生物多樣性保護跨區域合作的制度邏輯、困境及其協調
——以滇桂黔石漠化片區為例

袁紅輝

滇西科技師范學院 管理與經濟學院，云南 臨滄 677000

滇桂黔石漠化片區由三個省區的91個縣組成，行政區上毗鄰，地理環境特殊、自然條件復雜。滇桂黔石漠化片區地跨三省區，其脆弱的喀斯特生態系統具有生物多樣性喪失、植被覆蓋度降低、初級生產力低下和高度空間異質性等特征，其生態系統難以恢復到平衡狀態[1]。在貴州省，除保護區以外，生態環境不斷破壞，個別種類已從原來的常見種逐步變成了稀有種，由于棲息環境的破壞，生境不斷被割裂和縮小，使食肉類大型動物的生存受到嚴重影響，種群處在極不穩定的狀態下，隨時都有滅絕的可能[2]。埃莉諾·奧斯特羅姆教授指出，上級政府事務繁多且對區域相關事務信息不完全，即使能解決區域的跨域公共資源問題，成本也將十分高昂[3]。我國現行的特困區集中扶貧攻堅模式，對跨域連片治理的制度模式發揮了整體效應、規模經濟效應與協同效應，有效實現地區間優勢互補、避免重復建設或者建設不足，對于滇桂黔生物多樣性保護模式創新具有深刻啟發意義。

1 滇桂黔石漠化片區生物多樣性保護的現行制度邏輯

1.1 生物多樣性保護的科層制邏輯及其異化

1.1.1 權威流失導致目標偏離

生物多樣性治理任務在中央層級只是一個治理框架，更確切的說是一個治理綱領，要實現治理目標須結合本土實際。因此，在生物多樣性治理任務層層下放過程中，各級政府會層層解讀上級政府治理目標，行使自由裁量權將目標具體化。在安東尼·唐斯看來，基層政府誤解最上層政府的意圖，導致基層具體目標與最上層目標偏離，使得上層政府的目標不能正確的被實現。并且唐斯認為，“如果組織的層級很多，這種流失就會產生累積性效應”[4]。

1.1.2 信息傳遞過程中的加工處理導致信息失真

生物多樣性保護及其治理信息通常由基層政府部門向上傳遞。由于基層政府部門組織數量龐大，產生的信息量多，信息在向上傳遞的過程中，各級政府會精簡和濃縮來自下級政府部門的信息后再向上傳遞。在向上傳遞信息的過程中，可能存在夸張的反映對本區域有利的信息，而掩蓋對其不利的信息，這導致最上層政府接收到的信息與原始信息存在偏差，進而影響上層政府的決策。

1.1.3 控制遞減定律導致目標難以實現

科層組織的層級越多，下層政府在執行職能過程中出現偏離目標的多余行為也越嚴重，上層政府對下層政府的控制與協調能力越弱。戈登·塔洛克認為：“最高領導對整個等級施行的實際控制會隨著該組織的規模增大而逐漸下降”[5]。安東尼·唐斯關于組織控制原則有三個基本論斷:不完全控制定律、控制遞減定律以及協調遞減定律。由于每個人的心智能力有限，發生這些定律更加不可避免，沒有任何會計系統、高速計算機或者結構重組可以抵消這些定律的基本作用[4]。

1.2 滇桂黔石漠化片區生物多樣性保護跨區域合作的制度邏輯

卞歷南指出，制度是界定和規范人們行為與交往的人為設計的體制與原則，它體現出體制與原則的組織機構[6]。

1.2.1 規則邏輯——制度表現

建立良好的合作秩序需要制度安排，這種制度安排表現為正式與非正式規則。正式規則依靠法律法規與簽訂的合作協議等剛性規則完成合作，非正式規則需要依賴互惠、信任、聲譽等機制構建來實現合作。制度邏輯具有物質性和象征性，它們提供了正式和非正式的規則，指導和約束決策者完成組織任務并在此過程中獲得社會地位、信用、懲罰和獎勵的行動、互動和解釋[7]。這些規則構成了關于如何解釋組織現實、什么構成適當的行為以及如何獲取成功的一組假設和價值[8]。對于滇桂黔石漠化片區的生物多樣性保護跨域合作，參與各方具有確定的進入和退出合作條件，參與目標具體且明確。

1.2.2 組織邏輯——組織機構

生物多樣性保護合作需要構建合作組織，此合作組織可以是正式的，也可以是非正式的。建立的合作組織要發揮以下作用：組織參與各方建設合作制度，以明確合作方式、合作任務、合作目標；制定合作的中長期規劃，保證合作朝著預定的方向前進并在各階段取得相應的治理成果；定期組織參與各方交流溝通，確定須共同議定的重要事項；協調項目建設中合作各方的資源使用，避免重復建設及建設不足；共同培訓治理人才、開發相關技術，發揮協同治理與規模經濟效益；發揮合力，共同爭取外源性資源支持；組織評估合作成效。

