清末川邊治理中趙爾豐與清廷互動論析

孫 潔 董 強

（貴州民族大學 民族學與歷史學學院，貴州·貴陽 550025）

對于清末趙爾豐川邊治理的相關研究，主要集中于趙爾豐川邊改流設制、開展新政、防止英印入侵而在察隅等地設制及對趙爾豐的評價等方面。趙爾豐經營川邊是清末川邊治理取得顯著成效的重要時期，但趙爾豐與清廷關于川邊治理的想法并非總是一致的，學界對于川邊治理中趙爾豐與清廷的互動研究較為薄弱。文章著重分析在川邊治理過程中清廷對趙爾豐的支持，及趙爾豐與清廷意見的分歧及解決，從而加深對清末清廷邊疆治理政策轉型的認識與討論。

一、清廷對趙爾豐川邊經營的支持

（一） 清廷支持趙爾豐對川邊地區展開直接治理

清末，英俄覬覦西藏，加之清廷權威衰落，使得西藏地方對中央離心力增加，面對西藏地方對川邊影響力的增強，清中央和川藏地方大員逐漸意識到經營川邊對于保藏固川的重要性，但對具體經營措施并未達成一致意見。光緒三十一年（1905） 巴塘事變爆發，駐藏幫辦大臣鳳全在巴塘被害，使得清中央和川藏大員迅速達成共識，即需出兵川邊對挑戰中央權威者進行懲治，也使平亂后派大員對川邊進行直接治理的政策順理成章。在此背景下川督錫良舉薦由出關平亂的趙爾豐經營川邊，得到了清廷的支持。

川邊局勢穩定后，清廷對于川邊并未形成清晰的經營策略，而是讓“錫良審度機宜，并督飭趙爾豐統籌妥辦”[1](P67)，隨后趙爾豐上呈籌邊六事，系統闡釋自己對川邊經營的整體規劃，并就相關具體內容多次向清廷詳細解釋，最終在清廷支持下，逐步將各項計劃推動實施。從籌邊六事的規劃，即能看出邊疆危機背景下，趙爾豐對傳統邊地經營策略的繼承與發展，大致看來練兵、設官、屯墾、興學都是歷史時期推動邊地內地化的核心內容，而具體措施中籌建新軍、開礦和通商是清末新政時期現代化追求對邊地治理的影響。對于趙爾豐闡述的川邊經營六項主要內容，清廷最初要求趙爾豐分輕重逐步開展，重點應放在增設三營巡防新軍以加強川邊兵備力量，有軍事力量作為支撐時可看情況增設流官，屯墾應從巴塘和理塘開始，且官方只出農民出關的遣資和種子，農具和廬舍需農民自備，而興學、通商和開礦應等到關外開墾有實效后再開辦。清廷如此考慮有多方面的原因，但經費欠缺，是其打算放緩川邊經營的重要因素，如在趙爾豐的籌劃中經營川邊每年需用銀300萬兩，但光緒三十二年（1907） 清廷僅撥銀100萬兩，且這筆費用還是度支部四處籌集而得。趙爾豐清楚經費不足等川邊治理的制約性因素，但仍再次上呈經營川邊需要六事并舉的原因，并在出任川督及其兄趙爾巽調任川督后由川省解決部分川邊經營經費。

趙爾豐認為關外開墾，需要官方給予墾民更多支持，因關外寒苦，關內條件稍好的農民皆不愿出關，愿意出關的農民又因貧困而無力自備農具和住房，但屯墾是設官和興兵能有實效的重要基礎。關外經營處處需要經費支持，通商一方面可為關外移民和流官提供生活必需品，一方面可以促進當地物產銷售到內地，通商和開礦都是利用當地資源增加官方經營資金的重要方式。而興學教化當然是一個漫長的浸潤過程，主張興學與屯墾、設官、興兵并舉“非急求造就人才也”[1](P118)，而是為了墾民、內地官員和邊民之間能互通語言。在邊地經營中，政府官員與當地上層及民眾的溝通，往往依賴通曉雙方語言的通事，避免不了部分通事借機兩頭獲利或者借勢在當地作威作福。趙爾豐期盼通過興辦學校，一方面讓當地上層和民眾子弟入小學堂學習，具有白話文讀寫能力，一方面又在學堂中宣講圣諭廣訓，“使其人皆曉然于中土圣化”[1](P118)。

