論耕地經營權流轉的復合治理

姚 偉

（西南科技大學馬克思主義學院 四川 綿陽 621010）

一、“三權分置”：耕地制度的又一次重大創新

農業的振興是鄉村振興的應有之義，更是整個新鄉村建設和發展的重要物質基礎。就農業特別是以耕作為基礎的種植業而言，合理的耕地制度、適當的生產經營模式以及先進的科技裝備是其振興的重要因素，特別是耕地制度影響農業能否采用適當的經營模式和應用先進的科學技術來提高生產力。中國共產黨將耕地公有制度下依靠高科技來實現規模化經營作為中國農業發展的長遠目標[1]，同時認識到該長遠目標需要經過多個過渡階段的實踐探索才能逐步實現，使作為“弱勢產業”的農業[2]逐漸轉變為依靠高科技的和規模化、企業化、市場化的現代化農業[3]。在農業發展的各過渡階段，都必須有與之相適應的耕地制度及其產權結構。

（一）家庭聯產承包責任制

自改革開放以來，我國的耕地制度及其產權結構經歷了兩次重大創新。第一次是1984年在全國推行的家庭聯產承包責任制，不僅明確了耕地的村（組）集體所有制，還確立了從耕地的集體所有權中分離出承包經營權歸承包農戶所有的“兩權分置”的產權結構。家庭聯產承包責任制在短短數年內就使農業生產得到恢復，廣大農民實現基本溫飽[4]。但是，每個家庭承包耕地規模小且細碎化，機械化耕作成本高，無力承擔技術裝備和專業化服務費用，農業現代化無從談起。在國家的正式文件特別是“中央一號文件”中，家庭聯產承包責任制逐漸演變成家庭承包制，在農民的生產實踐中聯產經營也日益退化為原子化的小農經營。到了20世紀80年代末期，我國農業又進入了長達20多年的徘徊期，正所謂農民“一夜跨過溫飽線，三十年難進富裕門”[5]。

隨著80年代末沿海出口加工業的發展，農村出現了大規模的勞動力就業轉移，耕地撂荒現象日益嚴重。有的地方30%的承包戶棄耕，棄耕面積達到23.7%[6]。2006年國家取消了農業稅，農民處境大為改善，但耕地撂荒現象更加嚴重。在此背景下，農業規模化經營有了發展空間，農村大戶和下鄉資本以極低費用甚至零費用將撂荒耕地集中起來規模化經營的現象增多，農業新型規模經營主體不斷涌現。到2014年，已有約30.4%的承包耕地被集中到規模經營主體手中[7]。但是，一些地方又出現了強制剝奪承包戶承包經營權的現象，一些模糊甚至錯誤的認識一度頗為流行，有的認為規模經營主體掌握了耕地的承包權甚至所有權，有的甚至認為出現了耕地私有化。由此可見，耕地的家庭聯產承包制曾經極大地促進了我國農業的恢復和發展，但隨著社會的發展，需要在原有的基礎上進行重大的創新和發展，才能適應客觀形勢的需要。

（二）“三權分置”

為了規范和促進耕地經營權的有序流轉，2014年的中央“一號文件”明確提出落實所有權、穩定承包權和放活經營權的“三權分置”重大改革思路；2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》又正式確立了耕地所有權歸村(組)集體所有、承包權歸原承包戶所有、經營權歸實際經營主體所有的“三權分置”產權結構安排，并明確要對“三權”平等保護。至此，我國耕地制度完成了第二次重大創新，從某種程度上說這也是整個農村改革過程中的又一次重大創新[8]。