2 滇桂黔石漠化片區生物多樣性保護跨域合作的制度困境

2.1 生物多樣性保護跨域合作的組織未能真正建立

2.1.1 省級層面生物多樣性保護跨域合作組織不完善

2012年，由國務院扶貧辦與國家發展改革委聯合出臺了《滇桂黔石漠化片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020）》，這一規劃是依據《國務院扶貧辦、國家發展改革委關于印發滇桂黔石漠化片區區域發展與扶貧攻堅規劃的通知》而制定的。規劃將生物多樣性保護區作為重要生態功能區予以保護。

由于國家層面的推動，引發了三省區之間的合作。2013年，三省區協商建立聯席會議制度，第一次會議于2013年5月21日在廣西南寧召開，三省區有關負責人簽署了三省區跨省協作備忘錄，這為生物多樣性保護跨域合作奠定了基礎。2015年，滇桂黔石漠化片區區域發展與扶貧攻堅推進會在云南文山召開，貴州省在推進會上對“十三五”片區工作提出，建立健全省際高層決策會商、專家咨詢論證與地方協作機制；加強省（市）際溝通協調，統籌推進區域資源開發、設施配置、產業布局、環境整治、生態保育、民生保障等協調發展[9]。在2016年滇桂黔石漠化片區區域發展與扶貧攻堅推進會上，廣西壯族自治州希望“與貴州、云南加強合作，共同破解片區治理共性難題和關聯問題，實現合作共贏”[10]。

2.1.2 市縣級的生物多樣性保護跨域合作嚴重不足

三省區的部分市縣為了解決共性問題在某些相關領域也達成了合作共識。一是社會公共事務合作。滇桂黔石漠化片區公共事務合作涉及醫療衛生、教育事業、人民調解、文化建設、流域管理、法律工作等各個方面，合作可有效促進滇桂黔接邊地區經濟社會和諧發展。2003年滇桂黔三省區的文山州、紅河州、曲靖市、百色市、黔西南州山水相鄰的五地，因具有相似的自然環境和氣壓特點而建立了氣象協作區，簽訂了合作協議[11]。2012年，滇桂黔石漠化片區交接處七縣（羅平縣、廣南縣、富寧縣、西林縣、田林縣、隆林縣、興義市）建立了合作組織，在產業、社會事業建立了合作機制，推進了七縣經濟社會和諧發展[12]。2015年，西林縣與羅平、興義簽訂省際邊界人民調解協作協議，桂滇黔三省（區）接邊地區矛盾糾紛聯防聯調工作步入了規范化、制度化的軌道[13]。二是區域經濟發展與扶貧攻堅合作。2012年，滇桂黔石漠化片區的五縣市（興義市、安龍縣，、羅平縣、隆林縣和西林縣）就萬峰湖水域環境綜合整治舉行了第一次聯席會議，主要議題為萬峰湖的開發與保護，造福于庫區人民群眾，促進各縣市經濟社會發展[14]。2016年，廣西政協積極支持河池、百色兩市政協與貴州、云南相鄰市縣政協建立完善聯席會議機制，共同推進百色-文山、河池環江-黔南荔波開展跨省扶貧合作產業園區建設[15]。2018年，滇桂黔三省區建立了左右江革命老區振興規劃實施聯席會議，就共同加快推進老區振興發展進行合作[16]。2019年，昆明南寧貴陽與紅河桂林黔南“3+3”政協跨區域協商會議制度形成。六市（州）每年舉行一次會議，重點圍繞經濟社會協同發展中存在的突出問題和政協自身建設等共性問題提出解決措施[17]。

2.2 生物多樣性保護跨域合作的規則體系尚未建立

三省區聯席會議簽署了滇桂黔石漠化片區跨省協作備忘錄，市縣級合作形成了合作宣言、協議等，但是此類合作仍然是基于柔性承諾，缺乏剛性之約。埃利諾·奧斯特羅姆的制度分析與發展框架為各種合作提供了一個包括7個具體規則的規則體系[18]。其包括：界定參與者以及成為參與者的條件規則；規范參與者的行動范圍以及與行動相聯系的結果規則；暢通合作各方信息交流渠道的信息規則；明確參與合作的成本與收益規則。滇桂黔石漠化片區的生物多樣性保護跨域合作規則體系現狀為:僅有位置規則與邊界規則存在。