趙爾豐川邊經營舉措得到清廷支持，從光緒三十一年（1905） 出關到宣統三年（1911） 調任川督，趙爾豐將籌邊六事逐次落實，尤其是完成川邊改流設置。因受制于經費和川藏局勢，練兵、屯墾雖未達到計劃規模，開礦、通商未實現邊地經濟大發展，興學往往是邊地頭人雇人替子弟入學，但從中可見清廷對趙爾豐的重用，在清廷的支持下趙爾豐在川邊改流新政，為清廷經營西藏地方提供支持，也為民國年間西康建省奠定基礎。

（二） 清廷重用趙爾巽和趙爾豐兄弟力圖打通川邊藏

要理解清廷與趙爾豐在川邊治理中互動，唯有將川邊治理放置于西南邊疆危機大背景中，才能解析清楚。20世紀初，隨著英俄在中亞大博弈的推進，俄國南下，英國北上，我國新疆和西藏成為英俄爭奪勢力范圍的前沿，甚至列強在第一次世界大戰前的勢力組合也影響制約彼此對我國邊疆地區的入侵程度。光緒以來，面對邊疆危機，清廷不敢貿然與英俄正面對抗，西藏地方政府上層對中央在邊疆妥協退讓的不滿加劇，對外由聯俄抗英，逐漸轉變為依仗英國維持既得利益。隨著晚清以來清廷權威的衰落，西藏地方政府以川邊瞻對為基礎，逐漸挑戰中央與西藏地方在川邊的傳統權力格局，謀求對川邊土司影響力的擴大。光緒三十一年（1905），巴塘事變后，清廷派趙爾豐到川邊平亂，同時派張蔭棠入藏加強中央對西藏地方治理，繼張蔭棠后尋求合適人物，以經營川邊打通川藏，改變邊疆間接治理模式，更好應對邊疆危機，是清廷重用趙氏兄弟的根本目的。

光緒三十四年（1908），清廷任命趙爾豐為駐藏辦事大臣并繼續兼任督辦川滇邊務大臣，這是對趙爾豐川邊改土歸流中雷厲風行作風的肯定，希望趙爾豐進藏后能繼續強悍推動西藏地方行政變革，加強中央對西藏地方的直接治理能力。同時，清廷調任其兄趙爾巽出任四川總督，這是為趙爾豐入藏解除后顧之憂。一方面，相對富裕的川省能為趙爾豐經營西藏地方提供人力和物力保障，如清廷從四川江海關賠償列強款項中，每年截留50萬兩，作為西藏新政費用部分來源[1](P174)；另一方面，兄弟合作可避免趙爾豐受制于川藏地方大員間人事糾紛的影響。

清廷對地方大員的任命多注重彼此牽制平衡，清末對趙氏兄弟的重用顯然不符常規，趙爾巽任川督，趙爾豐任駐藏辦事大臣兼川滇邊務大臣，川邊藏大權集于趙氏兄弟之手，即希望趙氏兄弟“和衷籌辦、共濟時艱”[4](P166)。由此可見英俄覬覦導致西藏邊疆危機日益加深時，清廷經營邊藏的決心，及川邊在保藏固川中的重要性。