“三權分置”旨在以耕地經營權的流轉來促進農業適度規模化經營，進而促進現代科學技術在農業中的應用，實現耕地制度、農業組織經營模式、先進科學技術在當下階段的最佳結合，以提高農業的生產力，使農民過上富裕生活，并創造出更多的農業產品來滿足人民對更加美好生活的需要。如果說家庭承包制下的“兩權分置”是與我國解決溫飽問題和實現基本小康相適應的耕地制度和產權結構安排的話，那么家庭承包制下的“三權分置”應是與我國全面建成小康社會、基本實現社會主義現代化建設甚至建成社會主義現代化強國相適應的耕地制度和產權結構安排。“三權分置”禁止強制流轉耕地經營權，強調流轉速度和規模要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生產手段改進程度、農業社會化服務水平的提高相適應；鼓勵資本下鄉，但更重視將下鄉資本引導到農業生產經營服務和產品深加工環節，而不是直接流入耕地與農民爭地，更反對下鄉資本用流入的經營權進行抵押貸款融資并用于非農經營；主張在部分農民家庭向城鎮轉移和市民化甚至中產化的前提下，重點培育鄉村內生的規模經營主體。特別要注意的是，耕地“三權分置”的產權結構安排并不排斥不以發生經營權流轉為前提的各種農業規模化經營模式，耕地“三權分置”同樣只是通向社會主義現代化農業的階段性制度安排，以流入經營權而展開的規模化經營也只是農業走向以高科技為基礎的集體合作規模化經營的過渡性模式，并且十分重視和強調耕地經營權流轉和農業規模化經營必須以農民自身為主體，重在培育農村內生的、適度規模經營的家庭農場，以及各種能夠保證承包農戶參與生產經營、獲得適當增值收益份額的集體合作社規模經營模式。

二、耕地經營權流轉：成效、問題及其原因

（一）耕地經營權流轉成效顯著

“三權分置”辦法出臺5年來，我國耕地經營權流轉成效顯著，流轉面積不斷增加，在總體上顯著緩解了耕地撂荒，促進了農民增收、農業現代化以及農業供給側結構的升級。2016年，全國家庭承包耕地流轉面積4.79億畝，2020年達到5.32億畝，而2021年9月又超過5.55億畝[9]。除了經濟相對落后、交通不發達的山區和丘陵邊遠地區外，全國各大地區耕地撂荒現象都得到明顯緩解。作為流出主體的廣大承包戶不僅能獲得流轉費收入，還能獲得務工收入，感受效用成倍增長[10]。耕地經營權流轉與精準扶貧的結合，還使部分農民因此脫貧[11]。規模化經營緩解了耕地碎片化，促進了現代科技在農業中的應用，很多規模經營主體的農業生產經營活動日益機械化、自動化甚至智能化。與規模化經營相適應的農業專業化、社會化服務得到進一步發展，具有各自“專用性資產”的農業專業服務主體的參與使農業生產力大大提高。農業內部產業結構日益合理化，糧食和肉禽生鮮生產的比重得到了適當調整，農業供給側結構升級，產品量質齊升，更好地適應和滿足了民眾食物結構升級的需要。

（二）耕地經營權流轉仍然存在一系列問題

耕地經營權流轉仍存在一系列的問題，影響耕地經營權流轉的持續健康發展、農村的社會穩定，甚至影響國家耕地和糧食安全。

其一，直接出租模式所占比重增加。2017年出租占流轉總面積的80.9%，入股流轉占5.8%，信托、“反租倒包”等其他流轉模式共占13.3%。2020年，出租流轉上升到89.2%，入股流轉下降到5.5%，其他流轉模式下降到5.3%，而且出租流轉主要采取的是定額地租，只有少數流入需求大于流出供給的地方，出租方能夠獲得保底收入和利潤分成。這表明，大多數流出經營權的農民很難分享規模化經營的增值收益，可能導致收入分化進一步加劇。

其二，包括工商企業在內的鄉村外來專業大戶成為最重要的流入主體。2020年專業大戶流入了57.44%的流轉耕地，各類合作社流入占比為21.5%，以鄉村農民家庭為主體、主要從事種養業的家庭農場流入占比僅為13.39%①。這表明農民在耕地經營權流轉中的主體地位不是在增強而在弱化。

