高標準農田建設的法治保障研究

■ 王園鑫

（中國政法大學 民商經濟法學院，北京 100088）

“國以民為本，民以食為天”。自古以來，糧食問題都事關民生大業。作為糧食生產最基本物質條件的耕地，耦合了生產、生態保護、社會保障、景觀、文化等多維層次的功能，通過其功能的發揮源源不斷為我們提供糧食作物。我國的耕地資源不僅為中國人牢牢端住自己的飯碗做出了貢獻，放眼全球，也為消除人類饑餓和保障世界糧食安全提供了堅實支撐。國家統計局發布的數據顯示，2021年中國糧食總產量接近6.83億噸，與2020年相比增加2%，我國糧食產量已經實現“十八連豐”，持續居于世界第一位。但是，我國糧食產業結構性矛盾較為突出，農業資源對外依存度逐步走高，糧食浪費現象嚴重，國內糧食安全的基礎仍不穩固。

在充足的耕地面積保障糧食生產可持續的基礎上，優質的耕地資源可以更大程度地激發糧食產量增長和質量提升的空間。因地制宜開展以耕地質量提升為核心的高標準農田建設，進行田塊整治、土壤改良、田間道路整修等工程項目，成為防范和化解糧食安全面臨風險的重要抓手。當下，國家對高標準農田建設予以高度重視，自2008年《政府工作報告》首次述及“建設一批高標準農田”之后，國家不斷強化政策支持、加強法律指引。截至2021年底，我國已經完成9億畝的建設任務，正朝著2030年建成12億畝高標準農田的目標邁進。相較建成前，新增建設高標準農田畝均提高糧食綜合產能100公斤左右，提升了糧食可持續生產的能力；畝均每年增收節支約500元，裨益于充分調動種糧主體的積極性。誠然，高標準農田建設盡管帶來巨大的經濟效益和社會效益，在促進農業生產方式轉型升級，提升國家糧食綜合生產能力方面取得了顯著成效，但仍存在建設標準偏低、田間配套設施薄弱、建后管護機制不健全、建設資金渠道分散、忽視農民的權益等突出問題。依托法治保障促進高標準農田建設，具有獨特規范性、穩定性、權威性等優勢，也是紓解以上突出問題、矯正土地治理政策化傾向的應因之道。

一、高標準農田建設之實踐檢視和法治基礎研判

檢視當下，建設一批土壤肥沃、生態綠色、集中連片的高標準農田，是國家切實保障糧食安全的題中應有之義。[1](第1-2頁)立足于高標準農田建設典型實踐形態，梳理現行有關高標準農田建設的法律法規和政策的脈絡，是探索高標準農田建設法治保障路徑的前提和基礎。

（一）高標準農田建設實踐運行考察

自國務院2008年提出“建設一批高標準農田”之后，隨著國家層面對糧食安全戰略和耕地保護戰略的部署和推進，全國各地推開高標準農田建設工作，致力于完成階段性的建設任務。高標準農田建設是一項系統性工程，實踐中囊括了田塊整治、土壤改良、田間道路整修、灌排設施建設、農業科技服務提供等諸多內容。《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》已經按照省份、分時間段下達了高標準農田建設任務，成為指導各地科學有序開展建設工作的重要依據。當然，此規劃并非一成不變，實施中可進行動態調整。鑒于不同區域自然資源特點和經濟發展水平的較大差異，目前全國高標準農田建設分成東北區、黃淮海區、長江中下游區、東南區、西南區、西北區、青藏區等七個區域，各區域在化解糧食生產差異化的制約因素基礎上，合理開展建設活動。譬如，東北區以黑土地保護修復為主攻方向；長江中下游區以增強農田防洪排澇能力為重點，開展田間灌排工程；西北區以培肥耕地地力為目標推行土壤改良。但無論側重于哪種活動內容，解構高標準農田建設法律關系，無一例外都會涉及實際建設、建設監管、建成后的實際利用和運營、后續管護等多重法律關系。[2](第64頁)進言之，高標準農田建設的全過程囊括了政府、投資者、新型農業經營主體、農民、農村集體經濟組織、基層組織、社會力量等多元主體的參與，如何處理好實踐中錯綜復雜的法律關系，引導各方主體合理支配自己的行為尤為重要。[3](第210-211頁)

