城鄉社區治理實踐與探索
——以重慶市沙坪壩區為例

胡雯娟 猶貢勇 劉 芳

為深入貫徹習近平總書記關于基層社會治理的指示精神,重慶市沙坪壩區主動回應推動城市轉型發展的時代之問、滿足群眾美好生活需要的民生之問、引領超大城市現代治理的變革之問。為實現城市有變化、市民有感受、社會有認同,積極探索推進城鄉社區治理體系建設,提升城鄉社區治理水平,補齊城鄉社區治理短板,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動,沙坪壩區民政局成立調研團隊深入全區20 個村(社區)進行專題調研,對沙坪壩區城鄉社區治理的現狀進行切片式深描,同時,從現狀出發,直面治理過程中出現的挑戰和困難,有的放矢提出相應對策,以期為城鄉社區治理提供鏡鑒。

本次調研采取問卷調查和實地調研兩種方式,在沙坪壩區20 個村(社區)展開,共計收回問卷1332 份,有效回收率為100%。居民稿收回有效問卷551 份,其中男性占比34.3%,女性占比65.7%;年齡20 歲以下占比0.18%,20 到35 歲占比22.32%,36 歲到50 歲占比33.39%,51 歲到65 歲占比26.86%,65 歲以上占比17.24%。工作人員稿有效收回781 份,其中男性占比17.8%,女性占比88.2%;年齡20 歲到30 歲占比23.3%,31 歲到40 歲占比45.58%,41 歲到50 歲占比26.38%,50 歲以上占比4.74%。

一、沙坪壩社區治理現狀分析

近年來,沙坪壩區堅持黨建引領基層社會治理,充分發揮自治強基、法治保障、德治教化作用,加快構建共建共治共享的社會治理格局。通過本次調研發現,沙坪壩區城鄉社區治理現狀和基本經驗可歸納如下。

(一)基層黨建品牌化,群眾服務便民化

黨的十九大以來,沙坪壩區以深化黨建引領“街鎮吹哨、部門報到”改革、完善“接訴即辦”機制為抓手,持續推動工作重心下沉、資源下沉、服務下沉。全區在推動區域高質量發展中滿足群眾利益訴求,破解基層治理難題,構建城鄉社區治理新格局。

強化鎮(街道)黨(工)委主導地位。圍繞市域社會治理現代化試點工作,出臺推進區級試點總方案和“三張清單”,細化30 個重點項目、112 項工作任務、32 項問題清單,切實落地一批重點項目,解決一批困難問題。以社會治理現代化示范帶建設為抓手,按照“一鎮街一特色一品牌”的工作思路,打造22 個鎮街品牌,并力爭在此基礎上以點串線,連線成面,將基層社會治理的“點上盆景”提升為“面上風景”。其中,“社區賢人坊”“和順茶館”兩個社區治理創新品牌入選重慶市城鄉社區治理創新成果前20 名,“社區賢人坊”榮獲民政創新論壇第一名。通過建立鎮(街)黨(工)委、社區黨委、小區黨支部、樓棟黨小組等組織體系,統籌優化轄區內各類基層黨組織設置,切實把樓棟落在網格里、支部建在網格上,形成覆蓋廣泛、功能互補的組織網絡,實現黨的組織和工作全覆蓋。通過搭建黨建聯建平臺、推行輪值主席制度、開展開放式黨組織生活等方式,健全多方參與機制,構建全方位、多層次的服務體系。

(二)社區社會組織覆蓋面呈現全方位、寬領域格局

黨的十九大報告指出,要“加強社區治理體系建設,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”,推動社會治理重心向基層下移。在如今的多元化社會治理格局中,社會組織更是被賦予了重要使命。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》在“構建基層社會治理新格局”等章節也直接或間接地提及社會組織,由此可見社會組織在基層社區治理中重要的地位。

本次調研問卷結果顯示,沙坪壩區社區社會組織中占比較高的分別為文體類社區社會組織(76.2%)、志愿幫扶類社區社會組織(66.9%)、生活服務類社區社會組織(55.9%)、教育培訓類社區社會組織(54.3%)和醫療衛生社區社會組織(49.4%)。除此之外,權益維護類社區社會組織、法律援助社區社會組織、職業幫扶等類別的社區社會組織也占有相當比例。由此可見,目前沙坪壩區已基本構建起較全面的社區社會組織服務體系,能夠滿足社區居民對社區社會組織服務多樣化、多層次的需求。