二、清廷與趙爾豐邊藏經營意見分歧：激進與穩健

（一） 督斥趙爾豐進藏與安藏必先安巴

1. 趙爾豐不愿進藏遭受清廷斥責

英印第二次侵藏戰爭后，光緒三十四年（1908），張蔭棠努力周旋后代表清廷與英印簽訂《藏印通商章程》，英國取得在西藏三地開埠通商等權利。清廷以和約暫時穩住英印武力侵藏步伐的同時，于同年二月對川藏大員人事作出調整，如前所述清廷先后任命趙氏兄弟主政川藏。趙爾豐身兼兩職，任務是率領其經營川邊期間訓練有素的邊軍入藏，以軍事力量為后盾，借川邊改流設置之風繼續推進張蔭棠開啟的西藏新政。清廷如此籌劃，目的是在英俄進一步入侵西藏地方前，抓緊時間整頓邊藏內政，加強應對邊疆危機時中央對邊疆地區政府的統籌指揮能力。

清廷于二月任命趙氏兄弟，兩人于五月十八日正式履職，緊接著在五月二十四日聯名上奏婉拒趙爾豐進藏安排?？梢娳w爾巽抵達成都后，在兩人正式就職前，兄弟二人對進藏風險、利弊及應對肯定做過透徹交流。趙爾豐、趙爾巽向清廷陳述了二人對邊藏經營的看法，認為中央加強西藏地方治理，目的是增強西藏邊防，而為達到此目的只能循序漸進先鞏固川邊治理成效。具體措施為練兵出關，以兵備助力川邊新政的實施，新政確有實效后化兵為民，接著再次從關外籌練新兵漸次向西進駐，唯有如此川邊才能成為經營西藏的穩固后方，川省民眾才能逐漸移居西藏。邊藏與關內地理人文環境差異巨大，至清廷讓趙爾豐率軍進藏時，中央仍未對川邊實現直接治理，川邊德格等大土司仍未改流；清初以來被認可的川藏民間邊茶貿易仍以打箭爐為界，內地與邊藏商人大多在打箭爐以鍋莊為中介交易；從內地經川邊進藏往往比走海路繞道印度進藏更艱險、耗時更久。由此看，趙爾豐以川邊經營經驗，確實了解到短期在西藏地方推動改革的困難，同時趙氏兄弟二人此時關于邊藏經營策略的闡述，完全以歷史時期移民屯墾漸次開發邊地為參照，與清廷給予二人強力調整邊疆治理模式相距甚遠。

趙爾豐和趙爾巽強調安藏必先安巴，除了邊藏治理宏觀策略規劃外，還有一層現實考量，即巴塘事變中鳳全孤軍深入川邊，貿然推動改革激化矛盾后被害的教訓。因趙爾豐在巴塘事變后武力平定川邊，及其后川邊改流設置中的強硬作風，西藏地方政府并不接受清廷任命趙爾豐入藏。面對當時邊藏情勢，趙爾豐主張逐步推進川邊經營以漸次打通川藏，認為率軍入藏推動改革前，應先改善川邊交通條件，趙爾巽認為川省為支持邊軍進藏需要時間籌備大量所需物資及人力。趙氏兄弟態度較為保守，他們擔心貿然率軍進藏，一旦川藏交通阻隔，后果不堪設想。

面對趙氏兄弟委婉表達不愿進藏，清廷對此態度堅決，反復督斥趙爾豐不能畏難自保，強令其率軍啟程進藏。趙氏兄弟先后于五月二十四日、五月二十九日、六月十六日上奏清廷，不論其如何闡釋安藏必先安巴的原因，清廷都在嚴厲督促趙爾豐聽命進藏，面對“著稟遵電旨迅速赴藏。倘再延玩，定予重懲！”[1](P186)“迅即啟程赴藏，勿得借端延宕”[1](P199)等斥責時，趙爾豐趕緊表示“自當以藏事為重”[1](P187)“爾豐向來不避艱險”[1](P199)。到六月二十一、二十二日趙爾豐與軍機處已在電文中商議啟程時間與路線，雙方關系緩和下來。清末由川邊進藏有南北兩條路線，北路途經瞻對土司、德格土司、三十九族地方進藏，南路途經理塘土司、巴塘土司地界、察木多地方進藏。軍機處建議趙爾豐率軍走北路進藏，“道近而平，將來安設電桿較易”[1](P202)，趙爾豐打算走南路進藏，一來德格境內已故老土司的兩個兒子爭襲土司位尚無定論，此時不宜率軍過境，二來川邊電線已經鋪設至巴塘，沒必要改線重鋪。至于趙爾豐與趙爾巽之前擔心的川邊交通問題，趙爾豐表示對承擔關外交通運輸的烏拉，“唯有重加犒賞，以慰番情”，[1](P202)八月六日趙爾豐率軍從成都啟程赴藏。