（二）高標準農田建設法治基礎研判

正如龐德所言，法律的目的在于通過政治組織社會對人的行為進行有序的安排，來最大限度地滿足人的需求。[4](第185頁)進言之，依賴于強有力的法律規則，為高標準農田建設提供制度層面的依托，是實現糧食安全保障能力提升的關鍵之舉。構建良好的農田保障法律體系的肯綮在于，理順相關立法的關系，對內部規范進行整合協調，保障法律體系內部的銜接順暢與協調一致。著眼于中央層面的立法，涉及高標準農田建設的規范性文件主要有《農業法》《鄉村振興促進條例》《土地管理法》《農田水利條例》《土地復墾條例》《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》等。通過綜合梳理與對比，其中，《農業法》《鄉村振興促進條例》《土地管理法》作為調整農業農村領域的法律，立足于農業農村發展和土地管理對高標準農田建設進行宏觀層面的規定，這也對涵括高標準農田建設內容的效力層級較低的規范起到了引領作用。《農田水利條例》《土地復墾條例》則主要調整農田項目所涉的水利建設和土地復墾中的法律關系，但未能覆蓋高標準農田建設的全過程。此外，2018年農業農村部組建成立，將分屬各部委管理的農田整治項目、農田水利建設項目統一歸口由農業農村部管理。這就導致了現行《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》《農田水利條例》《土地復墾條例》等規定中的主管機關與實際主管機關不吻合。為此，亟待修改、整合相關規范，實現與新機構、新職能的順暢銜接。《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》《高標準農田建設通則》《高標準農田建設項目竣工驗收辦法》盡管精準聚焦于高標準農田，對其建設目標、建設標準、建設內容、后續管護、管理體制等內容進行安排和部署，但這些規范性文件效力層級較低，且相關規范存在重復、矛盾之處。

因此，盡快推進農田建設立法，堅持在法治軌道上規范社會行為、解決社會問題，是落實“藏糧于地”戰略的治本之道。一方面，目前制定《農田建設條例》的立法條件日臻成熟，應將其定位為農田建設領域的基本法、調整農田建設中多元主體之間權利義務關系的實體法，而非農田項目管理的程序法。宜對農田建設的參與主體、規劃、建設、驗收、管護、監督、法律責任等內容進行抽象提取，整合進入《農田建設條例》進行規定，并可以對高標準農田建設活動起到指引性作用。另一方面，對于精準聚焦高標準農田建設的規范性文件，完善方向應是對建設條件、建設內容、建設程序、權屬管理、后期管護、質量管理等內容進行優化設計，保證規范之間的銜接和協調。此外，《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》《農田水利條例》在機構改革與職能整合情況下，已經成為具文，未來可以考慮廢止，相關內容整合進入《農田建設條例》。被十三屆全國人大常委會列為“一類立法項目”的《糧食安全保障法》正在緊鑼密鼓的制定中，高標準農田作為提升糧食生產能力的核心載體，理應被納入該法進行規范。盡管該法的定位為糧食安全領域的基本法，在調整范圍上是農田領域立法的“母法”和一般法，但仍可在“糧食生產”等章節對其進行一般性規定，以期為農田建設提供法律支撐。綜觀地方層面的農田建設規范，大部分省市已經在農田保護、農田水利建設等層面進行立法實踐，未來應以中央層面的規范為指引，做好立法的解釋、補充、修改和廢止工作，深化農田法治保障建設。

二、高標準農田建設面臨的法律困境

我國高標準農田建設正在如火如荼地進行，但不容置喙的是其法治保障仍面臨諸多挑戰，諸如參與主體權責配置不清、主體間利益抵牾屢見不鮮、風險防范機制不健全等突出問題，亟待對上述多層面的問題進行系統分析，探求問題的本質與引致問題之根源。

（一）多元化主體權責配置不清

在復雜的規制空間中，存在著錯綜復雜的法律關系結構，因而有必要把握規制網絡中不同主體的法律地位和相互間的法律關系，理清各方主體的權責，促進協同合作力度的增強。[5](第7-8頁)在高標準農田建設中，不僅有行使行政權的各級人民政府，還有作為投資者的市場主體、農村集體經濟組織、農村基層組織、農民、非營利性的社會組織、公眾等參與其間。然而，目前的法律制度對這些主體的權責配置并不清晰，衍生出政府建設高標準農田效果不佳、投資者參與積極性不高、忽視農民的權益等問題。

