應急物資供給側承壓原因以及應對機制

摘 要：在新冠肺炎疫情迅速擴散的背景下，多種因素疊加導致醫療防護物資緊缺，應急物資的保障問題傳遞到供給側。而生產部門在風險環境中難以快速擴大生產，需要一系列政府扶持保持運轉。解決相關企業復工復產問題并在短期提高生產能力是風險應對的重要任務。這一任務的完成離不開市場與政府、不同生產部門之間通力合作，黨領導下多元主體協同治理是對抗風險社會的有力保證。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;應急物資保障;風險社會;供求失衡

中圖分類號：F259.21 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）05-0168-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.05.168

1 引言

應急物資保障是風險抵抗機制的一部分，需要將其嵌入到風險環境進行探討。在現代社會風險研究中，最具代表性的是由烏爾里?！へ惪颂岢龅娘L險社會理論，其指明了風險作為時代特征的一部分，隨著現代化與全球化的發展在特征和結構上發生了變化。貝克認為， “風險是一個表明自然終結和傳統終結的概念，或者換句話說，在自然和傳統失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風險。”[1]由此對風險的解讀無論是從外化于人的自然被人施加干預、改造的不可控性，還是傳統在現代社會的變遷，都在一定程度上指向了風險的失控性質本身——已有解決路徑的失效。當風險再次來臨或是新的風險出現時，常態下的管理制度往往會出現運轉失靈的情況。本文所探討的應急物資供給側困境同樣具有這樣一組關系，即常態市場經濟下的“看不見的手”在應急物資保障風險中失去了可靠性，只能依賴于“人的決定”也即針對性的社會治理方式。

2 醫療防護物資供需失衡的風險環境特征

2019年年末，新型冠狀病毒性肺炎（COVID-19）疫情暴發，在春節期間龐大的人口流動攜帶傳播下，最終上升為影響全國的重大公共衛生事件，更是一場對經濟、社會造成廣泛影響的風險事件。梳理本次疫情作為公共衛生風險事件的特征，有助于理解醫療防護物資供需失衡這一局部風險的成因，說明供給側承壓的必然性。

2.1 傳染病疫情風險的傳播性特征造成醫療防護物資需求急劇擴大

新冠肺炎病毒具有易于傳播、潛伏期長的特征，疫情發生的外部環境是春節期間人口大規模流動，多種因素疊加導致本次疫情擴散形勢十分嚴峻。疫情風險的擴散程度決定了醫療救治、風險防控工作所必須的物資體量，通過分析一般公共衛生事件病患數量狀態變化可得到應急醫療物資的需求的階段性變化。

由表1[2]可見，隨著新增發病人數上升與未治愈隔離人數的累積，疫情前期的病患人數急劇增加，相應的醫療負擔以及風險防控范圍迅速擴大，醫療物資的使用需求隨之激增。隨著疫情得到控制，新增病例歸零，隔離患者減少，醫療防護物資壓力也相應下降。新冠肺炎疫情期間醫療物資的緊缺問題發生在前期，具有突發性，脫離正常市場預期下生產力擴大的速度，必然導致短期內的供求失衡。

實際上醫療防護物資的整體需求并不完全由直接涉入傳染風險的個體數量所決定。在人口流動頻繁、活動高度聚集的現代社會，傳染病風險必然引起全社會的協同反應。以最受關注的醫用口罩為例，在無病例地區和高風險地區需求并無差異，所以風險引起的部分醫療防護物資短期需求還會更大。

2.2 積極的防控意識導致醫療物資需求彈性偏低

在基礎供需理論中，價格會在供求失衡的情況下起到調整作用，物資緊缺導致價格上漲，引導供給增加，而需求隨著價格升高而降低，最終達到供需平衡，然而這種市場自發調節達到合理狀態的前提是需求曲線具有彈性。事實上全球應對疫情策略呈現出巨大差異，導致醫療物資彈性在不同地區并不一致。

面對新冠疫情，我國黨中央倡導聯防聯控，將人民的生命健康放在首位，調用一切醫療資源應治盡治。我國政府全面兜底的處理方式確保醫療需求盡可能得到滿足，賦予了醫療防護物資必需品的特性。而部分西方國家秉持自由主義模式，為了維持經濟常態運行實行寬松管理。也有一部分文化因素導致針對疫情的嚴格防控難以成為西方社會共識，以美國為代表的西方世界對于中國強制戴口罩的行為也存在不認同的情況[3]。保證自由市場的結果是在現有資源不足的情況下通過價格篩選提供醫療服務，致使相當一部分買家的實際需求被忽視。這種做法在短期內掩蓋了供需矛盾，但致使疫情惡化，造成了巨大的外部成本。

