依法治國要求政府要守法

文／中國政法大學教授、博士生導師，中德法學院院長 謝立斌

主持人導語

“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”你知道這句話該怎么理解嗎？ 建設法治政府是建設法治國家的關鍵，政府和政府公職人員要守法誠信。 那么，怎么判斷政府的執法行為是否合法呢？ 在眾多評判標準中有一個很重要的原則—比例原則， 它要求政府和政府公職人員的執法行為能達到所追求的正當目的，還要求在多個可選擇的措施中，取一個對權利限制最小的……不要小看這項工作，它可是一門技術活兒！今天，我們邀請到了中國政法大學教授、博士生導師，中德法學院院長謝立斌，來為我們講一講這個“技術活”。

楊敬之

一、一切國家機關都必須遵守憲法和法律

我國《憲法》第五條第四款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”大家都知道，公民有守法的義務，但憲法規定國家機關也要守法，又該如何理解呢？在講解這一點之前不妨讓我們一起來看看小明的經歷。

2021年10月的某一天，高中生小明放學回家，走到地鐵站時看到兩名警察迎面向他走來。警察告知小明其身份并出示了證件后，要求小明也出示身份證。于是，發生了如下對話。

小明：“請問，您為什么要檢查我的身份證？”

警察：“這是例行檢查，目的是排查公共場所安全風險，請你理解。”

小明：“請問，您檢查我身份證的依據是什么？”

警察：“依據是《居民身份證法》第十五條第一款的規定。”

小明：“好的，謝謝您。”之后，小明出示了身份證供警察查驗，查驗完成后他一溜小跑去趕回家的地鐵了。

在小明的這段經歷中，警察代表國家機關執行公務要求小明出示證件時，小明向其詢問了法律依據，可見小明具備“政府也應當守法”的意識。那么，政府是否守法該怎么判斷呢？我們先來看看法律是怎么規定的。

《居民身份證法》第十五條第一款規定：

“人民警察依法執行職務，遇有下列情形之一的，經出示執法證件，可以查驗居民身份證：

（一）對有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份的；

（二）依法實施現場管制時，需要查明有關人員身份的；

（三）發生嚴重危害社會治安突發事件時，需要查明現場有關人員身份的；

（四）在火車站、長途汽車站、港口、碼頭、機場或者在重大活動期間設區的市級人民政府規定的場所，需要查明有關人員身份的；

（五）法律規定需要查明身份的其他情形。”

小明在地鐵站遇到的警察，在檢查身份證前向小明出示了自己的證件，并明確告知了小明其所依據的法律條款，因此警察的行為符合《居民身份證法》的規定，我們可以做出判斷：這個行為是守法行為。

二、健全社會主義法治，政府要守法

大家有沒有注意到，最近幾年“法治”一詞出現的頻率越來越高，逐漸代替了以前常常用到的“法制”一詞。那么這兩者到底有什么區別呢？顧名思義，“法制”強調在一個社會中，法律制度要得到嚴格遵守，達到一種井然有序的社會狀態。而“法治”則追求一種良善的治理，其價值內核為規范政府權力、保障公民權利。當一個社會的法律制度還不完善、法律實施還不順利時，法制建設是當務之急。但是，當法制基本健全之后，就要設定更高的目標，不僅要求社會成員普遍守法，也要要求政府守法。現在，我們國家的法律體系建設已經基本完成，正處于法治建設的關鍵階段，因此需要格外關注法治政府建設。

公民守法和政府守法都是守法，兩者有什么不同嗎？這個問題與法治“規范政府權力、保障公民權利”的價值內核有關。在一個法治社會中，政府的守法義務不僅僅是“符合法律明文規定”這么簡單，政府的行為不僅要符合法律規定，還要“合理”。因此識別政府行為是否守法是一門“技術”。

這門“技術”有個名字叫“比例原則”。這個比例原則就像“尚方寶劍”，政府行為需要接受它的檢驗。如何理解“比例原則”呢？我們可以把比例原則看成一套檢驗程序，這套程序共有四個步驟，只有通過了四個步驟檢驗的政府行為，才可以被確認為合理行為。以下為四個步驟的具體內容。

1. 目的正當：政府行為必須出于正當的目的。

2. 合目的性：政府的行為必須有助于目的的實現。

3. 必要性：當有多種可以實現目的的措施時，應選擇對權利限制最小的。

4. 均衡性：政府行為追求的利益，與對權利的限制的比例是適當的。

三、比例原則“牛刀小試”

我們用上面的這套程序，來檢驗一下小明的經歷中警察行為的合理性。

第一步，警察檢查身份證的目的我們可以通過常識進行判斷，他們的目的是識別違法犯罪分子，維護公共安全。這符合《居民身份證法》的立法目的，因此該行為是正當的。

第二步，我們再來檢驗警察行為的合目的性。警察檢查身份證的行為是否有助于維護公共安全這個目的的實現呢？在地鐵站這樣人員密集的公共場所，公安機關進行臨時檢查，是有助于發現違法犯罪分子的，所以這個行為也能通過合目的性的檢驗。

第三步，再看看是不是有其他方式也能夠幫助警察識別違法犯罪分子。當然有，比如在地鐵站進站口設立檢查站，讓每個人進站前都刷身份證才能進站，或者規定出入公共場所的人要持公安機關開具的無犯罪風險證明……你是否已經發覺，我們能夠想到的其他識別公共場所違法犯罪分子的方法、維護公共安全的措施，都會對公民權利造成更大的影響。所以，警察在地鐵站臨時抽查身份證的行為對權利的限制最小，符合必要性的檢驗。

第四步，警察的行為就要面臨最后的考驗了，我們來看看它對公民權利的限制和所追求的公共利益之間的比例是否適當。通過前面的檢驗我們已經明確，警察在地鐵站檢查身份證的行為是有助于發現違法犯罪分子的，對小明來說，他受到的限制僅僅是停留幾分鐘，向警察出示自己的身份證，按照一般人的理性判斷，這個代價是值得的。所以警察的行為對公民權利的限制和所追求的公共利益之間的比例是適當的。

至此，警察的行為通過了比例原則的檢驗，我們可以確定地說：它是一個合憲的、不侵犯公民權利的行為。

其實，比例原則不僅是一門“技術”，還是一種觀念。它非常典型地反映出了法治的精神：一方面，它要求行使公權力的行為（在小明這個案例中，指的是公安機關的執法行為）要有法律依據，還要求其實質正當；另一方面，也要求公民在公共生活中有公義心，理性地看待個人權利和公共利益的關系，從內心認同并接受適度的限制，配合政府的執法行為。