1.存在高標準農田建設所涉政府機關職權交叉、多頭行政的局面

2018年國務院機構改革，原國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、水利部等部門關于高標準農田建設、農田整治、農田水利等方面的職能被整合進入了農業農村部農田建設司，此舉為中央層面的統一執法提供了機構職能保障。基于中央對農業農村的大力支持，地方層面涉及農業開發和農田建設的部門分布十分廣泛，衍生出地方各級農業農村主管部門與自然資源、發展改革、水利、交通、財政等多個部門在農田建設方面的職責對接不暢、職能交叉、多頭行政的局面，引致高標準農田建設工作運行不暢、管理混亂。這具體表現為：（1）各部門為了績效考核對于高標準農田建設難度小的搶占完成任務，部門之間“打架”的現象時有發生；或因管理復雜、開發難度大，在部分項目及環節中，則存在職責空缺，執法空白的問題。（2）由于各部門的業務差異，不同部門之間的政策文件往往存在沖突與矛盾，難以形成合力發揮整體優勢。

2.政府、農戶、農村集體經濟組織、社會資本等主體之間的權利義務關系不明確

高標準農田作為公共物品，市場主體基于收益回報和投資風險的考慮，參與積極性不高，所以目前形成了以政府為主導的建設力量也就不足為奇。但僅僅依靠政府對高標準農田進行投資建設和實施管理，也帶來了諸多癥結。一方面，高標準農田建設資金來源的單一化，極易導致資金投入的不穩定性和非常態性。資金投入的多少依賴于政府重視程度高低，當政府部門對此予以重視的時候就多投入，不重視的時候少投入。另一方面，高標準農田建設是一項系統工程，考慮到政府公共資源和精力的有限性，就不能僅依靠單一的政府來主導高標準農田建設的實施、運營管理、后期管護、資金保障、監測考核等整個過程。未能立足于農戶、農村集體經濟組織、市場主體的角色定位，對其權利、義務和責任進行細化表達，也將導致政府責任的懈怠推諉，給高標準農田建設的長效化、制度化運行帶來巨大風險和挑戰。

（二）主體之間利益抵牾屢見不鮮

“人們都欲求增加個人一己的力量和滿足個人一己的情緒，從而人與人之間就必然會發生傾軋和利益沖突?！盵4](第60頁)同樣，在高標準農田建設領域，土地經營權流轉中土地所有權人、土地承包經營權人和土地經營權人的利益沖突，糧食主產區與主銷區之間的利益沖突十分凸顯。囿于篇幅所限，本部分主要選取土地經營權流轉中相關主體的利益沖突進行系統分析，而對于糧食主產區與主銷區之間的利益沖突將在本文第三部分結合委托代理理論進行探討。

高標準農田系統性工程建設需要平整土地、修建改良土地的配套設施并實現對農田的集中管護，這些內容都對土地經營權流轉提出了客觀要求。換言之，土地經營權流轉是高標準農田建設的內在需求。近年來，“三權分置”制度激發了農村土地經營權流轉的頻率，但流轉中土地所有權人、土地承包經營權人和土地經營權人追求自身利益最大化導致利益抵牾，成為構建土地經營權流轉與高標準農田建設契合機制的障礙。

1.土地承包經營權人和土地經營權人之間的利益沖突

這表現為：（1）土地的供給與需求的矛盾，個別“釘子戶”為了獲取更高土地流轉價格阻礙轉讓，導致無法進行高標準農田整體作業，因而土地經營權需求方就要付出更高的與農戶洽談的交易成本。（2）土地經營權需求方尤其是新型農業經營主體可能會利用自身經濟實力、信息優勢、組織優勢，壓低流轉價格獲取質優的耕地資源，造成對土地承包經營權人權益的侵害。（3）工商資本通過流轉取得土地經營權后，可能會實施對高標準農田及其設施的破壞行為，甚至改變農田用途。在目前對工商資本的監管和風險防范并不到位的情況下，極易對高標準農田的產出能力造成嚴重破壞。