其三，經營權流轉雙方之間的矛盾沖突多發。作為流入方的規模經營主體因各種原因拖欠流轉租金、要求降低合約租金，流出方要求提高合約租金，以及流入方違反合同擅自改變耕地用途、不當處理流轉耕地上的附著物、擅自用耕地經營權抵押融資或將其再流轉等等引發的糾紛數量仍居高不下[12]。雙方之間在政府相關項目資源和公共產品配置上經常存在矛盾和沖突。每值收獲季節附近農民大規模搶收、拾取規模經營主體農作物而遭暴力驅趕的現象日益多發，不僅給規模經營主體造成嚴重經濟損失，也使這些農民面臨嚴重的生命安全威脅。盡管這與封建社會農民“拾慧”、拾荒現象存在本質區別，但仍值得重視和反思。此外，還存在產品強制交易、規模經營主體環境污染等導致的各種矛盾沖突。例如，有的龍頭企業給參與其規模經營的農戶的包銷合同價格低于當期市場價格，但仍壟斷收購農戶產品，并以尊重合同契約精神為由阻止農戶自主銷售，從而導致相關農戶不滿。其中一些矛盾沖突未及時化解，轉化成了信訪案件和群體事件[13]。

其四，隨著耕地經營權的流轉，干群矛盾有所增多。一些兩委干部同時扮演國家代理人、村莊代理人和規模經營主體的代理人三種角色，不能公平兼顧三方利益，甚至借特殊身份搭政策便車謀取私利。還有一些基層干部不嵌入鄉村社會關系，不理解農民日常生活世界的意義，動員和治理能力弱化，通過“軟強迫”或“變相強迫”來強制流轉和主導定價[14]。有的將集體耕地私下流轉以謀取個人私利，甚至貪污挪用惠農項目資金，損害農戶利益。有的在耕地折股量化、股份收益分配、項目資源分配方面向特定規模經營者傾斜，一般農民利益相對受損和成長為規模經營者的難度增加。所有這些都在一定程度上銷蝕著村民原本逐漸恢復的對基層干部的信任，引發新的干群矛盾。

其五，耕地流轉后非糧化和非農化比重越來越大，威脅到糧食安全和耕地安全。一些省（市、區）耕地流轉非糧化比例常年保持在30%～60%之間，有的甚至高達90%以上[15]。一些基本農田流轉后或被用于挖塘種樹，或被建成“大棚屋”出租，或被通過以租代征完全非農化。在流出供給大于流入需求的地方，一些規模經營主體采取機會主義方式短期流入最好耕地，純粹借助自然肥力粗放經營，竭澤而漁后又另尋他處流入耕地謀利。一些規模經營主體將耕地長期用于某種單一作物的大棚生產，導致土壤有害菌落嚴重超標，農作物日益難以生長；過度使用化肥，導致土壤板結嚴重；大量使用來自養殖業的“有機肥”，導致土壤抗生素和重金屬嚴重超標。如此種種，不一而足。

（三）耕地經營權流轉存在問題的原因分析

出現上述問題的原因是多重的，擇其要者而論之。首先，與三權分置相關的配套性法律法規存在滯后或缺失，導致相關主體行為“依法沖突”或無法可依。例如，既有眾多相關法律法規仍未將承包權與經營權分開表述，相關法律沒有明確耕地經營權屬于債權還是次生用益物權[16-18]，使用流入經營權抵押貸款以及在無法償還時的再流轉缺少具體操作規范和實施程序等[19]，關于農業風險基金、農業投保和理賠等方面的配套性法規制度遠未完善，在確權、經營權流出或收回時的耕地評測指標十分粗略并由此埋下許多糾紛隱患。

其次，一些基層干部的相關觀念和行為還存在一定偏差。三權分置辦法的指導思想是明確的，但在地方實踐過程中，一些基層干部在不具備條件的情況下強制推進流轉，更加重視外來資本等農業規模經營主體的利益和需求，在資源和項目上對其“錦上添花”，但是監管不到位，而緩慢內生于村莊的規模經營主體則難遇到“雪中送炭”，更是“門庭冷落鞍馬稀”。

