中國食品安全風險嵌入式治理模式的構建

蔡士琴

(鶴壁職業技術學院馬克思主義學院，河南 鶴壁 458030)

黨的十八大以來，黨中央以“食品安全既是重大的民生問題，也是重大的政治問題”將食品安全風險治理工作上升到治國理政的新階段，并作出了實施食品安全戰略重大決策[1]。但是中國食品安全風險治理依舊存在著治理主體“一元性”、治理內容“表面性”、治理手段“懸浮性”以及治理機制滯后性等問題[2]。面對中國食品安全風險治理的復雜性和艱巨性，如何在動態化的社會結構選擇，從復雜化的社會風險變化中尋求新的治理路徑至關重要。

對此食品安全風險治理學者們已進行了綜合考量與研究，主要集中在兩個方面：

① 食品安全風險評估。劉兆平[3]認為，中國食品安全風險評估依舊存在風險評估質量低下，技術與數據整合力度不高，以及風險評估方法單一等問題。董士曇[4]從體制機制角度切入，發現中國食品安全風險評估還存在評估模式專家主導，評估過程行政導向等問題。在未來，應從隸屬關系、組織模式、權責分配、評估程序、制約機制等角度對中國食品安全風險體系進行重構。周良金等[5]指出在《食品安全法》基礎上構建的食品安全風險評估制度，在評估過程、評估規范、評估職權以及評估模式等方面都存在明顯的行政導向問題。同時，制度的構建尚未發揮公眾以及媒體等第三方力量，存在著明顯的評估主體鴻溝。

② 食品安全風險治理。王建華等[6]認為中國食品安全風險治理應該構建“政府—市場—社會”三者耦合協同機制，實現多中心嵌入式食品安全風險共治。張蓓等[7]基于協同理論提出跨境電商食品安全風險治理應當從主體責任落實、制度基礎夯實、謠言傳播管理、智慧監管賦能等角度加強食品安全風險協同治理機制。但是已有研究僅僅運用相關理論來研究食品安全風險問題，尚未探討理論本身，相關理論是否符合中國國情，體現中國特色治理，還需要深入探討。

“嵌入”一詞最初是由匈牙利經濟史學家卡爾·波蘭尼提出，他認為經濟應當嵌入到政治、宗教文化和社會關系中發展[8]。美國社會學家馬克·格蘭諾維特在此基礎上提出了“嵌入性”的概念，他認為在關注社會網絡對個體行為結構性制約過程中，應更加關注個體行為者的“脫嵌性”，即為充分發揮個體行動對其所處結構性制約的主觀能動性[9]。

在食品安全風險治理情境下，嵌入式治理即為政府、公民、第三部門等多主體應嵌入到食品安全風險治理的整體邏輯框架中，豐富治理手段、深入治理內容、構建多元治理機制。研究擬從嵌入式治理理論視角探索中國食品安全風險治理路徑的重構方式，實現中國食品安全風險嵌入式治理，以期為食品安全風險治理路徑重構提供思路與啟示。

1 中國食品安全風險治理的現實困境

1.1 治理主體行動的單向性

政府、非政府組織、公民個人等都是食品安全風險治理的主體，須完全嵌入食品安全治理場域中并形成互惠關系才可以從根源上促進食品安全風險治理有效進行。但是，中國食品安全風險治理主體行動的單向性依舊明顯，主要體現在食品安全風險共治理念偏差嚴重、食品安全風險共治信息交流不暢、食品安全風險社會共治法制保障不足三大方面。

1.1.1 食品安全風險共治理念偏差 嵌入式治理理念強調多元主體之間的雙向互動，受制于傳統管制型食品安全風險治理模式的約束，政府權威包攬，排斥第三方力量，導致多元共治理念缺失。同時，多元主體共治理念的氛圍感不足，也使得治理主體間的公平性、互動性、合作性受阻，食品安全風險多元主體制度化、組織化程度低。