2.土地所有權人和土地承包經營權人之間的沖突

這表現為：（1）土地所有權人的代表——村民委員會可能會濫用“公”權力與民爭利，克扣攔截作為土地承包經營權人的農民的土地流轉收益，嚴重戕害其合法權益。（2）存在村民委員會與土地經營權人合謀的情形，村民委員會罔顧土地承包經營權人的利益，對其威逼利誘以期加速土地流轉。

對上述利益沖突進行調和的肯綮在于明晰導致利益沖突的根源：（1）農村集體經濟組織與村民委員會職權劃分不清，導致村民委員會極易消極履行管理本村公共事務和公益事業的職責，以謀求私利的動機進入土地流轉市場。（2）土地流轉市場不健全加劇了交易雙方信息不對稱。由此以來，這就增加了交易雙方信息搜索、討價還價、決策、監督和執行的成本，誤導高標準農田建設所需農地的資源配置方向。（3）土地經營權流轉的監管機制缺失。目前對土地經營權流轉進行監管的法律規范并不健全，存在監管主體監管積極性不高或是精力不足的窘況。除此之外，農民的天然弱勢地位、相關主體的利己主義動機、農村的社會保障制度不健全等也都制約土地所有權人、土地承包經營權人和土地經營權人之間的利益平衡。

（三）風險防范機制不健全

“就風險的價值和利益關聯而言，多元化是顯而易見的：風險的影響范圍、緊迫性及現實生存隨價值和利益的多樣化而波動。”[6](第20頁)作為耦合了投資、建造、管護三個環節的有機統一體，高標準農田建設不僅面臨著巨大的自然風險，還被財務風險、安全風險以及制度、社會等風險裹挾包圍。但由于目前對諸多風險的防范機制尚未健全，嚴重掣肘了高標準農田建設項目質量的提升、建設進程的加快。

1.項目資金管理混亂

高標準農田建設的項目資金管理涉及農業農村、財政、審計等多個部門，由于各部門之間溝通協調存在不暢的情況，實踐中頻繁出現項目所需資金審批流程繁雜、撥款拖延、資金使用效率低、財務結算不及時等問題，影響了建設項目的資金管理質量和建設施工進度，為項目建設疊加了財務風險。[7](第62頁)

2.項目監理不規范

目前多地在高標準農田建設中通過公開招投標引進監理服務，但工程監理制仍未在全國范圍內全面推行開來。由于高標準農田項目的特殊性和系統性，在此領域具有豐富經驗的監理單位仍比較匱乏，不能充分滿足市場對此的需求。檢視高標準農田建設中已經開展的監理工作，存在對監理工作要求違背的現象，諸如摒棄監理標準開展工作、監理日志記錄不完整、[8](第15頁)監理人員頻繁變動，嚴重掣肘建設項目工程質量的提升，增加了安全風險發生的概率。

3.后期管護工作落實不到位

高標準農田建成后，良好的管護機制是確保其功能得以持續發揮的關鍵。但是，現行法律規范并未對農田建設項目的產權歸屬問題和管護責任作出清晰界定，加之管護資金有限、管護激勵機制的缺乏，導致后期管護得不到相關主體的重視，給項目的水利、道路、溝渠、電力等設施帶來巨大破壞。[9](第48頁)疊加農業生產經營面臨的巨大自然風險，一旦建成的高標準農田的后續管護機制未能及時跟進，就難以充分激發其經濟效益、社會效益和生態效益。

三、高標準農田建設法治保障進路的理論遵循

對于高標準農田建設的法治保障而言，倘若沒有為其提供所需的理論基礎，不僅難以抵擋住外界質疑，且正當性根柢也較為薄弱。為此，眷注理論的指引，能夠為高標準農田建設的法治保障提供重要的分析框架，為其路徑選擇提供正當性依據。