不同類型社會組織在社會化動員實踐中各具優勢,能夠有效彌補行政化動員的不足,發揮社區社會組織在社會服務提供、溝通協商、公眾參與促進等方面的作用。本次問卷調查結果中,居民普遍認為社區社會組織具有協調社區矛盾、穩定社區秩序(85.1%),增強村(居)民社區參與、提升社區服務質量(70.6%),加強村(居)民三治融合、促進社會和諧(66.1%),提高村(居)民的參與積極性、增強民主意識(64.1%),滿足居民多樣化的需要(59.7%)等方面的積極作用。

(三)社區治理制度化,社區協商具體化

本次調查結果顯示,目前沙坪壩區建立“村(居)民議事會”和“社區黨員議事會”的村、社區分別達到100%和89.37%。此外,物業聯席會、業主協商、村(居)民論壇等一系列協商形式逐步建立,力爭做到民事民議、民事民管、民事民辦。

據調查結果顯示,沙坪壩區超過一半的居民每年至少參加過兩次村(居)協商會議,且有54.63%的居民認為民主協商的效果很好,認為協商沒有效果的居民所占比僅為5.26%。總體看來,民主協商對于解決關乎居民群眾切身利益的實際困難問題和矛盾糾紛,起到了重要作用。沙坪壩區民主協商制度正在不斷發展、完善,目前基本做到了凡涉及城鄉社區公共利益的重大決策事項,均由社區黨組織、基層群眾性自治組織牽頭,組織居民群眾協商解決,基本形成了協商、調解等多主體、多途徑、全覆蓋的多元化矛盾糾紛化解體系。

(四)社區治理新模式,基層自治顯成效

沙坪壩區開創以“特鋼能人坊”為示范的“社區賢人坊”基層治理創新實踐,為社區居民提供自治平臺;推行“六步議事法”,充分發揮社區賢人的帶頭作用,使社區服務重構更加有效、居民自治更加有力。

目前,沙坪壩區村(社區)工作人員的年齡結構趨于合理,文化程度進一步提升。村(社區)兩委成員形成了以31～50 歲為主體的年齡梯次結構,老中青結構比較合理,村委會與居委會成員平均年齡低于40 歲,居委會成員以大專及以上文化程度為主體。村(社區)工作人員在職穩定性提升,有68.09%的工作人員在崗工作時長均在3 年以上,18.08%的工作人員在崗工作時長在1 年以上。同時,本次調研結果顯示,監督委員會對村(居)務監督效果明顯。90.43%的社區工作人員和85.66%的村(居)民認為監督委員會對村(居)務監督效果明顯,對村(居)務管理起到重要作用。

村(居)民參與社區公共事務的熱情較高,“社區便民中心接待村民咨詢求助情況”調查顯示,每日接待村(居)民5 人次以下村(居)的占5.25%,5～15 人次的村(居)占26.38%,15～30 人次的村(居)占38.92%,30 人次以上的占29.45%。

(五)公共服務便民化、多樣化

據問卷調研結果分析,沙坪壩區公共服務設施逐步完善,教育設施建設率達80%,醫療衛生設施、文化娛樂設施、基礎設施、便民利民設施配套齊全,體育設施、無障礙設施、安全設施初具規模。

在公共服務設施完善過程中,各社區也積極回應居民需求,如井口街道宏城名都社區共收集意見32 件,其中居民自行解決22 件,社區解決8 件,街道及上級部門解決2 件,居民自行解決問題比例由33%提升68.75%。同時,井口街道增設公園座椅20 張,安裝老舊小區防盜門6 個,增設滅火器、消防水帶等安防設施200 余件,整治亂停車道路1000 余米,更換健身器材10 余件,綠化補綠面積600 平方米。從實際效果來看,公共服務設施的完善,極大改善人居環境,社區面貌得到明顯優化。

