制過程中，在土地評(píng)估環(huán)節(jié)經(jīng)常會(huì)因?yàn)楦鞣N客觀原因?qū)е峦恋卦u(píng)估工作難度大、收效低。

一、國(guó)有企業(yè)改制中土地評(píng)估的現(xiàn)實(shí)意義

中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)明確提出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要目標(biāo)是構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。以產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、權(quán)責(zé)明確、政企的職能分開、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度成為國(guó)有企業(yè)改革的方向，也更好地適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革。國(guó)有企業(yè)改制是國(guó)有企業(yè)采用不同形式的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，是涉及企業(yè)外部環(huán)境與內(nèi)部機(jī)制的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，主要內(nèi)容具體有：改組、改制、改造、和改進(jìn)。在國(guó)有企業(yè)改制過程中，無論以哪種方式對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)進(jìn)行處置都必須明確土地權(quán)益，需充分體現(xiàn)土地資產(chǎn)的價(jià)值。土地是企業(yè)生產(chǎn)的基本要素，土地的所有經(jīng)濟(jì)和交易活動(dòng)必須依靠土地評(píng)估才能確保交易的公開、公平、公正。同時(shí)，改制的國(guó)有企業(yè)土地評(píng)估和一般的土地評(píng)估相比較也有所不同，前者由于歷史上沒有解決的、留到現(xiàn)在不好解決的問題和遭受多年通貨膨脹的負(fù)面影響，再加上國(guó)有企業(yè)自身生產(chǎn)規(guī)模較大，涉及的生產(chǎn)工藝和流程較多、占地面積非常大、用地種類較為復(fù)雜等各方面原因，加大了國(guó)有企業(yè)改制中土地評(píng)估的難度。土地評(píng)估結(jié)果與國(guó)有土地資產(chǎn)效益能發(fā)揮和資產(chǎn)保值、增值等有著直接關(guān)系的，因此，在國(guó)有企業(yè)改制中，土地評(píng)估要保證其準(zhǔn)確性，需要有一定技術(shù)水平和評(píng)估方法作為支撐。國(guó)有企業(yè)改制中土地評(píng)估有政策性與技術(shù)性強(qiáng)、科學(xué)性和統(tǒng)籌性要求高的特點(diǎn)。土地評(píng)估的合理性對(duì)國(guó)有企業(yè)的順利轉(zhuǎn)制具有較大影響，開展土地評(píng)估工作能夠有效改善國(guó)有企業(yè)過去的虧損經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，使其成為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)代企業(yè)。如果土地評(píng)估價(jià)格過高，就會(huì)使國(guó)有資產(chǎn)份額有所增加，給國(guó)有企業(yè)帶來了巨大負(fù)擔(dān)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的積極性被打消，對(duì)國(guó)有企業(yè)的日常運(yùn)行和發(fā)展產(chǎn)生不利影響。但如果評(píng)估價(jià)格過低，就會(huì)導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，弱化了國(guó)家土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面的體現(xiàn)。因此，科學(xué)合理地開展國(guó)有企業(yè)改制中的土地評(píng)估工作，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值具有重要意義，不僅可以優(yōu)化國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，還完善了引資、投資策略外部環(huán)境，在一定程度上避免了國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。[1]