我國對疫情的積極防控方針實現了長期社會效益的最大化，在一定范圍內停擺經濟活動從而盡早結束疫情。在全社會將抗擊疫情放在首位的局勢下，醫療防護物資缺乏很可能引發短板效應，對疫情防控造成負面影響，拖慢疫情結束進程。疫情暴發初期，口罩等醫療物資緊缺的現象十分嚴重，一方面一線醫護人員的工作配置沒有得到充分保障，另一方面民間市場口罩由于斷貨，價格不合理上漲引發搶購現象?！霸趽屬弻е驴谡謹D兌的情況下……一部分人會因為沒有口罩而影響整體的防疫成效?！盵4]在重視個體生命安全和整體社會效益的防控方針下，醫療防護物資需求是缺乏彈性的。

2.3 物資儲備相對不足導致供給側壓力過大

在一般經驗中用于保障災害應急物資供應的成熟手段主要是調運和儲備，2003年印發的《突發公共衛生事件應急條例》提出，國務院有關部門和縣級以上地方人民政府及其有關部門，應當根據突發事件應急預案的要求，保證應急設施、設備、救治藥品和醫療器械等物資儲備，做好突發公共衛生事件應急儲備工作。在新冠病毒性肺炎疫情中，暴發性需求超出了現有應急儲備預案的可承受范圍，全國各地口罩、防護服等醫療防護物資普遍緊缺，疫情中心地區則迅速告急。現有物資儲備規模本能夠為短期供求失衡提供一定緩沖空間，而本次疫情的嚴重程度很快突破了這一保障，加大了供需失衡的嚴重性。

綜上所述，新冠肺炎疫情的擴散程度、我國積極的疫情防控方針、已有資源儲備不足，綜合導致生產部門成為最后一道防線。從根本上解決物資短缺問題的壓力最終會落到供給側。

3 醫療防護物資生產的阻礙因素

醫療防護物資供給側的產能擴大任務至關重要，與常態環境下的生產活動不同，現代社會風險具有傳導性，任何活動都嵌入到了疫情危機中。疫情期間提升產能的阻礙有兩方面，一方面是由疫情事件引起的復工復產困難和生產要素稀缺，另一方面可歸因于行業壁壘阻礙。后者在常態市場中并非負面因素，然而在快速擴大生產的過程中暴露出短板。

以緊缺程度最為明顯的口罩為例，即使相關企業取得了優先復工的資格，恢復正常生產依舊面臨一系列困難。由于本次疫情暴發于春節期間，外地勞動力大規模返鄉，在各個地區限制人員流動的情況下，返工率難以保證。即便返工也面臨隔離—返回工作地點—再隔離的過程。上游原材料生產同樣受到疫情沖擊，伴隨原材料緊缺的是原材料價格上漲，在口罩產品不漲價的情況下，不少企業都在“虧本生產”[5]。疫情引起原材料、人工等主要生產要素的成本變動造成負面供給沖擊。另外，醫用口罩生產具有一定行業門檻，有政策法規壁壘、必要資本壁壘和規模經濟壁壘，在緊急情況下政策法規壁壘較為突出。按照目前的有關政策，生產醫用口罩需要向省級食品藥品監督管理局申請“醫療器械生產許可證”，同時國家食品藥品監督管理總局對于醫用防護口罩的生產也有著嚴格的規定要求。在《關于加強醫用口罩監管工作的通知》（食藥監辦械〔2009〕95號）的政策文件中，明確指出“醫用口罩按照產品標準可分為不同的類型并執行不同的標準”[6]。生產許可與細分產品標準是市場規范化的保證，在緊急情況下也意味著時間成本，對技術相關企業轉產能力的發揮造成限制。

短期和長期因素疊加所造成的困境，僅靠市場“看不見的手”無法及時有效的解決，風險應對的緊急性決定了關鍵物資供需矛盾并不能等待市場出清。應急醫療物資保障是風險應對機制的一部分，如果處于失靈的狀態將隨時可能成為風險的一部分。