最后，農村基層治理體系不完善和治理能力較弱。國家頂層設計的制度與政策在執行末端出現“最后一公里”的問題，往往與基層治理體系和能力建設滯后有關。改革開放以來我國農村“鄉政村治”的基層治理結構總體上取得了很大的成就，但村民自治也遭遇了一些挫折。近年來推行的村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”，在一定程度上緩解了村民自治存在的異化，但也使“一肩挑”村干部承擔多重責任，基層黨建薄弱的村組仍存在治理的“內卷化”可能[20]。各類規模經營主體和農業專業服務主體的進入，使鄉村社會進一步陌生化，信任、合作和互惠的規范弱化而原子化趨勢更加明顯。耕地經營權流轉諸多環節不再僅是村內事務而涉及外來規模經營主體，因此需要建構新的鄉村治理框架將其吸納進來，但在一些地方外來規模經營主體反而將村兩委組織吸納內化為自己的內部組織部門[21]。另外，除了村委及其系列附屬組織外，農民的其他合法社會群團組織較少，2020年底全國省均1.56萬個行政村，但省均農民群團組織僅2000個左右②。即使存在農民群團組織，在耕地確權評估、經營權流轉決策、流入主體資格審查、耕地用途監督、矛盾糾紛處理以及農業保險投保定損理賠、政府投保補貼和保險費補貼確定等環節，參與治理的機會也較少[22]。流轉過程中相關主體的自組織化程度和博弈力量失衡，多元主體平等協商、共治共享的基層治理格局也就難以形成。

此外，還存在規模經營主體農業經營經驗不足和市場價格波動風險導致收益不能達到預期從而難以支付租金引發糾紛，農民自身不能正確看待收入分化和心理失衡等等原因，在此不再一一贅述。

三、應對之策：耕地經營權流轉的復合治理

要實現耕地經營權的持續健康發展，就必須針對上述原因采取系統的應對之策。特別是應進一步完善相關制度體系和培育治理的多元參與主體，在此基礎上建構耕地經營權流轉的村莊復合治理機制，以促進耕地經營權流轉治理的精細化。

（一）完善相關制度體系和形成多元治理主體格局

國家相關立法機構應進一步將“三權分置”辦法法律化，完善耕地三權權能、耕地評估、經營權抵押貸款和再流轉等方面的配套性法律法規體系，使相關流轉主體行為有法可依、有章可循。黨和政府要確立完善科學的干部政績考核指標體系，防止基層政府干部陷入惡性的“晉升錦標賽”，確保對國家支農惠家項目和資源的公正分配。農村基層黨組織建設及其內部治理體系與能力建設應進一步加強，發揮好引領基層治理體系和能力建設的主體作用。“一肩挑”加強了黨對村民自治的領導，但村民議事、決策、執行、監督機制仍應繼續完善，加強村委干部內部約束和村民自我教育，積極利用網絡信息技術提高村民自治參與度和減少參與成本。

基層黨政部門要重視在農村積極培育多元治理參與主體。要通過城鄉之間的統籌發展促進農村內生規模經營主體的成長。例如，可以通過“三權置換”③等方式使具備條件的一部分農民家庭徹底告別農村而城鎮化、市民化甚至中產化，為在村務農家庭向適度規模經營主體特別是家庭農場主轉變創造更寬松的空間，并成長為參與農村基層治理的中堅力量。要積極建立各種孵化機制，促進農村具有相同或相近經濟社會地位的個體形成自己的社團，包括經營權者協會、農場工人或雇工協會、規模經營主體協會、專業服務者協會等等，以引導相關個體和社群整合進行秩序化和層級化的利益表達系統，形成大致相當的組織化程度和行動能力進而成為重要的治理參與主體，以彌補治理的權力權威主義或技術主義缺陷。

