國防科研生產法規制度體系優化建議

郭姣姣、賈琳、楊風霞、沈艷波、蘇穎 /中國航天系統科學與工程研究院

習近平總書記強調：“以史為鑒、開創未來，必須加快國防和軍隊現代化建設”。為加快國防和軍隊現代化，建立和完善國防科技工業體系，規范國防科研生產管理活動已成為新時代國防科技工業建設發展的重點內容。黨的十八大以來，我國已基本形成以《國防法》為核心，由法律、規章等多層級構成的國防科研生產法規制度體系，為國防科研生產提供了根本遵循，但是法規制度體系與市場經濟體制仍然存在不相適應的地方、部分下位法與上位法銜接性不強、國防科研生產和軍事采購活動存在不公平競爭等。2020 年12 月，新版《國防法》的發布為制定、修訂國防領域法律、國防法規和國防規章提供了堅實的上位法依據，《國防法》第5 章關于國防科研生產及軍事采購相關的內容對完善中國特色國防科研生產法規制度體系起到指引作用。在此背景下，筆者系統梳理我國現行國防科研生產法規制度體系基本概況，結合新時代國防科技工業改革發展的現實需求，以新版《國防法》為根本宗旨，研究現實矛盾和突出問題，提出新時代國防科研生產法規制度體系優化建議，為規范我國國防科研生產管理活動提供理論參考。

一、國防科研生產法規制度體系基本概況

國防科研生產法規制度體系是在國防科研生產領域中協調各種社會關系的法規制度體系。我國已初步形成3 個等級的國防科研生產法規制度體系，并且在一定程度上規范了企業從事武器裝備科研生產的秩序。第1 個是《中華人民共和國憲法》中的國防條款，其在國防科研生產法規制度體系中具有最高的法律效力，是國防科研生產法規制度體系的立法基礎和依據；第2 個是國防法律，由全國人民代表大會制定，調整國防科研生產領域重大社會關系，如《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國國防動員法》和國家相關基本法中關于國防科研生產的相關條款；第3 個是國防規章，包括軍隊和國務院制定的軍事規章、單獨或聯合制定的國防行政規章，主要包括國防科研生產基本制度、國防科研生產管理制度、國防科技人員管理制度、國防科研合同法律制度、國防科研成果管理制度5 類規章制度，具體規章名稱見表1。

表1 現行國防科研生產法規制度體系基本概況

二、存在的問題

1.管理機構不夠健全，部分法規制度不夠規范

一是雖然大部分單位已成立國防科研生產工作領導小組和辦公室，但部分單位組織體系建設進展緩慢，尚未建立有關機構或機構設置后未有效發揮作用。

二是部分國防科研生產機構工作人員存在“令崗不一致”現象，造成國防科研生產人員積極性不高，人才流失、頻繁更換人員現象時有發生，不利于穩定國防科研生產人才隊伍。

2.部分法規制度制定重疊，不適應時代發展要求

一是部分法規制度制定重疊，審查內容重復。如軍工四證申請過程繁瑣，存在對相同內容進行重復審查現象，給民營企業參與武器裝備科研生產帶來諸多不便。

二是定價模式不合理。軍工基建投入形成的固定資產通過折舊計入軍品成本，制造成本經費概算時經費預算明細各項內容界定不夠清晰，且均由軍方論證目標價格，對承制單位的報價給予過度削減，侵蝕企業利潤。

3.法規制度配套性不夠，可操作性亟待提高

目前已出臺的國防科研生產法律法規，原則性規定較多，政策細化不夠、配套法規不完善。如在推動民營企業參與軍品科研生產方面，雖然《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》中強調注重融合共享和發揮市場作用，優化軍地資源配置，但沒有細化可操作的配套法規，難以有效推進民營企業參與國防科技工業。部分單位尚未制定國防科研生產管理辦法、國防科研生產合同管理規定等工作規范和實施細則，導致法規條款難以有效指導科研生產活動實踐。

4.對不同主體，法規制度存在不平等現象

對不同主體區別對待的國防科研生產政策加劇了民營企業參與軍品市場競爭的負擔，抑制了民營企業從事國防科研生產活動的積極性。一是在法律層面，軍工企業一直是我國承擔國防科研生產活動的主體，暫未對民營企業參與軍工科研生產給予明確規定，并且部分軍工科研生產任務中對民營企業的參與給予了一定程度的限制。二是在稅收方面，軍工企業生產的軍品（包括總承和配套產品）享受免稅優惠政策，而民營企業生產的軍品僅對個別類別免稅。