（一）基于新公共服務理論的政府、市場與社會協同

新公共服務理論是在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎上提出的一種全新的現代公共行政理論，主張以追求社會公共利益為目標，確保公共問題解決方案本身以及解決方案的產生過程都符合民主規范和正義、公正與公平的價值觀。新公共服務理論并非排斥新公共管理過分依靠的效率、經濟、效能價值，而是強調在實現效率價值的同時更要關注以公民權和公共服務為核心的公正、民主價值，這意味著從新公共管理到新公共服務理論的轉變是從工具理性向價值理性的厘革流變。[10](第1-220頁)當今公共政策是一系列涉及多種團體和多重利益的復雜互動的結果，而新公共服務理論側重政府、市場與社會的協同面向，認為應該眷注于政府、市場、社會主體的比較優勢，讓政府扮演好元治理的角色，同時政府應承擔多元協同合作的兜底性治理責任；以幫助市場主體樹立良好的社會形象并以獲取相應的經濟回報為誘因，吸納市場主體的進入；培育并吸引能夠參與社會公共利益增進項目的非營利性社會組織，實現多元主體的協同合作。

具言之，在高標準農田建設領域，政府的元治理角色具體表現為：（1）政府要加強基礎設施等“硬環境”的有效投入，營造高標準農田建設的良好合作環境；同時，政府在吸收市場主體和社會主體意見的基礎上，承擔起高標準農田建設中規則制定者的角色，提供有吸引力的制度和政策等“軟環境”；政府作為合法強制力的擁有者，其在高標準農田建設中的管理者和監督者角色不可罔顧。（2）市場主體作為高標準農田建設的投資者或是建設者，在遵守合作契約的前提下，享有開發建設和獲取經濟收益的權利，但也應履行增進社會公共利益的社會責任。（3）積極發揮介于政府和市場主體之間的行業協會、供銷合作社等社會組織的雙向性特征優勢，架起政府、市場主體、農民等主體之間溝通的橋梁。（4）充分調動公民參與高標準農田建設的積極性，包括對規劃布局、項目審批、資金籌設和使用、驗收評估、建后管護等環節的全過程參與，裨益于實現政府、市場與社會的協同建設。正如卡特羅和羅林斯所言，“公民參與可以被視為要采取的‘正確’之舉，它是民主觀念的組成部分，或者可被看作旨在為獲得高效合法政府所需的信息和參與而采取的‘明智’之舉”。[10](第127頁)

（二）基于委托代理理論的中央與地方政府、地方政府之間的協同

委托代理理論在法律層面是指根據一種明示或是隱含的合約關系，委托人指定、雇傭代理人為其服務而形成的一種責任關系。[11](第118-120頁)具體到高標準農田建設領域，委托代理關系就廣泛存在于中央與地方政府、地方政府之間中因信息不對稱和利益目標不一致而產生的各種法律關系中。因此，充分運用委托代理理論，聚焦于相關主體利益沖突發生的原因，通過監督機制和激勵機制使代理人愿意按照委托人的意志采取行動，最大程度破解高標準農田建設中的逆向選擇和道德風險困局。

1.以高標準農田建設中的中央政府和地方政府間的內源性障礙為例，囿于中央政府和地方政府利益需求的迥異，加劇了地方政府對中央政府有關高標準農田的建設任務和相關規定的執行偏差

一方面，中央政府分配給地方政府的財權和財力與地方政府完成建設任務的事權和支出責任不對等，難以形成合理的激勵機制促使地方政府保質保量完成高標準農田建設。另一方面，地方政府基于短期時效性的考慮，對涉農領域的扶持和投入力度重視不足，甚至挪用中央下發的高標準農田建設配套資金。鑒于此，亟待明晰中央和地方政府在高標準農田建設中的具體職責。中央政府要健全高標準農田建設專項資金投入機制，加強對地方政府合理填補資金的財政責任，同時整合各種資源對地方政府的高標準農田建設活動進行有效監督。地方政府則根據上級政府的高標準農田建設規劃要求，認真落實具體建設任務，同時也需要廣開門路擴展資金來源。

2.著眼于地方政府間橫向層面的糧食主產區和主銷區之間因高標準農田建設導致的利益失衡

我國的情況迥異于西方國家，土地發展權不僅僅涉及私人之間的利益，更多的則是地區之間的利益平衡。[12](第308頁)土地發展權基于土地規劃的編制，更多地被轉移到了糧食主銷區，所以承擔更多高標準農田建設任務的糧食主產區喪失了大量發展第二產業和第三產業的良機，由此以來，造成糧食主產區和主銷區之間的利益沖突抵牾。因此，破解糧食主產區和主銷區因由糧食安全等社會公共利益造成發展失衡的局面，應從省際關系層面明晰糧食主銷區對主產區的補償支付責任。此外，中央政府也應加大對糧食主產區的財政轉移支付力度，以建立和健全全國性的土地發展權轉移交易市場為著眼點，積極承擔交易服務平臺建設的職責。