清廷與趙氏兄弟的分歧，不在于對安藏必先安巴重要性的理解，而在于清廷已經沒有時間和環境，去穩步推行移民實邊從而將邊地內地化的傳統治邊策略。

2. 西藏地方政府抵制趙爾豐進藏

光緒三十四年（1908），八月初，趙爾豐啟程進藏。西藏地方政府得知清廷任命趙爾豐為駐藏辦事大臣后，便極力抵制其進藏。四月初，趙爾豐還未卸任護理川督，西藏地方政府便在川藏交界地帶察木多調兵操練造勢，聲稱調兵是要攻打三巖，其后調兵到江卡、乍丫，目標是川邊進藏南路重鎮巴塘，西藏地方政府以行動表明將武力阻止趙爾豐率軍進藏。此外西藏及川邊喇嘛寺、西藏地方政府均請駐藏大臣聯豫代奏清廷，以趙爾豐在川邊毀寺滅教為由，請清廷改換駐藏辦事大臣人選，西藏地方政府還要求新舊駐藏大臣交替時漢人免來藏地。

藏傳佛教對蒙古上層的影響從元朝持續至清朝，清初以來，為拉攏制衡滿蒙聯盟中的蒙古貴族勢力，清廷著意加強對西藏的經營，至駐藏大臣制度確立，達賴與中央溝通必須由駐藏大臣代奏，清廷對西藏地方的治理得以穩定化。晚清以來，隨著英印勢力北擴，其觸角逐漸侵入西藏地方，清廷無力與英印正面對抗，中央在西藏邊疆危機中的退讓引起西藏地方不滿，駐藏大臣或以清流自居，因不理解現實世界政治格局而支持西藏地方強勢對抗英印，或愚昧自恃，認為英印入侵可使西藏地方不再敢忤逆中央在邊疆問題上的妥協策略，駐藏大臣逐漸成為邊疆危機下，西藏地方政府與中央關系緊張惡化的替罪羊。20世紀初，英印入侵西藏，十三世達賴離藏赴京，即認為駐藏大臣阻隔中央了解西藏地方實情。達賴離藏，趙爾豐和張蔭棠在邊藏新政初見成效，清廷認為此時派趙爾豐進藏，是改革藏政、化解西藏邊疆危機難得的時機。

趙爾豐婉拒進藏未果，趙氏兄弟在趙爾豐正式啟程前，便開始著意加強對川邊的治理，以免趙爾豐入藏后川邊不穩導致川藏阻隔。七月，趙氏兄弟合奏，將川邊進藏南路改流之地及附近重要地方設制直接治理，設康定府、理化廳、稻城縣、巴安府等。出關之前，趙爾豐便讓川邊各地分段整修境內道路，并加緊鋪設入藏電線。八月初，趙爾豐啟程出關，鑒于西藏地方調兵阻止趙爾豐進藏，軍機處讓趙爾巽派兵進駐理塘和巴塘以支援趙爾豐，時值清末川省要籌建三鎮新軍，趙氏兄弟請奏將陸軍部負責籌資新建的一鎮新軍派駐川邊[1](P228)。趙爾豐出關沿途還關注川邊開礦、屯墾等建設情況，川邊經營事關率軍進藏是否孤懸隔斷的問題，因此趙氏兄弟請支部給予川邊經營費用100萬兩，至于以后每年經營費用，當由川省盡量自己想辦法解決[1](P233)。在軍隊、費用、川邊建制和開發初步理順后，趙爾豐繼續西進，面對西藏地方政府調兵抵制，趙爾豐希望清廷待達賴覲見時“宣示朝廷德威，以釋疑忌”[1](P208)，意即清廷應使達賴明了，趙爾豐率軍進藏是中央政府的決策。趙爾豐這么做，是鑒于鹿傳霖當初經營川邊，因清廷邊藏經營策略在進取與保守間搖擺不定，最后鹿傳霖改流德格土司的舉措，被定性為貪功輕起邊釁。

