新時代背景下城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作路徑探析
——以重慶市璧山區(qū)為樣本

萬小力

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是指城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展,形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)融合需要人們在新時代背景下,持續(xù)推進城鄉(xiāng)發(fā)展,不斷縮小城鄉(xiāng)差距,逐步推進城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活等值化發(fā)展,最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合、鄉(xiāng)村全面振興。2007 年,重慶市成為我國首批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū),并于2019 年成為全國城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)。璧山區(qū)作為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)(西部片區(qū))九區(qū)之一,在宅基地自愿有償退出、農(nóng)村權(quán)益自愿有償退出、城中村改造等方面積極開展探索,取得一定成效。在探索過程中,也面臨一些現(xiàn)實困難和挑戰(zhàn),筆者通過實地調(diào)研,結(jié)合其他地區(qū)先行先試的成功經(jīng)驗,探討了新時代背景下璧山區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的成效、瓶頸,并提出建議以供參考。

一、璧山區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的成效

(一)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革不斷深化

近年來,璧山區(qū)積極探索“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變改革”,村民以土地、農(nóng)房入股,將閑置農(nóng)房、土地和風(fēng)光都變成了吸引游客的生態(tài)資源,最大限度地激活了“人”“地”“錢”“自然風(fēng)光”等資源要素,促進了農(nóng)民增收、生產(chǎn)增效和生態(tài)增值,為鄉(xiāng)村振興注入了強勁動力。截止到2021 年底,148個村級集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性收入達24.59 萬元,國家級、市級、區(qū)級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)分別達2 家、17 家、69 家,國家級、市級、區(qū)級農(nóng)民合作示范社分別達5 個、27 個、37 個,家庭農(nóng)場247 個。

(二)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)壯大

農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展,目前已形成璧北10 萬畝蔬菜基地、璧西5 萬畝水果基地,璧南8 萬畝花卉苗木基地,特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展勢頭強勁,八塘櫻桃、七塘蔬菜、大路黃花、福祿沃柑、大興葡萄、丁家兒菜、三合茶葉、廣普臍橙等“一鄉(xiāng)一品”特色產(chǎn)業(yè)脫穎而出。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)快速發(fā)展,現(xiàn)有百億級農(nóng)產(chǎn)品加工示范園區(qū)1 個,規(guī)上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)53 家,農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值達到78.55 億元。農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)成效明顯,現(xiàn)有綠色食品認證120 個,地理標志農(nóng)產(chǎn)品2 個,重慶名牌農(nóng)產(chǎn)品30 個,有效期內(nèi)的綠色食品134 個,綠色食品生產(chǎn)經(jīng)營主體68 個,成功創(chuàng)建國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣、國家級出口食品農(nóng)產(chǎn)品(蔬菜)質(zhì)量安全示范區(qū)、國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)。

(三)農(nóng)文旅體康融合發(fā)展

創(chuàng)建市級休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范鎮(zhèn)4 個、示范村9 個、示范點11 個。正興潤天河、丁家蓮花壩、七塘幺灘院子、蓮花穴“藝術(shù)活化”村落每逢節(jié)假日游人如織。高質(zhì)量舉辦“重慶鄉(xiāng)村藝術(shù)集”“櫻桃節(jié)”“葡萄采摘節(jié)”等鄉(xiāng)村農(nóng)事節(jié)慶活動,鄉(xiāng)村旅游名片越做越靚。目前,正圍繞建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū),打造高品質(zhì)生活示范區(qū),以片區(qū)開發(fā)為統(tǒng)領(lǐng),以“十大”重點項目為抓手,突出抓好“云霧花澗”“福祿研學(xué)小鎮(zhèn)”“茅萊仙境”“云霧康谷”和綠色農(nóng)產(chǎn)品加工園、墾造水田等重點農(nóng)業(yè)項目,打造集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑觀光、科普研學(xué)、體育健身、康養(yǎng)旅居、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村藝術(shù)于一體的“農(nóng)文旅體康”新業(yè)態(tài)。已啟動八塘萬畝梯田、璧北河親水步道、七塘藝術(shù)村落、七塘體育小鎮(zhèn)、福祿空間太陽能基地、茅萊山田園公園等10 余個項目建設(shè),吸引朗基集團、北京花兒朵朵公司等多個企業(yè)合作落地。