四、高標準農田建設法治保障的路徑探索

我國高標準農田建設的法治保障進路仍受到多源障礙的束縛，亟待從完備主體權責配置、構建利益平衡機制、健全風險防范機制等層面入手，重點探尋高標準農田建設法律障礙的克服路徑，突破這些法律層面的瓶頸向著深化農田法治保障方向探索，以期為我國農田建設的頂層設計提供決策依據和科學參考。

（一）規范高標準農田建設中的主體權責配置

為切實規范高標準農田建設管理體制，立足于多元主體在其中的角色定位，對其權利、義務和責任進行細化表達，乃是提升高標準農田建設標準和質量、提升國家糧食安全保障能力的一大堅實利器。

1.鑒于目前高標準農田建設所涉政府部門的職責關系統籌協調性較為薄弱，將來一段時期的工作重點應為通過立法對政府部門的權責進行合理配置

（1）《農田建設條例》應從立法上把農業農村行政主管部門明確為農田建設主管部門，對機構改革和職能整合的成果予以固化表達，改變現行法律中多部門職權交叉的狀態。（2）合理劃分農業農村部和地方農業農村行政主管部門在農田建設中的管理權限和職責，全國農田建設的管理和監督工作由國務院農業農村行政主管部門負責，縣級以上地方人民政府農業農村行政主管部門負責本行政區域農田建設的管理和監督工作，同時省級人民政府應做好將農田建設納入本行政區域國民經濟和社會發展規劃的工作，鄉鎮人民政府應當落實農田建設的具體任務。（3）針對目前地方農業農村主管部門與其他部門之間工作對接能力差強人意的局面，地方黨委和人民政府要加強領導，平穩有序推進機構職能的整合和部門協作，以期激發政府部門在高標準農田建設方面的合力和整體優勢。

2.囿于單一政府主導的高標準農田建設體制存在諸多弊端，構建政府主導、多元主體協同合作建設機制成為關鍵進路

多元化的主體在結構、功能等層面的互補性，決定了應當立足于各個主體的優勢和特色，為其配置合適的權責。多元主體的合作與參與，以互動性更強的方式共享、激活和整合分散的資源，實現治理的要求。[13](第111頁)（1）應當創新投融資模式，為市場主體進入賦予更多權利和選擇。各地可探索實行委托代建、特許經營和購買服務等方式，支持新型經營主體和工商資本投資建設高標準農田；[14]還可通過設立基金、貸款貼息、先建后補等方式吸引社會資本的進入，同時鼓勵和引導商業性、政策性、開發性等各類金融機構在依法合規、風險可控的前提下，為高標準農田建設提供信貸支持服務。為打消投資者對高標準農田建設投資風險的疑慮，尚需完善投資者利益分配規則和獎補機制，保障各類投資主體的權益，以期構建多元主體互惠共贏的格局。（2）要充分發揮農村集體經濟組織的組織協調作用。高標準農田建設中的土地整治、土地流轉、水利建設等活動往往涉及多個相鄰的村莊，著眼于地緣、血緣和組織優勢，內生于農村鄉土社會的農村集體經濟組織更適宜作為此中的核心主體，承擔在村落聯合建設中的組織者和協調者的角色。（3）對于高標準農田建成后的管護環節，要在明晰產權歸屬的基礎上，合理分配政府、農戶、農村集體經濟組織和其他社會主體的管護義務，調動相關主體管護的積極性。[15](第32頁)（4）要暢通多元主體參與的監督渠道，創新監督方式，實施監督激勵機制，為政府、農戶、農村集體經濟組織、社會主體參與到高標準農田建設的全過程監督中來提供堅實助力。無可置喙，從單一政府主體向多元主體協同建設的演進，對公民民主意識的提升、政府主導角色的發揮、市場主體社會責任的承擔提出了新的洞見，也帶來了新的挑戰。[16](第128-144頁)