二、國(guó)企改制中的土地評(píng)估現(xiàn)存的問題

（一）評(píng)估資質(zhì)不足

因?yàn)橥恋卦u(píng)估有著多變性和復(fù)雜性，所以土地評(píng)估工作一般都是通過第三方機(jī)構(gòu)來完成。具備完全資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)才能勝任評(píng)估中各項(xiàng)工作，但在利益的驅(qū)使下還是有一些不良機(jī)構(gòu)或單位渾水摸魚，在評(píng)估資質(zhì)不足的情況下進(jìn)行所謂的“價(jià)值評(píng)估”。這樣的情況在前些年屢見不鮮，我國(guó)的法律和監(jiān)管制度的不完善給了一些機(jī)構(gòu)和個(gè)人可乘之機(jī)。以至于在實(shí)際評(píng)估現(xiàn)漏估、錯(cuò)估、評(píng)估造假等現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。當(dāng)然造成這些現(xiàn)象發(fā)生的原因還有國(guó)有企業(yè)在成立之初就有漏洞，才使得在改制時(shí)出現(xiàn)了大量的復(fù)雜難斷問題。例如，在實(shí)際評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，由于國(guó)有企業(yè)成立的時(shí)間比較久遠(yuǎn)，國(guó)有企業(yè)的土地資產(chǎn)整體狀況記錄不詳細(xì)，導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)賬目與實(shí)際嚴(yán)重不符，賬面值混亂，其中包括：部分土地資產(chǎn)權(quán)益由非國(guó)企資產(chǎn)方占有；還有因城市建設(shè)需要而拆遷的國(guó)有企業(yè)，在土地使用上重新規(guī)劃后致使國(guó)企原土地資源或減少或消失，又因外部因素導(dǎo)致實(shí)際土地資源變更但產(chǎn)權(quán)未發(fā)生變更等。在這些錯(cuò)綜復(fù)雜的土地資產(chǎn)問題下極易發(fā)生土地資產(chǎn)確權(quán)不明的問題；還有一些土地評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段和設(shè)備及時(shí)更新問題，社會(huì)在發(fā)展，科技在進(jìn)步，落后的技術(shù)和設(shè)備必然會(huì)使土地評(píng)估的最終結(jié)果與真實(shí)結(jié)果不符。這些問題的出現(xiàn)都造成了國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的后果。[2]

（二）評(píng)估制度不完善、不嚴(yán)謹(jǐn)

任何行業(yè)都必須有一套自己領(lǐng)域內(nèi)的完善制度才能更好地進(jìn)行工作，沒有科學(xué)合理的章程，工作人員在工作中就會(huì)成為“無頭蒼蠅”，加上每個(gè)人的價(jià)值觀不同，勢(shì)必會(huì)造成價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象發(fā)生，那么在評(píng)估工作時(shí)也需要一套完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋卦u(píng)估制度來作為工作“標(biāo)尺”，否則基于土地價(jià)值評(píng)估的復(fù)雜性來說，就根本無法得到合理的估值，國(guó)企改制中的各方利益也將無法得到應(yīng)有的保障，不要說最大利益能不能實(shí)現(xiàn)，利益虧損都有可能出現(xiàn)，就比如某國(guó)企在黃金地段做改制評(píng)估時(shí)，竟給出百元一平米的價(jià)值評(píng)估結(jié)果，很顯然中間有環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，致使該國(guó)企的土地資產(chǎn)價(jià)值與實(shí)際土地資產(chǎn)價(jià)值完全不挨邊。正是鑒于我國(guó)國(guó)有企業(yè)大多存在著歷史遺留問題，時(shí)至今日依然有一些遺留問題沒有得到妥善解決，所以土地評(píng)估工作才需要由具有健全制度和資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)來應(yīng)對(duì)復(fù)雜困難的評(píng)估工作環(huán)境。[3]

（三）土地評(píng)估不按規(guī)定程序進(jìn)行

按照我國(guó)最新的企業(yè)改革制度中相關(guān)制度規(guī)定，土地資產(chǎn)的評(píng)估是有著一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞?guī)定的，然而在現(xiàn)實(shí)利益驅(qū)使下，一些人總是喜歡“鉆空子”、找“便宜”或者無視法律紅線鋌而走險(xiǎn)，為了眼前的蠅頭小利而不按規(guī)定程序進(jìn)行，或是在背后肆意操縱評(píng)估流程。致使企業(yè)投資者的利益大大受損。顯然這樣的國(guó)企改制是不成功的，也會(huì)給國(guó)家造成一定的損失。（土地評(píng)估程序如圖1）

