忻州經濟開發區“五規合一”工作實踐與思考

連旭

（山西省城鄉規劃設計研究院，山西 太原 030000）

1 背景

目前我國的規劃多式多樣，由于規劃主體、規劃期限、規劃編制標準、編制目標等不同，造成各規劃內容不相符以及互相打架等一系列的問題。為了增加各規劃的落地性，減少“打架”的問題，引出“多規”理念[1]。

“多規合一”最早于2013 年12 月被提出，它的目的是解決多規矛盾。同時，習近平總書記提出“多規合一”或者“三規合一”，最終將一張藍圖進行到底[2]。

2016 年3 月，山西省召開的城市工作會議以及相關文件均要求進一步推進“多規合—”。2016 年10 月，山西省人民政府發布的《關于落實好省政府第十次全體（擴大）會議安排的有關具體工作的通知》，提出太原市作為試點應盡快開展“五規合一”。2017 年1 月，山西省在工作報告中提出2017 年年底“五規合一”工作在全省全面推進。

2017 年省政府批復忻州經濟開發區擴區至128.11km2，共設置7 個專業化產業園區，使忻州經濟開發區發展迎來新的機遇。為促進忻州開發區全面協調發展，管委會和市政府決定編制《忻州經濟開發區五規合一規劃項目》，希望利用多規合一的規劃編制原則和方法，對全區的社會經濟發展戰略、定位及規模、各項公共配套和基礎設施等做出合理的安排。

2 五規合一的概念和目標

“五規合一”是城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃、國民經濟和社會發展規劃以及環境保護規劃這五個規劃相互協調一致，最終規劃為一張藍圖[3]。

五規合一的目標是將該5 個規劃的核心要素進行重新組合和整合，真正實現“一張藍圖‘干到底’”[4]，進而解決多規矛盾、各自為政的問題，為忻州經濟開發區推進轉型綜改示范提供有力支撐和空間保障。

3 技術路線

規劃按照生態文明建設的要求，落實空間利用和管控創新、引導傳統產業轉型升級。規劃確立了“戰略引領、底線控制、明確路徑、統一指標、技術創新、明晰事權、規劃評價、機制保障”八位一體的規劃思路。提出“摸家底、定方向、謀合一、繪藍圖”四步走的技術流程。

3.1 基礎資料收集整理，形成規劃基礎

收集多部門規劃數據、基礎地理數據、審批數據等，以開發區“總體規劃”為基礎，共同研究統一規劃標準、摸清家底、做好底圖。

3.2 整合各部門空間管控要求，形成“一張圖”

城鄉規劃、環境保護、發改、國土等多個項目組分別開展部門規劃內容梳理工作，形成綜合各現狀要素的“一張圖”。

3.3 分析“多規”差異，明確差異產生原因

對照分析五個規劃確定的發展目標、建設用地規模等各項指標，研究分析“多規”確定的城市發展目標差異。

3.4 定方向：戰略引領，統一目標

統籌協調各部門各規劃對忻州經濟開發區“發展目標、發展定位、發展戰略、空間布局”等方面的設想，建立統一指標體系，引領空間布局優化。

整合多個規劃的空間管控和發展要求，形成統一空間格局，落實宏觀目標策略、結構與支撐體系，引導開發區空間拓展。

3.5 空間協調，合一管控

基于生態保護要求，依據其他規劃的空間管制條件劃定統—的生態保護紅線及開發區建設邊界控制線，劃定開發區的城鎮開發邊界等控制線體系，明確保護與發展空間，實現在空間管制上的協調統一。

按照“總—分—總”的工作步驟，實現“自上而下”與“自下而上”規劃編制協同工作。工作過程貫徹了對部門事權自下而上的反饋，也結合國家、省、市多級區域整體發展目標的有效落實、做到了上下兩級有效銜接，最終形成了開發區統一的發展戰略和實施措施。“五規合一”技術路線如圖1 所示。

圖1 “五規合一”技術路線

4 “五規合一”主要內容

4.1 開發區資源環境承載力和用地適應性評價

通過對開發區管轄范圍周邊地區各資源承載力進行定性和定量分析，對開發區內及周邊地區進行適應性評價。

4.2 制定開發區發展戰略和總體目標

《忻州經濟開發區國民經濟發展規劃》提出總體發展戰略，并進一步確定開發區總體定位，即“全國重要的節能環保和智能制造產業基地，全國性的特色雜糧一體化發展基地；北方重要的裝備制造和新材料生產配套樞紐和智慧物流樞紐；以雜糧養生和溫泉度假為特色的智慧康養融合發展示范區”。

4.3 明確開發區用地格局和管控措施

《忻州經濟開發區總體規劃2017—2035》主要對用地功能、空間布局和開發區邊界進行劃分。按照“產城融合”的發展思路，實現“一區七園，一環一帶”總體空間結構。

4.4 引導開發區產業轉型升級

《忻州經濟開發區產業發展規劃》確定了開發區產業發展目標，形成明確的產業發展戰略和主導產業體系，制定了開發區傳統產業轉型，新興產業培育、區域產業分工協作、分期建設發展等詳細措施。

4.5 完善各類空間要素配置與規劃引導

《忻州經濟開發區土地利用總體規劃》確定了開發區2020—2035 年各階段土地利用總體結構體系，規劃了階段性建設用地規模。

《忻州經濟開發區環境保護規劃》形成開發區環境指標控制體系，明確了開區內的生態保護紅線、特色生態管控區、生態承載力上線、環境質量底線、環境負面清單即“三線一單”，確定開發區生態保護的底線要求。