3 滇桂黔石漠化片區生物多樣性保護跨域合作的集體行動困境

3.1 各主體短期行為難以避免

石龍宇（2012）等認為，邊界兩側不同的管理政策往往使邊界地區的生態系統異常脆弱，加強不同行政區之間的合作，以保證資源的可持續利用是必然的選擇[19]。這表明，接邊地區生物多樣性治理如果各自為政，將不可避免導致生物多樣性減少。而跨區域的聯合保護能夠保護和管理多元化大尺度的生態系統，不僅可以減少物種滅絕的概率，也能緩解保護區內和周邊居民的沖突，同時可以有效地控制病蟲害、火災等[20]。《環境保護法》第二十條規定：“跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決。”這種協商機制存在滯后性與不明確性，在解決邊界地區生態破壞問題中存在諸多弊端[21]。

3.2 經濟人理性的搭便車行為

從2013年開始，三省區每年召開一次區域發展與扶貧攻堅推進會議，但片區至今面臨著發展經濟與改善民生的重大壓力。行政區內經濟發展所產生的經濟利益可以獨享，而生態利益具有外溢性。由于各地區生物多樣性水平存在差異，由此造成不同行政區的環境規劃與執行標準的差異。而片區各級政府在生物多樣性保護領域跨域合作甚少，其結果導致接邊地區生物多樣性保護行動、保護程度、保護結果、保護收益以及保護成本均存在差異。各接邊地區是否進行保護則無制度約束，部分行政區可能出現搭便車行為。

3.3 離散式治理模式導致集體行動的低效

2010年我國制定了《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃（2011-2030）》，提出了我國20年生物多樣性保護總體目標、戰略任務和優先行動。各省市政府部門，根據本地生物多樣性狀況制定了本轄區的生物多樣性保護戰略與行動計劃。如今，我國生物多樣性保護涉及部門眾多，包括環保、林業、農業、國土、住建、水利、海洋、旅游、中科院等多個部門和單位[22]。在科層制治理體系下，管理部門多頭，必將導致政出多門、職責不清、溝通不暢，人為割裂了區域面對的新形勢、新任務、新要求，也導致區域生物多樣性保護工作呈現離散狀態，整個區域看似都在執行生物多樣性保護工作，實則行動分散，小規模、碎片化的保護工作缺乏整體性與系統性，降低了資源利用效率，影響了保護的行動效果。

4 滇桂黔石漠化片區生物多樣性保護跨區域合作的制度構建

4.1 確保達成合作共識，構建協商機制

在滇桂黔石漠化片區，僅有省級層面的達成合作意向，合作領域為區域發展與扶貧攻堅。地方各政府之間在生物多樣性領域合作不足，而溝通協商是合作行為發生的必要前提，因此需要在各主體平等自愿、互惠互利的基礎上就生物多樣性保護形成合作共識。滇桂黔石漠化片區的協商主體為地方各級政府及其政府部門，協商的客體為具有共性的生物多樣性保護問題，協商的方式包括基于正式行政程序的磋商及基于信任關系的官員之間的非正式溝通。溝通協商是生物多樣性保護跨域合作組織形成、后續規則體系構建與行動的前提與基礎。

4.2 確保形成有效承諾，構建合作規則體系

合作是參與各方妥協互讓、利益交換的結果，其實質上是參與各方承認協商目標、范圍與內容，承諾在將來為此付諸行動。為了確保合作真正實現，需要構建相關規則體系，激勵經濟行為，限制機會主義行動。埃哈爾·費埃德伯格認為，通過協商談判，人們形成游戲規則和慣例，抑制行動者的投機態勢，為其規定方向，限定行動者背信棄義的威脅”[23]。合作的規則體系包括奧斯特羅姆教授IAD框架中的邊界規則、權威規則、聚合規則、范圍規則、信息規則與收益規則。規則體系建立了參與各主體共同遵守的權威中心與服從規范，特別是收益規則中的違約處罰機制，有助于參與各方實現可信承諾，克服參與主體經濟人的搭便車行為。

4.3 保證合作的持續性，強化合作執行機制

為了保證合作的持續，有必要建立執行機制，包括監督、評估與懲罰等具體規則。在集體行動中，少數參與者的搭便車等機會主義傾向將影響規則執行，甚至使規則形同虛設。在奧斯特羅姆看來，在機會主義環境中，建立長期、穩定的承諾是困難的，高成本的監督與制裁機制是必需的[3]。奈特認為，制度通過兩個機制來構建社會互動和保證行為人遵守規則，即信息和制裁威脅[24]。在集體行動中，若沒有制裁規則，就相當于無違約成本，一致性的行動無法產生。此外，跨域合作組織形成后，可將政府官員績效考核中納入生物多樣性保護績效一項，這一措施會起到和違約處罰相同的效果。