圖1 土地評(píng)估程序圖

（四）對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不夠

我國(guó)的土地評(píng)估相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定在全面性上十分不健全，缺乏對(duì)國(guó)有資產(chǎn)土地評(píng)估方法方面的規(guī)定，因此一些機(jī)構(gòu)都將土地資產(chǎn)按普通資產(chǎn)的評(píng)估方法進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，這就可能滋生大量權(quán)錢交易，使得國(guó)有土地資源使用權(quán)又變得錯(cuò)亂復(fù)雜。然而監(jiān)管力度的缺失導(dǎo)致了這些現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，盡管設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)管部門，但常常流于形式。另外，在對(duì)土地評(píng)估立法方面也力度不足，有的機(jī)構(gòu)和個(gè)人明知法律的懲戒力度不夠，明知故犯。因?yàn)樵谶@些人眼中這樣做很值得，既得利益和輕微的處罰完全不用比較就選擇前者，而對(duì)于不疼不癢的處罰在巨大利益面前完全可以接受。[4]

三、提升土地評(píng)估工作的策略

（一）國(guó)企改制中的土地評(píng)估原則

近年來隨著我國(guó)不斷地?cái)U(kuò)大改革開放，很多國(guó)有企業(yè)面臨著改制需要，在這樣的環(huán)境下，對(duì)土地的評(píng)估就尤為重要。國(guó)企改制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革工作中的一項(xiàng)艱巨任務(wù)，國(guó)企總資產(chǎn)中土地資產(chǎn)的占比是最大的，所以需要合理的土地評(píng)估原則和方法，否則國(guó)企改制就會(huì)損壞多方利益。例如：土地資產(chǎn)評(píng)估值過高，就會(huì)造成企業(yè)投資者的投資份額過高，回報(bào)率被拉低，嚴(yán)重影響了國(guó)有企業(yè)改革工作的順利進(jìn)行；反之，國(guó)有企業(yè)改制時(shí)土地評(píng)估值過低，就會(huì)使得國(guó)家經(jīng)濟(jì)在國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)上的把控不足，造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失的嚴(yán)重后果。由此我們可以看出國(guó)有企業(yè)改制中土地評(píng)估涉及國(guó)家律法、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定等諸多事宜，是一項(xiàng)責(zé)任巨大且復(fù)雜的工作。所以在對(duì)改制的國(guó)有企業(yè)土地進(jìn)行評(píng)估時(shí)，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》的規(guī)定，規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作中土地評(píng)估操作章程，結(jié)合改制的國(guó)有企業(yè)所處地段的實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)范評(píng)估，這就要求土地估價(jià)師在國(guó)有土地評(píng)估工作中要以高水準(zhǔn)、高責(zé)任心的業(yè)務(wù)水平來幫助國(guó)有企業(yè)改制工作高效進(jìn)行，而要實(shí)現(xiàn)這一目的需要在實(shí)際評(píng)估中遵循以下幾點(diǎn)原則：（1）合法性原則，在對(duì)國(guó)有企業(yè)土地進(jìn)行評(píng)估時(shí)必須遵守我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格按照土地評(píng)估規(guī)范執(zhí)行，在不徇私、不枉法的前提下滿足國(guó)有企業(yè)改制目標(biāo)。使評(píng)估程序具備合法性。（2）合理性原則，評(píng)估師在對(duì)國(guó)有企業(yè)土地評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮現(xiàn)實(shí)環(huán)境和各方面因素，并將利于企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的因素也考慮在內(nèi)，再對(duì)企業(yè)的土地資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)和處置，以保證各方利益分配的合理性。做到真正從促進(jìn)企業(yè)發(fā)展進(jìn)步為出發(fā)點(diǎn)去做評(píng)估工作。（3）限期有償使用原則。相關(guān)工作人員可以用合理的方式，將國(guó)有企業(yè)土地資源由無期限無償模式變更為有限期有償使用模式。這樣在評(píng)估過后既不會(huì)使得國(guó)有土地資源利用受到損失，也不會(huì)使企業(yè)在發(fā)展過程中承受過多的資金壓力。這也是國(guó)企改制的重要目標(biāo)之一。（4）利益兼顧原則。在土地評(píng)估過程中，相關(guān)評(píng)估人員要確保各方利益的最大化，并以公平公正的評(píng)估方法進(jìn)行土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估。

雖然國(guó)家對(duì)國(guó)企改制的目的是回收國(guó)有土地資源，以此更好地維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全。但在實(shí)際評(píng)估中，相關(guān)評(píng)估人員也需要維護(hù)好企業(yè)與個(gè)人的利益，確保各方都能得到最大化利益，不能在土地評(píng)估工作中顧此失彼。而土地估價(jià)師的工作重心就是保持土地評(píng)價(jià)結(jié)果和企業(yè)利益達(dá)到平衡穩(wěn)定。（如圖2）