（二）積極借鑒和引入城市社區復合治理經驗

在具備完善的制度體系與多元參與主體條件的情況下，可以引入復合治理機制來促進耕地經營權流轉的精細化治理。復合治理在城市社區等治理實踐中已取得豐富的成功經驗[23]，其典型做法是由黨和政府及其相關職能部門干部作為領導者和推動者，與新聞媒體、相關專家、營利性經濟組織、非營利性社團的代表以及相關公民個人等多元主體一起，建立諸如“復合治理委員會”之類的治理平臺，進行“共建共治共享”。在此過程中，黨主要掌握大的政治方向，承擔作為最高階元治理主體和突破困境博弈的最后力量。政府作為推動者和“出資者”，對共同的、相容性的利益做大做強，在排他性利益方面退出分配，以追求間接利益和長遠利益，從而減少排他性利益的分割矛盾，實現帕累托改進原則，在不損害各方利益的同時使各方的利益得到增進。司法力量作為外在的秩序維持力量而存在，在參與主體出現違法犯罪行為時及時介入[24]。新聞媒體起著重要的信息多向傳輸和公共溝通橋梁的作用，使政府能及時響應民眾需求并恰當地將特定事項確定為復合治理項目。專家通過提供專業技術知識支持獲得報酬；營利性企業通過更高效率地完成政府外包業務獲得適當利潤；非營利性社團代表相關利益群體表達意見和參與治理；相關公民個人是稅賦來源也是公共產品的受益者和最終評判者，可以親自參與也可通過代表自己的利益群體參與治理。

與自然無為的簡約治理和計劃時代的全能治理不同，復合治理將政府的自主性公平性、市場的效率性和社會的互惠性等優點有機整合起來，同時又緩解政府信息不暢和響應遲鈍、市場工具理性過度以及社會“差序格局”和“看人下菜”等問題[25]。在參與復合治理的過程中，多元主體盡管來自不同制度背景、承載不同規范期待、遵循不同行為模式，但通過重復博弈，逐漸形成“主體間性理性”、達成“重疊共識”，并最終協調行動實現各自合理目標[26]。復合治理還能夠通過組織協作、功能運行、權責平衡等具體機制，克服一般的多元治理因多主體、動態性、柔性化和扁平化所產生的各種混亂[27]。

（三）耕地經營權流轉復合治理的運行機制

耕地經營權的流轉也可以引入這種復合治理模式。其具體做法就是，在鄉鎮黨委的領導和政府的推動下，成立村級耕地經營權流轉復合治理委員會。成員包括黨支部代表、村委代表、法律援助人員、村里名望人士等相對固定的人員，他們相當于矩陣制企業中常設的職能部門；還包括銀行、保險、基金會等金融機構代表，各類規模經營者代表，耕地評測組織代表，專業服務組織代表以及相關農民社會群團的代表等，他們因參與耕地流轉及其相關業務而成為治理的參與主體，并因為流轉項目和業務的變動而變動。復合治理主體中的相對固定成員根據每宗耕地經營權流轉建立治理臺賬，與每宗流轉所涉農民或其代表、規模經營主體等構成復合治理項目小組，相對于矩陣制企業中的項目部。因此，一個復合治理委員會可由多個復合治理項目小組構成，復合治理項目小組因流轉而設，隨流轉終結而終結。

耕地經營權流轉的復合治理始于耕地確權治理。對于未完成確權的耕地，可由“兩委”確權領導小組成員、相關耕地家庭承包戶、村中有名望者、相關專業評測技術組織和村莊社會組織代表等組成村級確權復合治理項目小組。治理事項包括精確評測耕地質量、面積和四至，結合歷史人文和自然生態經濟地理條件核定其年均產能，并對相關數據數字化、信息化、固態化，作為后續的耕地經營權流轉作價和折股量化的依據；防止虛增耕地面積等機會主義行為，從初始環節消除冒領虛增耕地補貼等現象；對耕地確權中存在的邊界糾紛、私開耕地是否確認承包權、為避交糧納稅而隱瞞的耕地面積是否確權等問題，應在法律政策允許的范圍內協商解決。

在耕地確權頒證之后，是否流轉經營權的決定權在于承包戶，任何人不得以任何方式包括票決方式強制流轉。對于不愿意流出經營權而出現的“插花地”問題，可以成立復合治理項目小組，相關各方借此通過協商，力爭成功調換耕地經營權并給予相關承包戶適當的補償。