1.1.2 食品安全風險共治信息交流不暢 信息交流與共享是實現多主體參與食品安全風險治理的基礎，但中國食品安全風險治理信息發布依舊依賴于政府機構，尚未形成統一的食品安全信息發布機構。信息發布機構的單一性就導致了食品信息發布的不透明性與滯后性，對于食品安全風險事件的處理結果多以事后通報為主，缺乏過程性與公開性。

1.1.3 完善的法律法規保障是食品安全風險多主體嵌入的保障 中國在2021年修訂了《食品安全法》，法律也明確提出食品安全風險多主體共治的基本原則，但由于缺乏可操作性的定義，多主體嵌入式合作就成為空談，實際運作難以取得成效。

1.2 治理手段的脫嵌性

食品安全風險治理的手段主要包括制度化和非制度化兩種形式[10]。制度化手段主要包括法律法規、政策等正式制度；非制度化治理手段主要包括約定俗成、共同價值觀、社會規范等非正式制度。在中國食品安全風險治理過程中，正式制度懸浮于食品安全治理實踐中，非正式制度的衰微性和契約性難以起到應有的作用，最終導致治理手段的整體脫嵌性。

1.2.1 正式制度的懸浮性 隨著轉基因、納米技術等高科技力量在食品安全生產過程中的應用，食品安全風險的復雜性、不確定性以及綜合性愈加明顯。同時，在現代風險社會中，食品安全風險治理不僅需要實現事實與內容的相契合，更加需要實現事前預防與事后追責的統一。而中國食品安全風險治理的法律責任制度體現為以“事后課責”為中心的特點，難以實現政府干預的節點前移。此外，中國食品安全風險法律體現為以個人權益為中心的責任追究模式，如侵權責任、合同責任等均體現個人主義原則。加拿大學者薩姆納曾指出“權利的擴大與增加也會導致權利的貶值”[10]。中國食品安全風險法律在注重個人權利的維護中，也喪失了對公共利益的重視，食品經營者、行業協會、消費者等在內的社會責任。

1.2.2 非正式制度的衰微性 美國社會學家馬克·格蘭諾維特認為習俗、社會關系、共同價值觀都是影響經濟行為的重要因素。在中國食品安全風險治理中，經營者誠信價值理念的缺失，消費者監管習慣的游離都導致了非制度性的整體衰微，難以起到應有的作用。非正式制度可以對食品安全風險治理起到“潤物細無聲”的作用。

1.3 治理機制的滯后性

從中國食品安全風險現有治理機制建設現狀看，食品安全風險機制的構建更重視具體食品安全問題的解決，但忽視長期目標的可持續性建設。

1.3.1 缺乏協商機制 協商機制通過多主體的平等對話與討論等形式，實現多主體之間的信息溝通與行動協同，破解食品安全風險共治過程中的信息鴻溝問題，促進食品安全協商治理的價值理性與工具理性回歸。但是，在實踐中，由于無法通過正式的參與途徑將相關建議進行直接性表達，只能通過媒體等第三方力量進行間接性的表達。這種間接性的風險治理不僅難以在實踐與空間上獲得更多優勢，更加不利于多主體合力的形成。

1.3.2 缺乏合作機制 從可持續發展角度來看，中國食品安全風險治理長效機制的形成離不開合作機制的構建。由于食品安全生產過程的復雜性、食品安全監管的動態性，對于食品安全風險治理需要專業技術支撐，需要與專業機構建立合作關系。但目前中國食品安全風險治理過程中公眾、媒體等社會力量尚未與專業組織建立合作關系，現有合作機制依舊停留在“民告官管，民不告官不糾”的窘境，長效性的合作機制尚未形成。

2 嵌入式治理模式的構建

2.1 治理主體互嵌

食品企業、行業協會、新聞媒體以及消費者，都是中國食品安全風險治理的重要外部力量，對于實現食品安全風險治理有著重要的推動作用，但是外部干預機制的運作必須與政府主導力量相耦合才能彰顯。因此，食品安全風險多主體互嵌式治理就需要完善嵌入式微觀規則。

2.1.1 信息對稱是治理主體互嵌的前提 在食品市場中，生產者、經營者、監管者和消費者之間存在著高度的信息不對稱問題，政府可以以法律法規的形式來保障食品安全信息披露的種類、方式、地點等，從而最大限度地實現食品安全信息公開與透明。同時，政府可以構建食品安全信用檔案，將企業的違法信息記錄在案，定期及時地進行公布，便于消費者對違法企業進行聲譽懲罰。