隨著趙爾豐啟程赴藏，其對藏事的態度與之前發生極大轉變，五月以來趙氏兄弟曾多次上奏，陳述藏事改革須待川邊經營取得實效后才可循序漸進開展，八月趙爾豐上呈軍機處談及籌藏方略時明確表示，中央應派重兵進藏，應對西藏地方政府先戰，后以恩撫收歸化之效。趙爾豐認為此時英印雖有侵占西藏地方之心，但目前英印對西藏地方政府影響力有限，且還顧忌中央對西藏地方的主權問題。達賴為首的西藏地方政府雖然驕橫，但其統治對民眾較多壓榨，且軍事實力暫時無法抗衡中央。為避免西藏地方政府倒向英印，中央政府應該抓住時機進兵西藏。相比之前清廷督斥趙爾豐率軍進藏，趙爾豐婉拒，現在趙爾豐奏請清廷出重兵進藏一戰，清廷為避免激化邊藏矛盾反而猶豫了。

邊藏軍隊在交界地對峙不前。趙爾豐叮囑邊軍前鋒部隊，不得強迫當地民眾納糧[1](P234)，以防西藏地方政府借機煽動民眾鬧事，巴塘事變后當地民眾即辯稱鳳全帶兵與民眾爭食。十月，邊藏軍隊進逼巴塘，趙爾豐派邊軍前鋒西進。十一月，邊軍進占江卡、貢覺，江卡駐防藏軍不戰而退。值得一提的是，趙爾豐部下程鳳翔一度進駐察隅，針對英印入侵，采取措施鞏固主權[2]。清廷尚未明白表態，邊藏局勢不明朗，既然不能率軍進藏，趙爾豐轉而集中力量削弱西藏地方政府在川邊的影響力。咸同年間，瞻對土司叛亂，因內地動蕩清廷無力兼顧川邊，川藏阻隔，西藏地方政府請兵平定瞻對叛亂，清廷無力負擔西藏地方軍費便將瞻對賞給達賴，西藏地方政府以瞻對為基礎逐漸擴大對川邊各土司的影響力。趙爾豐一方面用兵德格，將德格土司改流，消除西藏地方政府在德格土司承襲中的影響力；另一方面斥責駐瞻對藏官謹守本分，勿干涉瞻對對外川邊事宜，不得無償指使川邊各土司、頭人為其提供烏拉。

邊藏軍隊整體仍處于對峙狀態，但邊軍前鋒西進、趙爾豐德格改流等，使西藏地方政府對趙爾豐及中央越加不滿，“是此西藏非大皇上百姓，不然，何任意攻剿，直言投誠”[1](P215)。趙爾豐并不正面回復西藏地方的不滿，只從西藏邊疆危機局勢辯說，稱率軍進藏是為了在西藏建新式警察，目的是保衛西藏民眾安全，但西藏地方回復一切待達賴回藏再磋商辦理。清廷當然不會等達賴回藏再磋商藏事改革，但達賴和西藏地方政府對趙爾豐抵觸態度，會使清廷衡量藏事改革人選問題，最終清廷否定趙爾豐進藏一戰的建議，命趙爾豐全力經營川邊，為西藏新政提供后盾保證。

