檢察公益訴訟調查核實權優化進路

張 源 金文浩

（1.甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運輸分院 甘肅 蘭州 730070；2.蘭州大學哲學社會學院 甘肅 蘭州 730070）

在檢察公益訴訟工作中，作為重要一環的公益訴訟調查核實工作面臨制度供給不足的問題，一定程度上制約了檢察機關公益訴訟職能的發揮[1]。通過考察檢察公益訴訟調查核實權的實踐運行，發現存在如下三個方面的問題：一是在調查核實權的啟動方面，司法實踐中存在多環節任意啟動的情形，不論是在發現線索階段，還是立案后的訴前階段，乃至在部分案件訴訟階段都存在檢察機關的調查核實行為。二是在調查核實的具體事項方面，雖然《檢察機關民事公益訴訟辦案指南》《檢察機關行政公益訴訟辦案指南》（以下簡稱《辦案指南》）中規定了檢察機關調查核實的具體內容，但實踐中檢察機關存在突破該制約的情形，譬如部分案件中會對規范性文件的合法性進行核實。三是在調查核實的方式方面，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）第三十五條規定了6種調查核實方式，除了利用傳統調查核實手段之外，檢察機關往往采取無人機拍攝等方式。在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關會提前介入偵查環節，引導公安機關通過偵查權對附帶民事公益訴訟案件所需證據進行調查取證。如上問題，都牽涉對檢察公益訴訟調查核實的權能配置及規范運行。本文以《人民檢察院組織法》第二十一條為基礎，反思實踐中檢察公益訴訟調查核實權存在的問題，并提出相應的建議。

一、檢察公益訴訟調查核實權的權能特征

2018年修訂的《人民檢察院組織法》第二十一條規定，人民檢察院在履行監督職權時可以進行“調查核實”①。該條文作為檢察機關行使調查核實權的立法來源，為檢察公益訴訟調查核實權的運行提供了規范性指引。

（一）檢察公益訴訟調查核實權具有階段性

根據檢察公益訴訟的不同階段，調查核實權也呈現出不同的樣態。立案前，檢察機關的主要職責聚焦于“在履職過程中發現案件線索”，其調查重點是對損害國家或社會公共利益的情形進行“初步評估”，判斷是否符合立案條件。立案后檢察機關重點調查核實被監督行為的違法性，為進一步采取相關措施夯實證據基礎。提起公益訴訟后，檢察機關與被監督機關共同構成平等的“兩造雙方”，與傳統訴訟中當事人所享有的權利并無太大差異，因此在調查取證權的授予上與當事人應當保持一致。根據公益訴訟調查核實權運行的不同階段，應當合理界分立案前的“線索初查”、訴前階段“調查核實”及訴訟階段的“調查取證”。

根據《人民檢察院組織法》第二十一條的規范性表述，在檢察機關提出檢察建議之前，可以調查核實。雖然該條文在銜接上采取了“并”的模式，但通過邏輯推理可知：條文中所涉三個方面是逐次遞進的順位關系。引申至檢察公益訴訟領域，檢察機關行使調查核實權必然被限制在制發檢察建議之前的訴前程序中。同時，《辦案規則》第二十七條規定了檢察機關的“初步調查權”，即檢察機關針對公益訴訟線索的真實性及可查性進行評估的過程。此時的“初步調查權”在權能配置上更傾向于“初步評估權”，只有當線索具有成案可能性時，檢察機關才會真正進入調查核實程序。

（二）檢察公益訴訟調查核實權具有監督性

調查核實權的配置與檢察機關的監督屬性不可分離。行使調查權的目的在于糾正違法行為，其權力屬性本身具有監督性，尤其在檢察公益訴訟中，“調查”主要通過在現場實地考察以查明相關事實，“核實”則通過對相關材料的審核以確定其真偽。從該意義上講，調查具有主動性，核實具有中立性[2]，兩者之間是手段與目的的關系。調查的結果為核實真偽提供了證據材料，調查核實的過程又體現了檢察權的監督屬性。根據《人民檢察院組織法》第二十一條的規定，在經過調查核實之后，檢察機關可以“提出抗訴、糾正意見、檢察建議”。可見公益訴訟中調查核實的目的在于為制發檢察建議或提起訴訟奠定證據基礎，調查核實亦是為了更好履行憲法所賦予的監督職權。