(四)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)加速推進

15 個鎮(zhèn)街均已覆蓋5G 網(wǎng)絡(luò),正向村(組)延伸。建成璧山區(qū)“三農(nóng)”大數(shù)據(jù)平臺(一期),打造璧山區(qū)琪金網(wǎng)銷生鮮豬肉質(zhì)量溯源平臺項目等共6 個市級智慧農(nóng)業(yè)示范點。建成80 余個末端物流配送點,實現(xiàn)15個鎮(zhèn)街全覆蓋。與西部(重慶)互聯(lián)網(wǎng)科技有限責(zé)任公司聯(lián)手培養(yǎng)農(nóng)村直播電商人才100 余人,打造5 個村集體網(wǎng)絡(luò)直播間矩陣,通過網(wǎng)絡(luò)直播帶貨、網(wǎng)絡(luò)平臺展示等,持續(xù)拓寬農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷路。璧山區(qū)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率達97%,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)字化總體水平達28.5%,農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)年銷售額達3.2 億元。

(五)農(nóng)村人居環(huán)境改善明顯

接續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動、村莊清潔行動和“五清理一活動”專項行動。衛(wèi)生改廁實現(xiàn)應(yīng)改盡改,農(nóng)村生活污水治理覆蓋率達92.12%,行政村生活垃圾有效治理率達100%。整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通等部門涉農(nóng)資金,完成8 條主干道、10 條產(chǎn)業(yè)路文旅路提升整治,打造璧北25 平方公里農(nóng)村人居環(huán)境示范片。制定《璧山區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)導(dǎo)則》,對農(nóng)村地區(qū)房屋、道路、綠化、標志牌等進行全面規(guī)范,成功創(chuàng)建30個美麗宜居鄉(xiāng)村。

二、璧山區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的瓶頸

(一)農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地難以落實

一方面,2021 年重慶市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化” 穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的實施意見》,明確“制定各區(qū)縣糧食安全任務(wù)清單,落實面積和產(chǎn)量任務(wù)。指導(dǎo)各區(qū)縣建立撂荒耕地摸排機制,動員農(nóng)戶復(fù)耕復(fù)種,或采取村集體代耕代種、托管服務(wù)等形式,重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)”。以璧山區(qū)為例,璧山區(qū)須在2026年前補足耕地缺口,這部分耕地補齊后須全部用于糧食生產(chǎn),而新增耕地來源主要從在永久基本農(nóng)田上的現(xiàn)狀園地、林地以及集體建設(shè)用地中尋找空間,短期內(nèi)勢必對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地帶來一定沖擊。另一方面,在推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中,往往需要一定比例建設(shè)用地(國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地),推動各類資本投入農(nóng)村后,形成的資產(chǎn)能夠擁有產(chǎn)權(quán),形成有效資產(chǎn),既有利于投資者投資安全,又便于銀行融資。但是,國有建設(shè)用地方面,受國土空間規(guī)劃、“三區(qū)三線”劃定等政策限制,絕大部分國有建設(shè)用地指標集中投放在城區(qū),在農(nóng)村地區(qū)投放的指標少之又少。集體建設(shè)用地方面,璧山區(qū)乃至整個重慶地區(qū)集體建設(shè)用地指標相對于東部發(fā)達地區(qū)總量偏少,且性質(zhì)多為宅基地,地塊較為分散,不能較好地滿足項目發(fā)展需要。