（二） 川邊改流建省還是設道歸川省管轄

光緒年間，隨著西藏邊疆危機加劇，經營川邊以保藏固川，成為清廷中央和川藏大員的共識，巴塘事變是清廷轉變傳統川邊治理策略遇到的挫折，但也更加凸顯川邊經營的重要性。巴塘事變亦是西藏邊疆危機背景下，中央權威在邊藏逐步衰落的一個例證，但此時清廷從川省派兵平亂，趙爾豐出關后重提將瞻對收歸川省管轄，西藏地方政府面對中央削弱其在川邊影響力時，尚不敢公然反對中央。到光緒三十四年（1908），清廷任命趙爾豐出任駐藏辦事大臣，趙爾豐尚未卸任護理川督，西藏地方已然布兵于邊藏交界地帶，并最終以武力對抗的可能性迫使清廷改弦更張，可見短短幾年時間中央與西藏地方關系緊張到何種程度。

宣統元年（1909），隨著慈禧與光緒離世，清廷邊藏治理策略趨于保守。正月，趙爾豐卸任駐藏辦事大臣，仍擔任川滇邊務大臣，清廷將川邊進藏重要區域察木多劃歸川滇邊務大臣管轄，川滇邊務大臣常駐巴塘，并分兵駐守察木多。西藏地方成功阻止趙爾豐率邊軍進藏，但清廷改令川督練新軍，并由趙爾豐邊軍護送新軍到邊藏交界，由新軍進藏以支援駐藏大臣聯豫。西藏地方依舊出兵阻撓新軍進藏，趙爾豐率邊軍護送新軍進藏途中，仍多次向清廷提議由自己率軍進藏從而控制西藏地方局勢。之后西藏局勢變化，因懼怕新軍進藏對己不利，剛從內地回到拉薩的達賴在英印拉攏下，在新軍抵達拉薩不久便出逃印度，駐藏大臣聯豫在新軍支持下繼續推行新政。至此趙爾豐不再提進藏主張，并于九月以舊病復發請中央重新任命川滇邊務大臣，清廷以“深合機要，朝廷正資倚任”[3](P435)，對趙爾豐表示信任與安撫。

趙爾豐進藏籌邊愿望受挫后，便集中心力經營川邊，積極推動川邊建省。在西藏邊疆危機日益加深的時局中，趙爾豐從光緒三十一年（1905）出關，積極經營川邊，目的即是促成川邊建省以實現保藏固川。趙爾豐在出關不久上呈的“籌邊六事”中，就已提出經營川邊以建立行省的構想。光緒三十四年（1908） 八月，趙爾豐面對西藏地方抵制其進藏時，再次向清廷提出“西康建省援藏，以匡新政”[1](P226)的建議；九月提出將川邊土司全部改流，為建省做準備。宣統元年（1909）十月，趙爾豐護送新軍進藏途中，曾與其兄趙爾巽電文商量，先由其兄，再由兄弟二人聯名奏請川邊設省，以實現外扶藏衛內屏川滇[3](P447)。

宣統二年（1910），軍機處于四月、六月對趙爾豐川邊建省訴求給予回復，西藏地方因達賴外逃而人心不穩，“不宜過形畛域，轉啟猜嫌”[3](P645)，且中央無力提供川邊建省經費，因而川邊不宜建省，應設道復歸川省管轄。宣統三年（1911），辛亥起義影響擴及川省，清廷調趙爾豐出任川督以期穩住川省局勢，趙爾豐川邊建省構想，終因清廷風雨飄搖而不再有實現的可能。