4.6 “五規”差異分析

“五規”差異分別從社會經濟發展目標、功能定位、產業總體發展定位和目標、生態環境保護目標、空間管控、城鄉規劃與土地利用規劃差異、“兩規”建設用地與生態要素差異7 個方面進行分析，并對形成差異的原因進行分析，最終確定開發區的空間格局和規劃管控，并對生態格局、基本農田、城鄉統籌發展等空間要素進行合理配置與規劃引導。基于“五規”差異分析對《忻州市土地利用總體規劃》等涉及調整的規劃提出調整和修改的建議。

4.6.1 功能定位

開發區“五規”功能定位一致，定位為“全國性的特色雜糧一體化發展基地；北方地區重要的智慧物流樞紐，以雜糧養生、溫泉度假為特色的智慧康養融合發展示范區。”

4.6.2 社會經濟發展目標

總體規劃和產業規劃以及國民經濟和社會發展規劃對社會發展目標均有規定，各規劃要求基本一致。

4.6.3 產業總體發展定位和目標基本統一

各類型規劃總體對接情況較好，均涉及確定實施一致的產業體系和轉型升級策略。

近期升級為國家級開發區，建成具有全國影響力和區域引領力的裝備制造新高地、新型材料新平臺，以及特色鮮明的智慧康養生活場、雜糧之都核心區、北方聯動新樞紐；遠期建成為創新驅動明顯、環境品質卓越、區域特色鮮明的高品質國家級開發區，在全國具有較強的影響力和引領力。

4.6.4 生態環境保護目標差異較小

各規劃對改善人居環境、實現城市可持續發展、保護生態空間等方面都確定了相應的保護目標，生態環境保護目標差異較小。

4.6.5 空間管控

各類規劃空間管控分區方法，管控內涵、邊界及管控要求存在差異。

土地利用規劃分為3 個區，包括有條件建設區、允許建設區、限制建設區；城鄉規劃主要從城鄉適宜建設角度，分為已建區、適建區、限建區、禁建區等4 個區；環境保護規劃實行生態保護紅線和生態管控分類控制。

4.6.6 城鄉規劃與土地利用規劃差異

因兩規同步編制，開發區城鄉規劃與土地利用規劃在總體土地利用方式和邊界方面基本無差異。

兩規在建設用地分期布局上也存在一定差異。規劃對其進行疊加分析，并標明建設用地有差異的地方，并就該情況進行原因分析。

4.6.7 “兩規”建設用地與生態要素差異分析

開發區總體規劃與土地利用總體規劃均明確基本農田保護區范圍。開發區內建設用地本著盡量不占用基本農田的原則進行規劃，個別項目用地內有少量分散的基本農田，在2035 年土地利用總體規劃中結合園區內耕地整理進行補償。園區內基本農田總量和主體邊界線保持不變。

5 技術特色

5.1 多規并進、上下聯動，協調工作路線和技術標準

按照多規并進的編制思路，項目組確立了“五個協同”的工作要求。利用多種技術手段最終形成“一張圖”基礎，多專業協同處理“差異”，上下聯動、多部門協調的規劃形成共識，及時、準確為開發區發展提供了可靠可行的規劃依據。

5.2 多規合一，構建“1+4+N”的空間規劃組織體系

結合多規合一基本原則和忻州開發區實際需求，構建“1+4+N”協調和反饋機制。“1”即突出了開發區總體規劃在多規合一中的基礎主導作用，利用總體規劃構建“一張圖”涵蓋經濟、產業、空間、環保、土地利用各規劃需求和現狀，是各規劃的出發點和落腳點。“4”為4個支撐規劃，即國民經濟發展規劃綱要、產業發展規劃、土地利用總體規劃與環境保護規劃，是總體規劃內容的依據和相關領域的擴展延伸。“N”為依托以上5 個規劃擴展形成專項規劃和詳細規劃，分階段逐步落實規劃管控內容。空間規劃體系如圖2 所示。

圖2 “1+4+N”的空間規劃體系

5.3 底線控制，實現“三標四線”銜接管控

強化“底線控制”原則，實現三標即“規劃目標、空間指標、數據坐標”控制體系。“四線”即以管理事權為導向、以對象目標為核心的四種類型的管控空間，包括基本農田保護線，生態控制線、開發區開發邊界線、產業區塊邊界線。

5.4 突出實用，簡化成果內容，便于實施使用

為適應經濟開發區現有信息系統建設不完備條件下的使用要求，便于非專業人士的查閱和使用，項目組編制了開發區“五規合一”專題技術報告。

6 “五規合一”的思考

忻州市政府已審查批復《忻州經濟開發區五規合一規劃》，之后編制的《忻州經濟開發區起步區控制性詳細規劃》已于2019 年批復。《忻州經濟開發區五規合一規劃》對忻州經濟開發區的建設起到了規劃引領的作用。

（1）規劃作用。雖然“多規合一”技術內核為合一，但針對擴區后開發區管理者而言，在龐雜多樣的指標、數據面前，最重要的就是達成了“共識”。即發展是有約束的，在由粗放、擴張性發展向集約型、節約性逐步轉變的總體趨勢下，對多部門規劃可以進行統籌，利用開發區總體規劃為基礎實現功能和空間管控多方共識，達成理清亂麻的作用，找到各部門認可的協調依據，完善信息共享、基本實現開發區范圍內一張藍圖管控要求。

（2）對開發區“多規合一”可以有不同的實現路徑。開發區“多規合一”是適宜于開發區建設的“一攬子”解決方案，主要職能部門共同參與，按照統籌兼顧、上下聯動的整體性工作模式，可以有效應對區域范圍適中，專業功能明確，整體協同要求較高，建設依據需求急迫全省開發區建設發展要求。編制完成后的成果也可作為上級國土空間規劃的重要依據，為全域國土空間規劃提供支撐。