如果承包戶同意流轉，則進入耕地整治或直接流轉環節。每一宗流轉都可成立一個復合治理項目小組，在相關耕地經營權流轉定價、有效合同訂立與執行、耕地用途監督、流入經營權貸款融資與再流轉等關鍵環節發揮重要作用。其一，在耕地經營權流轉定價和支付方面發揮重要的治理作用。例如，防止定價過高以免規模經營主體后期無力支付流轉費，防止定價過低以免損害流出方的利益；對于經營狀況良好而無理由拖欠租金者，督促其在一定期限內支付租金，并支付一定滯納金；當流入經營權人仍超期無理由拖欠租金時，建議司法介入強制支付；如果流入經營權人已陷入破產狀態，可建議啟動流轉費保證金和保險理賠程序，確保流轉費及時足額支付，確保破產清算優先填補保證基金。其二，監督流轉合同的訂立和執行。監督規模經營者嚴格執行流轉合同約定經營農業項目，包括積極引入網格治理，及時發現和阻止耕地非糧化和非農化現象；對嚴格遵守流轉合同者，可建議政府給予其補貼獎勵并考慮其優先流入經營權；一旦發現流入者違反合同出現非糧化、非農化行為，可及時通報政府補貼發放部門、貸款銀行和保險公司等，并將其不良行為記入征信系統，多次違規者納入黑名單，并建議啟動法律程序中止合約收回耕地經營權。對流出方無正當理由收回經營權或提高流轉價格的要求進行說服教育。其三，監督規模經營主體持續雇用合同承諾的用工對象并支付合理的勞動報酬，不得無理解雇和拖欠工資，避免在村務農的流出經營權者陷入無地失業狀態。其四，促進農業金融保險事業健康發展。商業性銀行和保險機構之所以不愿意向一般農民提供多樣化的農業金融貸款和保險業務，在于業務分散而信息成本高昂，特別是貸款財產擔保審核、追債、保險定損理賠的時間和信息成本較高。通過復合治理項目小組，可以在很大程度上緩解這類成本問題，同時增強農業經營者對銀行和保險公司的博弈能力，抑制銀行強制收貸，促使保險公司積極理賠。一旦發現規模經營主體利用耕地經營權作抵押套取低息貸款并用于非農業經營和擾亂金融秩序的情況，就應告知銀行與承包權人，督促其限期改正；對拒絕改正者，銀行有權提前收回貸款，承包權人有權收回經營權。復合治理項目小組還有必要督促規模經營主體足額及時購買各類農業保險，包括機械操作工的工傷保險，防止其將不確定性風險轉嫁給原承包戶。每年度對規模經營主體的農業投保狀況進行審查，建議相關政府部門將投保狀況作為經營主體是否可以獲得各項優惠支持的依據。當風險損害發生后，積極支持經營主體申請理賠，在保險公司定損失時有權要求參與定損過程或有權要求專業評測公司參與定損，以防止保險公司消極理賠。要防止保險公司、基層干部、規模經營主體、不良資本一起共謀，甚至利用一般農戶身份和耕地信息虛假投保，騙取國家農業保險再補貼等行為發生。

此外，按照這一思路，在耕地經營權流轉后的耕地質量保護、生態保護、相關補貼申領、流轉到期收回經營權、股份化流轉模式中的收益分紅等節點上，都可通過這種復合治理機制來實現治理的精細化。久而久之，耕地經營權流轉過程中存在的各種問題就可以逐漸緩解，耕地經營權的流轉就能實現可持續健康發展。

注釋：

①以上數據根據2016—2020年《全國農村統計年鑒》《中國農村經營管理統計年報》《中國農村政策與改革統計年報》（2020），以及國家統計局農村司、農業農村部政策與改革司官網關于農業農村的重要數據整理得到。

②據民政部《2020年民政事業發展統計公報》計算得到。

③即以農村集體經濟產權換城市社區股份、以耕地承包權經營權換社保和醫保、以農村宅基地換城市住房產權。