(二)社會資本投入回報率不高導(dǎo)致城市資本下鄉(xiāng)難

農(nóng)業(yè)項目相對于工業(yè)、服務(wù)業(yè)類項目,投入大、周期長、回報率低,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)對社會資本吸引力不足。一是種植模式存在局限性。以璧北蔬菜大戶為例,“存活”10 年及以上的種植蔬菜大戶已不足30 戶,大多數(shù)種植大戶“看天吃飯”,每年盈虧各半,水果產(chǎn)業(yè)亦是如此。雖然絕大多數(shù)蔬菜、水果認證為綠色產(chǎn)品,也在做有機農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)型,綠色或有機農(nóng)產(chǎn)品沒有權(quán)威機構(gòu)“背書”,沒有機制、政策的支持,市場認可度和接受度不高,暫未實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。二是社會資本投資方向逐漸轉(zhuǎn)向。目前,在全面推進鄉(xiāng)村振興的大政策下,社會資本投資方向不再是傳統(tǒng)的種植業(yè),主要依托農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)文旅體康融合產(chǎn)業(yè)。在吸引社會資本落地的過程中,社會資本更著眼于投資經(jīng)營性項目,偏重于投入輕資產(chǎn)、回報快的領(lǐng)域。三是政策性貸款難以申請。當(dāng)前,政策性銀行可以提供貸款,但需國有公司配套不低于貸款金額20%的資本金,還必須堅持同比例支付,若國有公司資本金來源不足或自身財務(wù)狀況不佳,很難申請到政策性貸款。

(三)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距導(dǎo)致農(nóng)村人才流失

全面推進鄉(xiāng)村振興,離不開各類人才支撐,但目前農(nóng)村吸引人才的動力不足,人才流失率大于引進率。一是農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員匱乏。近年來,各地積極推進人才振興,培育壯大“三鄉(xiāng)”人才隊伍,吸引各類人才到農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),回引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè),但效果仍不明顯,留守農(nóng)村的主要還是以老人、兒童為主,農(nóng)業(yè)經(jīng)營性人才、技術(shù)類人才、職業(yè)新農(nóng)人占比較低。以璧北蔬菜和璧南水果基地為例,在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用工中,采摘、施肥、除草等普通工作基本由留守老人承擔(dān),部分技術(shù)性工作需從外省聘請(一般用工成本在100～200 元/人/天,技術(shù)性用工成本在300～500 元/人/天),且存在花錢請不到工人的現(xiàn)象。二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套不完善。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套雖然有較大變化,但與城區(qū)還有較大的差距,特別是教育、醫(yī)療、商業(yè)等方面。三是政策支持力度不足。對農(nóng)村回引人才創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的相關(guān)激勵政策還不夠,扎根在農(nóng)村還不足以支持和保障一家人的生活費用,社會對于農(nóng)民和從事農(nóng)業(yè)人員的認同感存在偏差,農(nóng)民和從事農(nóng)業(yè)人員的獲得感和幸福感不強等問題都導(dǎo)致農(nóng)村人才流失嚴重。

三、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

(一)多措并舉轉(zhuǎn)變思維,破解發(fā)展用地問題

一是提前規(guī)劃布局建設(shè)用地。在堅決落實黨中央關(guān)于遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的大政方針,保證耕地面積、糧食播種面積和產(chǎn)量只增不減的基礎(chǔ)上,利用本輪國土空間規(guī)劃調(diào)整和“三區(qū)三線”劃定為契機,在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重點區(qū)域提前布局國有建設(shè)用地指標。二是創(chuàng)新解決用地指標。開展農(nóng)村整體權(quán)益退出試點,落實農(nóng)村居民自愿有償退出農(nóng)村宅基地(房屋)等措施,鼓勵進城落戶農(nóng)民主動退出全部或部分農(nóng)村權(quán)益,給予合理補償,解決部分建設(shè)用地指標,同時,將農(nóng)村宅基地復(fù)墾獲得的建設(shè)用地指標全部用于鄉(xiāng)村振興,切實解決城市資本“下鄉(xiāng)”有地可用的問題。三是適時調(diào)整用地模式。通過全域土地綜合整治和村規(guī)劃調(diào)整,把可用的集體建設(shè)用地配置到農(nóng)文旅體康項目核心區(qū)域,再合理調(diào)配一定比例的園地(林地)。這樣,就形成“國有建設(shè)用地+集體建設(shè)用地+園地(林地)+永久基本農(nóng)田”混合用地模式。

(二)盤活農(nóng)村資源要素,推動社會資本下鄉(xiāng)