三、對川邊治理中趙爾豐與清廷互動的認識

清末邊疆危機加深，清廷調整治邊策略，推行邊疆與內地一體化措施，在新疆、臺灣和東三省新建行省，對尚不能建省的西藏地區也極力推行新政，目的是加強對邊疆地區的治理能力以積極應對邊疆危機。英俄覬覦西藏的壓力，及西藏地方政府對清廷加強直接治理西藏措施的抵制，使得連接漢藏的川邊地區重要性凸顯，為了更好地保藏固川，清廷逐漸調整對川邊的治理策略。光緒朝川邊治理策略改變是一個逐步調整的過程，從川督丁寶楨時阻止洋人經川邊進藏，川督鹿傳霖收瞻對、川邊改流等努力受挫，駐藏幫辦大臣鳳全主張居中策應川藏卻在巴塘被害身亡，到清廷支持趙爾豐對川邊實行直接治理并取得不錯成效。西藏邊疆危機加劇，使得趙爾豐在川邊的經營活動得到清廷大力支持，但聚焦于光緒三十四年（1908） 到宣統元年（1909），仍可發現趙爾豐與清廷之間對邊藏事務的意見分歧。

光緒三十四年（1908），清廷重用趙氏兄弟，任命趙爾巽任川督，任命趙爾豐任駐藏辦事大臣兼任川滇邊務大臣，如此人事布局可見清廷力圖打通川邊藏，變邊藏間接治理為直接治理，以積極抵御英印，力圖解決西藏邊疆危機的決心。在這一戰略布局中，清廷看中趙爾豐的強悍作風，期望其迅速進藏銳意改革，但趙氏兄弟考慮到現實困難而遷延不前，致使清廷幾次重語督斥趙爾豐啟程。隨著西藏地方獲知趙爾豐即將進藏，并隨即調兵陳列于川藏交界明確抵制趙爾豐進藏，此時趙爾豐對邊藏事務態度轉而強硬，主張川邊改流建省，由自己帶邊軍武力進藏，而清廷態度轉向穩健與保守，不再令趙爾豐進藏，僅讓其率邊軍護送川軍進藏以提高駐藏大臣聯豫的威勢。在川邊經營過程中，清廷與趙爾豐對于武力平定川邊，繼而強力改制之事早已達成默契，清廷看中趙爾豐在川邊改流設置中的雷厲風行，但同一激進施政手段卻加劇西藏地方政府與清廷中央的隔閡，積累并暫時壓制著川邊傳統地方勢力暗流洶涌的反彈。到清廷命趙爾豐進藏卻遭西藏地方出兵抵制時，對清廷而言邊藏局勢周旋余地已十分有限，清中央、川藏地方大員、西藏地方政府在抵制英俄覬覦、維護邊疆安全方面訴求一致，但在邊疆經營策略方面各有不同主張。西藏地方希望清廷維持對邊疆地區間接治理的傳統政策，強調西藏佛教并非西藏一地之教，用蒙藏宗教聯系給清廷施壓，而清廷調整邊疆地區與內地建制一體化的努力，是近代民族國家建構過程的內在要求，清廷命趙爾豐進藏遭西藏地方出兵抵制，是這一根本矛盾的具體體現。不論出于主動應對和解決邊疆危機，還是維護中央權威，清廷認為必得增兵西藏地方，以兵力為后盾支持駐藏大臣在西藏改革新政。在光緒三十四年（1908） 到宣統元年（1909） 間，趙爾豐與清廷對邊藏事務的意見分歧，對清廷而言，不過是上述既定政策隨時局調整的不同推進方式。

隨著局勢演變，即慈禧和光緒帝的離世、清廷讓趙爾巽組建新軍由趙爾豐所領邊軍護送進藏、隨著達賴恐懼入藏新軍將對己不利而出逃印度、英印對清廷在西藏地方的改革多方施壓，清廷對邊藏經營態度則有所改變。趙爾豐主張川邊強硬改流建省以穩定邊局的構想被否定，清廷收縮川邊積極經營策略，計劃縮小川滇邊務大臣管轄區域，川邊建道重歸川省管轄。從清末川邊經營中，考量趙爾豐與清廷的互動，可見清廷對邊藏的治理政策仍在強硬與退縮之間調試搖擺，清末開啟的川邊與內地一體化進程，和傳統邊疆治理體系向近代民族國家邊疆治理體系的轉變，仍任重道遠。