2.1.2 法律體系開放是治理主體互嵌的保障 在完善法律體系開放的過程中，要注重對行業和公眾參與機制的培育，最大程度地實現食品安全的意見征集、意見綜合，為食品安全決策制定提供信息基礎。食品安全風險治理在立法過程中應該體現公眾意志，傾聽公眾聲音，反映大眾需求。在執法過程中應完善有獎舉報制度，加強公眾對執法監管部門的監督與制衡。在司法體系中，應逐步完善食品安全公益訴訟制度和食品安全損害賠償制度，以維護消費者的權益。

綜上，實現信息的無障礙化溝通與法律體系的具體化操作，為食品安全風險治理主體互嵌提供了基礎與保障。

2.2 治理手段雙管齊下

面對中國食品安全風險治理手段“脫嵌性”問題，應采取以法律、正式制度來規范主體間關系的契約治理(Contractual Governance)和以共同理念及價值觀為基礎的社會化關系治理(Relational Governance)。契約治理和社會關系治理有助于實現制度性治理與非制度性治理的雙效融合，對于食品安全風險治理來說，優化食品行業協會治理機制和加強食品安全教育是實現契約治理和關系治理的重要方式。

2.2.1 優化食品行業協會治理 行業協會應堅持政府的頂層設計與分類指導，并在職能、機構、人員、財務等方面獨立于政府管理，充分發揮自治性與獨立性，堅持公益導向，降低行業協會的入會交易成本，提升企業的參與率，并及時反饋食品生產企業的訴求。同時，行業協會也應加強內部治理，例如為了防止企業間的合謀機制，可以構建互查制度，實現雙企業之間的循環檢查。為了防止企業間的惡意競爭，打壓對手，可以建立申訴機制。同時，必要的獎懲制度有助于實現行業內企業間的規范發展，但是該制度的嚴格程度如何“拿捏”還需深入研究。

2.2.2 強化食品安全教育 加強食品安全教育是重塑食品安全社會氛圍，提升公民食品安全意識理念的重要途徑。在加強食品安全教育中應通過正規教育與職業教育相結合的途徑，實現教育的普及化。同時，食品安全教育渠道也應堅持多元化方式、多樣化載體的社會化教育形式，立足電視、廣播、短視頻、圖書乃至學校課堂等途徑，實現食品安全教育的生活化與大眾化。

2.3 治理機制的長效化

食品安全風險治理效果不僅依賴多主體間的自我調適與協同，更加需要構建長效機制來治理食品安全風險機制“脫嵌性”問題。

2.3.1 協商機制制度化建設 協商民主機制的制度化建設不僅能夠為食品安全風險治理提供穩定的制度保障，更加可以明確多主體在食品安全風險治理中的地位，明確參與治理的流程與體系。例如，可以構建囊括政府、食品企業、公眾等多主體的食品安全網絡治理平臺，實現食品安全治理的線上溝通，及時交流、治理常態，從而實現食品安全協商機制的智慧化。

2.3.2 建立合作機制 面對食品安全風險治理過程中的風險動態性與鑒定專業性，治理主體還需與第三方食品檢測機構實現長期化合作，例如，食品檢測有限公司、食品檢測研究院等，從而提升食品安全風險治理的專業性。

3 結論

研究從嵌入式治理理論視角探索中國食品安全風險治理路徑的重構方式，搭建了“政府—市場—社會”三者耦合協同機制，實現了多中心嵌入式食品安全風險共治，有效地彌補了治理主體“一元性”、治理內容“表面性”、治理手段“懸浮性”以及治理機制滯后性等問題。但研究還存在一些不足：① 研究尚未導入數據、案例進行分析，缺乏論證深度；② 對嵌入式治理論述相對較少，作為西方舶來品的相關理論，是否符合中國國情，是否體現中國特色治理，還需要深入探討，在今后筆者將逐步完善、彌補以上缺陷。