（三）檢察公益訴訟調查核實權具有獨立性

《人民檢察院組織法》第二十一條為檢察機關在公益訴訟案件辦理過程中行使調查核實權提供了規范依據。雖然理論界關于“提起公益訴訟”是否屬于第二十一條規定的監督職權存在爭議[3]，但不可否認的是，根據體系解釋的推演，檢察機關作為法律監督機關，不論在訴前階段還是訴訟階段，其行使的始終是法律監督職權。《人民檢察院組織法》第二十條與第二十一條之間具有相互銜接、互為補充之效果。檢察公益訴訟的終極目的在于維護國家或社會公共利益，而國家或社會公共利益受損是因為違法行為的出現，此時檢察機關肩負糾正違法行為之職責，是履行法律監督職責的主要體現。檢察公益訴訟調查核實權并不是一種附帶性權力，亦與刑事、民事、行政調查核實權存在差異，是檢察機關在履行公益職責時所享有的一項法定職權，具有獨立性。

二、檢察公益訴訟調查核實權的運行失范

（一）運行理念偏差

調查核實權是檢察機關履行法律監督職責的重要保障，也是監督違法行為的有效手段。司法實踐中，部分檢察人員對檢察公益訴訟調查核實權的重要意義和作用認識不足，有的突破調查核實界限范圍，片面追求勝訴率，造成檢察權僭越、干預行政權的現象；有的對行政機關及違法行為人態度強硬、整改難度較大的案件不敢調查核實、不善于調查核實。之所以出現監督理念的偏差與錯位，主要原因在于調查核實權的定位與性質是源于法律監督權還是訴訟中當事人所享有的訴訟證明權并不明晰[4]。因此，導致司法實踐中檢察人員對其適用出現“模棱兩可”的現象，不利于檢察公益訴訟的良性發展。

（二）運行依據缺失

雖然調查核實權已經在《人民檢察院組織法》中有所體現，但由于立法技術方面的需求，極強的原則性與概括性導致該條款的具體適用有待進一步細化。《辦案規則》第二章第四節專門對調查程序作出的規定，絕大多數依然沿用了普通私益訴訟的程序性規則，調查核實權運行依據不明確成為制約檢察公益訴訟發展的主要障礙。

司法實踐中，檢察機關行使調查核實權的依據主要為規范性文件，效力較低，往往存在自我授權的嫌疑。《人民檢察院組織法》《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》均采取了“調查核實”這一概念，而2021年7月起施行的《辦案規則》則設專節規定“調查”程序，未使用“核實”的概念，但在權力配置上卻與此前的規范性文件并無差異。由此導致理論上的分歧及其權能配置的紛爭，有必要對規范性文件中關于調查核實權的表述進行統一規范。

（三）運行階段模糊

司法實踐中，檢察機關并未界分不同訴訟階段調查核實權的運行，而是采取“一刀切”的方法，將調查核實權貫穿于公益訴訟的全過程，混淆了立案前的初查和訴訟中的調查取證。這樣不僅會使檢察權的行使逾越必要的邊界，導致權力失控，還會造成司法資源的浪費，脫離了必要約束的權力必然會出現濫用。調查核實權的行使具有推進提起訴訟的作用，檢察機關在查證案件事實與相關證據材料的基礎上，會進而判斷是否有必要啟動訴訟程序。在訴訟階段，調查核實程序已經結束，檢察機關作為公益起訴人應當與被告具有平等性，該平等性則主要體現在職權配置上，但調查核實程序的頻繁啟動不僅難以保障違法行為人的合法權益，而且不符合法律監督的屬性。