三、國防科研生產法規制度體系優化建議

為貫徹落實依法治國基本方略，構建新時代中國特色國防科研生產法規制度體系，按照總體設計、應修盡修、急用先立、執行連貫、不斷完善的思路，有序推進國防科研生產管理的法治化進程，保障國防需要。國防科研生產法規制度體系優化應從“統、改、立、配、建”5 個維度部署實施，如圖1 所示。

圖1 國防科研生產法規制度體系優化建議

1.把握立法修法總體要求，全方位推進法規體系建設工作

一是必須堅持黨的全面領導，確保黨在新時期堅持和發展中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強領導核心，以黨管國防科研生產為根本原則；二是堅持以《憲法》和《國防法》為根本依據，嚴格在上位法的總體框架內制定和完善相應的國防科研生產法規政策；三是堅持以建設“小核心、大協作、專業化、開放型的國防科研生產體系”為根本目標，從體系設計中明確國防科研生產全過程中各主體之間的職責和關系，綜合考慮、妥善安排立法計劃，推進國防科研生產法規體系建設工作穩步開展、扎實推進。

2.結合新時代發展形勢，修訂完善現行法律法規

一是修訂和完善國防法律，結合新時代發展形勢，盡快出臺《國防科研生產法》《武器裝備采購供應法》，明確承擔國防科研生產任務的企事業單位的職責要求、保障條件、優惠政策以及質量責任追究辦法；二是修訂和完善國防法規制度，堅持軍民結合、平戰結合、創新驅動、自主可控的方針，對不同的國防科研生產任務設置相應的從業資格等級，為吸收先進民用技術提供政策支持，修訂完善《國防科研生產從業資格管理制度》等法規制度；三是修訂專項事項法規制度，以規范軍代表行為，明確軍代表與承制單位雙方的基本責任和權利，修訂完善《中國人民解放軍駐廠軍事代表工作條例》；四是深化軍品價格改革，對承擔同類國防科研生產任務的不同承制單位，不分軍工企業或民營企業，依據完成任務的質量、驗收結果等級給予相應待遇，修訂完善《軍品價格管理辦法》等法規制度。

3.填補重點領域立法空白，制定相關領域專項法規

隨著國民經濟、國防安全、現代科學技術等關鍵領域的發展對國防科研生產的影響逐漸深入，由于專項法律的缺失，影響了國防科研生產嚴格依法實施。因此，亟需研究制定相關領域專項法規。一是制定《國防生產法》和《國防采購供應法》，明確國防科研生產中各方的職責和權利義務，提出合理解決國防生產過程中可能出現的勞資糾紛和信用監督等問題的辦法；二是建立市場經濟條件下的標準化制度，除部分軍工核心領域外，盡量采用先進民用標準，在技術層面為國防科研生產軍民兩用創造條件，促進國防科技工業的軍民一體化。

4.完善相關配套法規制度，打通各項法規落地“最后一公里”

系統構建中國特色國防科研生產法規制度體系，在具體執行過程中保持相關法律銜接、具備可操作性。一是出臺《軍品市場準入與退出管理辦法》等配套法規，明確民營企業申報國防科研生產任務的門檻和進出機制，為民營企業融入國防工業體系創造條件；二是制定與《國防科技工業安全生產監督管理規定》配套的相關政策，明確準入國防科研生產門檻后，需進一步加強監督管理工作,督促承制單位履行安全生產主體責任,在保質保量完成生產任務的同時，有效防范國防科研生產安全事故發生，保障武器裝備科研生產順利進行。

5.打破軍工領域的封閉狀態，建立開放共享政策環境

建立多元化政策引導，保障軍工和民用技術相互轉化機制順暢。一是建立稅收優惠政策，對先進民營技術企業經認定參與國防科研生產任務后，發生的技術開發、轉讓、咨詢、服務等經費給予稅收優惠政策；二是建立軍民需求信息征集與發布機制，建立權威的國防科研生產管理和信息發布平臺，建立軍民共享的服務資源信息庫；三是解決政策制度相對滯后問題，增強用法規政策解決問題的意識，提前謀劃布局，協調好利益關系，著力破解軍民二元分離結構，有效整合和凝聚軍民創新力量，為推動我國國防科研生產發展創造開放共享的政策環境。