二、沙坪壩社區治理面臨的挑戰

隨著我國市場經濟的蓬勃發展和城鎮化進程快速推進,社會處于激烈的轉型過程中,人民群眾提出了更加個性的新期盼、新訴求。受資源供給、居民意識、多元參與等多方面因素影響,城鄉社區治理面臨著一系列新難題、新挑戰。

(一)社區社會組織作用未得到完全發揮

據相關數據統計,目前我國共有各類社會組織近90 萬個,但活躍在社區的社會組織比例較低。就目前來說,沙坪壩區社會組織在社區治理中所發揮的作用仍然有限,難以成為社區治理的核心力量,具體表現在以下幾個方面。

一是社區社會組織提供的服務和居民的需求不完全匹配。當前社區居民對社區養老類、醫療類、健身類等類別的社區社會組織服務需求較大,但此類社區社會組織數量有限,提供的服務內容、質量不能完全滿足居民需求。二是社區社會組織自治功能不強。由于當前社區社會組織的培育主體仍以政府為主,社區社會組織的發展具有高度的外部依存性和資源依賴性,對政府和社區居委會的依賴度較高,自治功能不強。三是缺乏對社區社會組織的分類治理。當前對社區社會組織的管理主要參照社會組織的管理辦法和實施意見,沒有專門針對社區社會組織的相關管理制度和文件。同時,對社區生活服務類、社區公益慈善類、社區文體活動類、社區法律援助類、社區生活幫扶類、社區志愿服務類等不同類型的社區社會組織缺乏有針對性、分類的管理措施和辦法,不能有效提高各類社區社會組織參與社區治理的積極性和實效性。

(二)村(居)民參與自治意識和能力有待提高

通過本次調研發現,社區居民參與社區治理的意識和能力仍需進一步提高。只有42.38%的村(居)民主動參與社區活動,仍有很多居民未認識到自己是社區居民自治的主體,認為社區的事是政府、(村)居委會的事,把基層群眾性自治組織當成是行政性組織。社區活動參與的主要群體是社區黨員、居民代表、樓棟長、居民組長、退休職工等,社區中青年忙于工作,很少參加社區活動;退休老年人較多參與社區活動,但往往由于自身知識結構的欠缺,不能有效參與自治。

(三)社區基礎設施建設發展進入瓶頸期

總體而言,沙坪壩區基礎設施建設,特別是生活基礎設施建設已經取得很大成就,但建設中仍然存在一些困難和問題,如部分鎮街存在資金困難問題,導致設施設備難以及時更新;部分社區位于老城區,群眾需要的文化娛樂、安防設施、交通行車等建設的提升空間較小、提升難度較大。

在居民“所在的村社的哪些公共環境有待改善”調研中,村(居)民選擇“泊車空間”的占比62.43%,改善泊車空間成為居民當前的迫切需求。另外,認為“衛生環境”“運動場所”有待改善的居民也超過半數,分別達到53.36%、50.82%,加強對衛生環境的優化、運動場所的建設有待重視。

三、有效解決沙坪壩社區治理存在問題的具體路徑

要有效解決當前城鄉社區治理中面臨的挑戰和問題,亟須正視當前治理過程中暴露出來的硬件設施建設、組織能力構建、群眾參與引導等短板弱項,有針對性地提出相應舉措,形成全方位的治理合力,切實提升社區治理效能。