（四）強制措施缺位

司法實踐中，檢察機關調查核實權強制性缺失主要表現在兩個方面：其一是調查核實強制手段的禁止適用。《辦案規則》第三十五條規定了檢察機關調查核實的方式，采取“列舉+兜底”的模式主要規定了6種手段，并排除了強制性措施的適用。其二是調查核實強制性保障機制的缺失。如果出現行政機關與其工作人員拒絕配合的情形，則《辦案規則》第四十五條規定可以向同級人大常委會報告或者向同級紀檢監察機關、上級主管機關通報。面對不配合甚至阻礙檢察機關取證的違法行為，實踐中通報制度往往難以制止、懲罰不配合調查核實的行為。根據《民事訴訟法》第六十七條、第一百一十四條的規定，人民法院對于拒絕配合調查取證的行為人不僅可以罰款，必要時亦可拘留。這一保障力度相較于檢察機關而言具有更高的強制性。調查核實權在維持檢察權合理運行、平衡檢察權與行政權之間具有重要作用，而剛性保障措施的缺失導致檢察機關在履行公益職責過程中調查核實的效果往往得不到有效發揮。

三、檢察公益訴訟調查核實權的行使原則及完善舉措

（一）檢察公益訴訟調查核實行使的原則

1.關聯必要原則。調查核實權的行使應當滿足案件辦理需求，不能超越必要的限度打破兩造雙方的訴訟平衡。需要注意的是，“案件辦理需求”即調查核實行為應當圍繞公益損害結果、程度及行政行為合法性展開，在選取調查方式時盡量避免引發沖突，針對案件具體情況，采取適當合理的調查手段，不得對行政機關或行政相對人的合法權益造成侵害。

2.客觀中立原則。檢察機關在公益訴訟案件辦理過程中應當秉持客觀公正立場，不能因為其“公益代表人”的身份而預設立場，片面行使調查核實權。檢察公益訴訟的目的不是為了追求勝訴的結果，而是通過糾正違法行為保護國家或社會公共利益。客觀中立性是檢察機關行使調查核實權的根本保障。

3.經濟及時原則。在生態環境與資源保護領域，高昂的鑒定費用等往往成為掣肘檢察公益訴訟發展的阻礙，檢察機關既要固定關鍵證據，又要注重成本控制，以最小的司法投入實現公益保護的最大化。對于部分證據存在毀損、滅失風險的，應當及時調查核實，以免錯失取證時機。

（二）完善檢察公益訴訟調查核實權的舉措

1.明確法律依據。調查核實權作為檢察公益訴訟專門立法的一項主要內容，必須從法律層面予以明確。由于《人民檢察院組織法》的規定過于抽象模糊，導致實踐中出現不當行使調查核實權的情形，有損公益訴訟的權威性及檢察公信力。雖然《辦案規則》采用專門的章節對調查核實權進行了細化，但由于其只是指導各級人民檢察院辦案的業務指導性文件，效力層級較低，對外并不具有普遍約束力。因此，應當從法律層面對檢察公益訴訟調查核實的范圍、手段等予以明確。一方面，可通過修改現行法的方式對調查核實權予以明晰。具體而言，可對《行政訴訟法》第二十五條及《民事訴訟法》第五十五條予以修訂，明確調查核實權的行使范圍及必要限度；另一方面，在公益訴訟專門立法中總則部分對調查核實權作出規定，明確檢察機關履行公益職責時調查核實權的權能配置。

2.限定行使范圍。檢察公益訴訟由于其獨特的制度設計具有明顯的階段性特征，而檢察機關在不同訴訟階段行使調查核實權的側重點各有不同。根據《民事訴訟法》第五十五條與《行政訴訟法》第二十五條的規定，檢察機關辦理公益訴訟案件大致可分為3個階段，即線索初查、訴前調查核實和訴訟程序調查取證，這3個階段在案件辦理上具有相對獨立性，但又先后相連，后一階段的發展必須由前一階段奠定基礎。詳言之，立案階段檢察機關主要是核查線索的真實性及可成案性；訴前階段主要是獲取翔實的證明材料，制發訴前公告或檢察建議；訴訟階段檢察機關的“類原告”地位決定了其要對自己的主張提供證據。因此，應當將調查核實權的行使范圍限定在立案后制發檢察建議前的訴前程序中，以界分檢察機關訴前階段“法律監督者”的角色定位和訴訟階段“公益起訴人”的身份特征。