一是要進一步完善土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制,用好用活農(nóng)戶自愿有償退出宅基地的政策,在市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的基礎(chǔ)上,組建區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所,進一步規(guī)范農(nóng)村閑置土地資源、房屋、水庫、山坪塘等資源要素的交易。二是深入推進農(nóng)村“三變”改革,積極引導(dǎo)農(nóng)戶利用土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)作價入股,引入社會資本發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等,帶動村級集體經(jīng)濟組織及成員增收。三是積極推動農(nóng)村承包地、宅基地的“三權(quán)分置”,試點將農(nóng)村宅基地使用權(quán)頒證確權(quán),拓展深化承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的抵押擔(dān)保貸款,推廣村集體經(jīng)濟組織框架下的“內(nèi)置金融”,打消社會資本“下鄉(xiāng)”的各方面顧慮,多舉措解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展資金難的問題。

(三)統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金,加強財政資金保障

一是梳理農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的重大項目,對年度確定的重點項目,統(tǒng)籌整合各類涉農(nóng)資金,“集中力量辦大事”,對基礎(chǔ)條件好、積極性高的農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目給予充分資金保障,發(fā)揮以點帶面和典型示范作用。二是始終把對“三農(nóng)”投入作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域,應(yīng)結(jié)合客觀現(xiàn)實,健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財政投入保障機制,加快形成“財政兜底、金融傾斜、社會參與”的多元化資金保障格局。三是健全完善財政支出穩(wěn)定增長機制,確保財政投入與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標任務(wù)相適應(yīng),并完善與落實相關(guān)配套激勵政策,建立健全多元化資金保障格局,促進“三資”加大力度投入“三農(nóng)”。如融資投資扶持機制、配套設(shè)施建設(shè)補貼補助等。

(四)推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展,夯實人才留鄉(xiāng)基礎(chǔ)

一是基礎(chǔ)教育方面。要動態(tài)調(diào)整城鄉(xiāng)學(xué)校布局,綜合考慮辦學(xué)條件、輻射半徑、群眾意愿等因素,有序推進鄉(xiāng)村學(xué)校集約化辦學(xué),同時,推進城鄉(xiāng)學(xué)校之間行政干部和任課教師的交流,實施“城鄉(xiāng)攜手共進計劃”,以城帶鄉(xiāng)、以強帶弱,推動教育優(yōu)質(zhì)均衡。二是醫(yī)療衛(wèi)生方面。要進一步深化“三通”改革成效,縱深推進分級診療、上下轉(zhuǎn)診,提高基層醫(yī)療資源利用效率和群眾就醫(yī)便捷度,同時,實施公開招聘、定向培養(yǎng)、培訓(xùn)提升等“三個一批”項目,研究做實“區(qū)管鎮(zhèn)用、鎮(zhèn)聘村用、上掛下派”等工作機制,推進基層公共衛(wèi)生人才體系和能力建設(shè)。三是鄉(xiāng)村建設(shè)方面。要以“美麗宜居”鄉(xiāng)村為發(fā)展目標,注重生態(tài)環(huán)保,進一步加強以路、電、氣、水、通信等為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),進一步改善農(nóng)村人居環(huán)境,綠化美化香化村莊,讓農(nóng)村真正成為望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的地方。

(五)優(yōu)化人才引育機制,注重農(nóng)村人才培養(yǎng)

一是以鄉(xiāng)情為紐帶凝聚鄉(xiāng)賢智慧,引導(dǎo)和支持黨政干部、企業(yè)家、專家學(xué)者、技能型人才等回鄉(xiāng)參與建設(shè),培育鄉(xiāng)賢文化,凝聚鄉(xiāng)賢資本,打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展“造血”功能。二是注重農(nóng)民知識技能培訓(xùn),著力提升本地農(nóng)民素質(zhì),對農(nóng)村留守人員進行繼續(xù)教育和職業(yè)教育培訓(xùn),有序開展高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn),大力培育本土人才、職業(yè)新農(nóng)人。三是持續(xù)回引本土人才,向鄉(xiāng)村振興重點鎮(zhèn)、村持續(xù)派駐駐村工作隊和第一書記,進一步發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟,加強和改進鄉(xiāng)村治理。四是圍繞鄉(xiāng)村振興人才需求,在相應(yīng)大學(xué)、高職院校、職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校開設(shè)相應(yīng)專業(yè),開展訂單培訓(xùn),培養(yǎng)農(nóng)村急需各類人才,并制定相應(yīng)的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)激勵政策措施,吸引他們到農(nóng)村就業(yè)、發(fā)展,形成一大批新農(nóng)人。