4 風險環境下的供給側問題化解

上述對醫療防護物資緊缺問題的梳理可歸納為兩點：首先，導致醫療物資供給側承壓的原因在于本次疫情風險特性;其次，生產部門運轉的困境源于風險產生以及應對機制的連帶效應。在供給側解決應急物資緊缺問題，實質上是處理部分生產部門所面臨的風險環境以及在風險環境中暴露的短板，該問題與風險環境相互嵌合。習近平總書記指出 “打疫情防控阻擊戰，實際上也是打后勤保障戰?！盵7]在整體上，我國成功化解物資緊缺這一成功案例是全面抗擊疫情勝利的一部分，是政府決策與市場主體多元協同下的成果。

4.1 政府對企業的扶持

生產企業克服復工復產阻礙得益于政府支持，依賴行政力量的干預。在嚴控疫情的情境下，政府為醫療物資生產企業打開在現行防控隔離機制下的優先通道，國務院印發《關于切實加強疫情科學防控有序做好企業復工復產工作的通知》將疫情防控相關企業列為優先復工企業。工信部直接前往一線解決問題，向醫療物資生產重點企業派駐特派員工作組，為企業生產面臨的用工、資金、運輸等問題提供協助，為企業盡快復工復產起到推進作用。地方政府與金融部門積極響應這一號召，在資金、人力資源等方面給予相關企業優惠政策。

廣東省在疫情期間為醫療相關單位減免稅收，全力支持疫情防控物資生產企業生產。各大銀行向疫情防控重點企業提供優惠利率貸款。黑龍江省人力資源和社會保障部門為重點企業提供用工幫扶，通過靈活的公開招聘方式使得用工缺口在短期內得以補充。

4.2 跨產業聯合

醫療相關企業快速恢復生產力保證了對已有產能的充分利用，為了更加快速補充物資缺口，技術相關企業實行轉產起到了關鍵作用。在這一方面做出突出貢獻的是國有企業，國資委貫徹黨中央、國務院決策部署，安排指導有能力的中央企業轉產醫療物資，從研發改進到充分利用生產線快速實現增產，有效提升了醫療物資產能。

對于相關制造企業，審批機構為有能力進行醫療物資生產的廠家緊急審批，降低政策法規壁壘。國家藥品監督管理局公布的數據顯示，截至2019年年底，全國擁有醫用口罩和防護服注冊證的企業分別為345家和39家，而2020年一季度擁有兩類產品注冊證的企業數量分別增加了554家和203家。有一定技術基礎的其他企業充分利用生產線，轉產醫療物資積極補充產能，對緩解應急物資不足起到了巨大作用。

5 黨領導下多元主體協同治理是抗擊風險事件的重要保證

現代社會風險往往在發生的同時對政治、經濟、文化、社會心理等諸多層面造成影響，形成“風險的社會放大”。應急管理需要統合不同主體實現整體性治理，跨層級、跨區域、跨部門的多元治理主體在黨中央的集中統一領導下協調配合和協同發力，能夠形成強大的體制性合力，是推動應急管理體系有效運轉的關鍵[8]。建立這一體系離不開黨中央多方統籌，展現出對社會各界強大的號召力與動員能力。

在政府各部門與生產企業的互動合作中，應急物資保障問題得到成功化解。風險環境下，應急物資短缺難以依靠市場調節短時間內達到平衡，生產企業難以獨立提升產能滿足市場需求。在中央領導下的多元主體協同治理能夠有效協同政府、企事業單位、社會組織，有效對抗現代社會風險的復雜性與結構性，系統性建構國家抗風險能力。

我國抗擊新冠肺炎疫情策略卓有成效，相比其他國家迅速進入拐點，將經濟損失控制在有限范圍內，保障了人民的生命財產安全。與此同時，國內醫療物資產能擴大的成效也惠及其他國家，幫助其他地區渡過這次全球性的危機，增強人類命運共同體的構建。

參考文獻：

[1]烏爾里?！へ惪耍柲匪?自由與資本主義[M].路國林，譯.杭州：浙江人民出版社，2001.

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[3]王異虹，張洋.文化差異視角下“口罩文化”對疫情防御和傳播的影響效果研究：以中國主流媒體人民日報等微博端和美國主流媒體紐約時報等推特端為框架分析[C]//北京大學新聞與傳播學院：北京大學新聞與傳播學院，2020：10.

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[8]習近平.在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話[N].人民日報，2020-02-24（2）.

[作者簡介]鄭建星（1995—），男，漢族，山西晉中人，就讀于山西師范大學社會學與法學學院，研究方向：產業發展。