3.探索“反制措施”。雖然《辦案規則》第四十五條規定了行政機關及其工作人員拒絕配合調查核實的處理方式，但由于其在司法實踐中的適用有限，且其范圍僅限于行政公益訴訟領域，難以對民事公益訴訟中違法行為人及相關人的配合取證義務進行規制。因此，一方面，有必要對該條文的適用范圍進行拓展，將其引申至民事公益訴訟領域。另一方面，應當在該條文的基礎上，設置階梯遞進式的“反制措施”。首先，檢察機關對拒不配合調查取證的機關或個人可采取通報或報告制度；其次，在通報或報告制度難以發揮實質功效時，應當賦予檢察機關提出檢察建議責令糾正的權力，對拒不改正的行為可采取訓誡、警告、罰款等處罰措施；最后，檢察機關與監察機關應當建立公益訴訟深層次違法線索移送及銜接機制，對于藐視法律威嚴、涉嫌職務犯罪的行政機關負責人或相關人員及時查處。

4.完善程序規則。一是調查核實權的啟動。司法實踐中關于調查核實權的啟動主要存在由分管公益訴訟業務的副檢察長和辦理案件的員額檢察官自行啟動兩種模式，對于重大案件也存在報請檢察長批準的情形。《辦案規則》第五條規定，檢察官、檢察長、檢委會各負其責，但重大辦案事項，必須由檢察長決定，其他事項檢察長可以授權檢察官決定。何為“重大辦案事項”卻無相關法律依據，因此導致了實踐中啟動調查核實程序的隨意性，有必要進一步明晰檢察官、分管副檢察長及檢察長啟動調查核實程序的具體情形，以便更好發揮調查核實權的功效。二是調查方案的制定。根據《辦案規則》第三十三條的規定，檢察機關在調查核實前應當制定切實可行的調查方案。調查方案是檢察機關規范化行使調查核實權的有力保證，但調查方案并非一成不變，有可能在案件辦理過程中根據出現的新情況、新問題等適當調整，以滿足辦案需求。證據能否證明待證事實，必須以調查核實手段的合法性為前提，檢察機關在調查方案制定過程中，應當明晰采取各項調查核實措施的正當程序。三是調查終結報告的制作。調查終結報告是檢察機關在訴前程序調查核實結束后據以決定制發公告、檢察建議或終結案件辦理的依據。從邏輯推理來看，一般情況下只要作出《調查終結報告》，檢察機關無法定除外情形就不能再啟動對本案的調查核實程序，但實踐中由于并未嚴格區分案件辦理的不同階段，導致檢察機關啟動調查核實的隨意性與頻繁性，出現不同性質調查行為的混同。因此，應當注重調查終結報告對調查核實權行使的控制功能，充分發揮其程序保障機能，最大化促進公益訴訟檢察監督功效的實現。

5.提升調查能力。要履行好法律監督職能，發揮調查核實權的積極作用，必須從理念、方法、技能等方面綜合培養檢察人員的調查核實能力和水平[5]。司法實踐中，囿于公益訴訟領域的專業性特征，檢察人員在知識儲備、理念革新及措施運用上存在一定的短板，在調查核實時涉及環境資源、信息網絡等方面，往往出現“本領恐慌”。因此，應當有針對性地對檢察人員運用現代科技、掌握專業知識的能力進行培訓，并通過“走出去”與“請進來”相結合的方式，不斷提升檢察人員運用調查核實的能力和水平，補齊技能短板。

注釋：

①《人民檢察院組織法》第二十一條規定：“人民檢察院行使第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議，有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。”