(一)滿足居民多樣化需求,增強社區社會組織力量

一是加強社區社會組織服務與社區居民需求精準對接。要引導社區社會組織服務項目向“專業化、精細化、差異化”轉型升級,實現服務項目由“政府配餐”向“居民點菜”轉變,因地因時制宜,動態調整,解決社區社會組織參與社區治理中的結構性失衡問題,提供更加人性化、專業化、多樣化的治理服務。具體來說,要做到“四個精準”,即服務對象精準、項目安排精準、資金使用精準、政策措施精準。堅持因人因地施策、因服務項目施策、因社區類型施策,區別不同情況,做到對癥下藥、精準施策,不搞大水漫灌、走馬觀花式的服務。只有這樣,才能根據每個社區的實際現狀合理調配社區社會組織進行對接服務,從而做到精準服務,提高服務成效。二是完善政策加強社區社會組織能力建設。政府部門要將社區社會組織納入社區治理體系建設,充分發揮社區社會組織的專業性、靈活性、貼近居民需求等優勢。同時,要把購買社區社會組織服務納入政府購買第三方服務的總體規劃,合理配置、培育引導社區社會組織專業化服務。此外,要通過出臺相關政策文件,指引社區社會組織不斷完善內部治理結構,加強自身在財務管理、信息共享、整合資源等方面能力建設,提高社區社會組織的社會公信力、服務質量和核心競爭力。三是建立社區社會組織分類目錄管理制度。結合社區治理需求和社區社會組織發展實際情況,對社區社會組織培育發展制定分類目錄管理制度。一方面,對公益慈善類、生活服務類、養老類、醫療類、文體活動類、居民互助類、生活服務類、康復療養類、法律援助類、教育培訓類、志愿幫扶類等不同類型的社區社會組織制定相應的管理章程,健全組織機構,完善運行機制,加強組織人員、重大活動、收費標準、考核等信息公開,自覺接受社區居民監督。另一方面,在地區通過成立社區社會組織聯合會、社區社會組織發展促進會、社區社會組織服務中心等樞紐型社會組織,發揮其對社區社會組織的管理服務和協調作用,進一步規范社區社會組織行為,并提供資源支持、承接項目、代管資金、人員培訓等服務,從而實現對不同類型社區社會組織的分類管理和分類指導。

(二)以提升居民參與意識與能力為核心,激發村(居)民的參與積極性

本次沙坪壩區的調研反映出村(居)民較多就社區公共事務進行咨詢或求助,可以看出他們都共同關心公共事務。因此,可以從村(居)民需求出發,發現村(居)民的共通性,引導村(居)民參與到同自己切身利益相關的事務中,使他們意識到作為利益共同體的一部分,需要彼此有機聯合,共商共議,從而主動參與社區治理,解決面臨的問題與困境。同時,借力現代科技,打造云上參與平臺,利用微信群組、公眾號、微博等多樣化網絡方式,推出“線上吐槽”“隨手拍社區”等欄目,提高群眾參與度,破解中青年群體“弱參與”難題。

同時,舉辦具有地域特色的社區文化活動,構建向上向善的社區精神,將原子化、碎片化、松散化的現代生活重新彌合;提煉共同價值集體尊崇,培育明德知法、遵德守法、厚德循法、崇德尚法的共同價值,構建德法修身、德法潤家、德法睦鄰、德法怡城的個人價值。充分發揮社會工作者作用,運用專業方法提升居民自我服務、自我管理意識。社工在調查社區居民共同需求的基礎上,整合社區內外資源,以開展多元化社區活動吸引居民對社區的關注度,提高社區居民自治意識,促進社區居民之間的了解,在賦權理念的基礎上調動起社區居民的參與積極性。在活動中培養居民參與治理的自治能力,提升他們表達需求、協商議事的能力。

(三)改善環境,加快社區基礎設施建設

隨著居民生活水平的不斷提高,居民對公共服務的需求也不斷增加。為改善人居環境,推進基礎設施建設,基層政府應從政策、投入等方面給予強力支持,多措并舉。一方面加快道路改造、供電供水、生活物資供應、停車場所、運動器材等公用設施建設,建立健全社區基礎設施建設和公用設施的投資、建設、運行、管護和綜合利用機制,另一方面打造社區公共服務平臺,統籌教育、文化、醫療、養老等生活便民服務設施建設,改進社會服務,打造便利生活圈,鼓勵社區社會組織向村民提供便民服務。

此外,還應結合工作實際,逐步完善智能化設施設備建設,加快推進智慧社區建設,推動多領域數據互聯互通,打造全天候在線監測、分析預測、應急指揮的“智慧大腦”;統一整合相關智慧治理系統,合并功能、簡化流程,實現智慧治理的高效聯動;配備智能垃圾箱、智能門禁、智能停車桿、智能充電樁等便民服務設施,升級打造微信小程序、APP 等智能服務“微平臺”,開通線上便民服務,以智能化促服務精細化,從而提高社會治理科技水平。

新時代沙坪壩區將不斷探索推進健全城鄉社區治理體系,提升城鄉社區治理水平,補齊城鄉社區治理短板,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動,并期待最終建立共建共治共享的社會治理格局,增強居民的幸福感與獲得感。