（二）健全高標準農田建設中的利益平衡機制

法律層面的利益平衡是在法治軌道上衡量、評價所涉利益的分量，根據某種社會標準挑選出優先保護的利益，并協調各方利益的共存與相容。[4](第158頁)申言之，依賴法律的公正和權威，有效調和在高標準農田建設中出現的土地所有權人、土地承包經營權人和土地經營權人之間的利益沖突，消弭相關主體過度追求私人利益所生的流弊，加快土地經營權流轉與高標準農田建設的契合，是實現糧食安全等社會公共利益的有效進路。

1.加強對土地經營權人的土地流轉準入行為、交易行為及高標準農田使用行為的管制

建立管制的全程覆蓋機制，事前、事中、事后管制要實現無縫對接，不留死角。此外，管制也應具有雙重維度的效用，既發揮正向的激勵作用，也應對逆向行為進行反向的管束。[17](第23頁)若土地經營權人對高標準農田的建設和管護有增益的，可以給予其物質或者精神獎勵。同時，對土地經營權流轉交易中的違規操作、流轉后農田用途非農化等行為規定懲罰措施，如規定經濟罰、資質罰、信用罰等。

2.劃分及協調農村集體經濟組織與村民委員會職權，是保障土地流轉有序進行的重要途徑

原則上，村民委員會與農村集體經濟組織的職能應當彼此分離，相關立法應對村民委員會和農村集體經濟組織之間的關系作出更為明確的規定。突出村民委員會的公共服務功能，剝離其在農村集體土地所有權管理方面的功能，使之成為單純的村民自治組織。農村集體土地所有權由農村集體經濟組織全權負責，防止少數村民委員會干部以權謀私損害農民在土地流轉中的權益。

3.在發揮市場機制對于土地流轉效用的同時，要加強政府的服務作用

政府要積極承擔推動土地流轉市場成立和發展的職責，制定引導土地流轉與高標準農田建設契合的相關規章和政策文件。同時，建立土地流轉信息服務平臺，定期公開發布市場供求信息，為雙方提供交易場所和設施，充分結合高標準農田建設進行土地流轉服務。不寧唯是，政府還要多方發力，分別從財政、信貸、糾紛解決、農村社保等方面出臺配套政策，為相關主體進行土地流轉營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境。[18](第76-77頁)

（三）完善高標準農田建設中的風險防范機制

在當下農田保障法治實踐正在穩步邁進的征程上，為保障糧食生產能力的不斷增強，尤其需要針對目前高標準農田建設面臨的風險，健全風險防范機制，對相關主體給予特別的激勵和利益捍衛，保障高標準農田建設的效益最大化和風險最小化。

1.逐步完善項目資金管理機制

省級人民政府作為地方高標準農田建設投入責任的主要承擔者，要做好本省區域內不同渠道資金的統籌協調能力，促進農業農村、財政、審計等多個部門間的溝通協調；此外，還應做好資金管理的考評獎懲機制，引導相關主體進行正確的行為選擇。市、縣人民政府作為具體落實和使用資金的行政機關，要切實提高投入資金的整合力度和利用效率，規范會計核算和報賬制管理，以期建立完善的資金風險約束管理體系。

2.全面推行工程監理制

高標準農田建設中的監理機制通過對項目施工的過程監督，是發揮事中監督的關鍵之舉，勢必需要將其定位為基本制度在高標準農田建設中全面推行。鑒于該領域監理隊伍建設薄弱，宜提高從業機構資質審查門檻，并加強行業自律，培育一批資質良好的從業機構，從而實現高標準農田建設安全風險轉移的目標。

3.明晰高標準農田的設施權屬，合理配置管護權利義務，完善后期管護機制

日本農田建設中的建管并舉行為，是依據工程實際情況，靈活使用委托管理、轉讓管理、直接管理等多種方式，[19](第3頁)對項目后期管護效果的提升具有十分積極的意義。這也為我國高標準農田的管理長效機制建立提供了前瞻性的解決思路。在此過程中，要積極引導和調動新型農業經營主體、廣大農民[20](第30頁)、農村集體經濟組織等主體的管護積極性，處理好跨區域村組、跨流域的管護爭議，保障管護經費的落實到位，并借助信息化實現對后期管護的監管。