圖2 土地評(píng)估平衡圖

（二）加強(qiáng)相關(guān)土地評(píng)估政策監(jiān)管力度

要想避免土地評(píng)估出現(xiàn)的種種問題，首先要健全土地評(píng)估相關(guān)管理制度和監(jiān)督機(jī)制，并按照管理制度嚴(yán)格執(zhí)行，以此保證土地評(píng)估工作的合理性、合法性。用科學(xué)合理的規(guī)章制度為土地評(píng)估工作定好“標(biāo)尺”和“方向”，監(jiān)督土地評(píng)估機(jī)構(gòu)不走“歪路”，補(bǔ)全法律法規(guī)存在的漏洞。對(duì)知法犯法的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、個(gè)人要嚴(yán)厲懲處。只有懲處的力度遠(yuǎn)超出違法所得利益，才能最大限度地杜絕國(guó)有土地資產(chǎn)流失。同時(shí)加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳力度，把利害關(guān)系徹底融入評(píng)估工作當(dāng)中。另外，提高土地評(píng)估機(jī)構(gòu)的相關(guān)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合新時(shí)代科技社會(huì)的發(fā)展條件適當(dāng)提高土地評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，保證新時(shí)代下國(guó)有企業(yè)改制土地增值保值。促進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和科技設(shè)備在土地評(píng)估工作中的主導(dǎo)作用，確保國(guó)有土地資產(chǎn)實(shí)際的價(jià)值準(zhǔn)確性，保障各方在國(guó)企改制中的利益公平公正性等原則。

（三）提高國(guó)有企業(yè)改制中土地評(píng)估人員的綜合素質(zhì)

提高國(guó)有企業(yè)改制中土地評(píng)估師的綜合素質(zhì)，可以通過以下三方面達(dá)成目標(biāo)：第一，構(gòu)建人才準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把專業(yè)人才“準(zhǔn)入關(guān)”，確保國(guó)有企業(yè)改制中土地評(píng)估人員的素質(zhì)，提高土地評(píng)估工作質(zhì)量和效率。第二，制定具有激勵(lì)性的土地評(píng)估人才培訓(xùn)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加大對(duì)土地評(píng)估師的教育培訓(xùn)力度，對(duì)基層人員進(jìn)行再培訓(xùn)，完善其知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高工作能力，優(yōu)化理論學(xué)習(xí),增強(qiáng)實(shí)踐能力，進(jìn)一步普遍提高國(guó)有企業(yè)改制中土地評(píng)估行業(yè)人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。第三，建立健全以土地估價(jià)師為基礎(chǔ)核心，實(shí)行土地估價(jià)師注冊(cè)制度，增強(qiáng)土地估價(jià)師協(xié)會(huì)服務(wù)功能，充分發(fā)揮自身作用，提升服務(wù)本領(lǐng)進(jìn)而提升土地估價(jià)相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平，使估價(jià)機(jī)構(gòu)具備一定的權(quán)威性[6]。

（四）加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)改制中土地評(píng)估方面立法

在開展國(guó)土地評(píng)估工作過程中，健全法律法規(guī)是重要的工作指導(dǎo)和保障。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)改制中土地評(píng)估方面的立法，明確職能范疇，為國(guó)有企業(yè)改制中的土地評(píng)估提供法律保障。從政策層面加以引導(dǎo)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定能夠滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的規(guī)章制度，為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)建設(shè)提供行動(dòng)指導(dǎo)。除此之外，國(guó)有企業(yè)也必須加強(qiáng)政策宣傳工作，對(duì)違法開展的土地評(píng)估工作要立即制止，并對(duì)涉事企業(yè)予以懲戒，以確保國(guó)有企業(yè)改制工作的順利開展。

四、總結(jié)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，在國(guó)有企業(yè)改制中常常影響著企業(yè)的未來決策和發(fā)展，所以在評(píng)估過程中應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、公開的原則，以此推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制的順利進(jìn)行。