《信訪工作條例》鮮明的時代特色及基本原則

許麗英，張兆杰

（1.中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱 150080；2.黑龍江兆杰律師事務所，黑龍江 哈爾濱 150003）

當前，在全面推進依法治國、建設法治中國的進程中，信訪工作作為一項具有中國特色的治理制度，不僅是維護群眾權益、解決群眾合法訴求的重要渠道，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。2022年2月25日中共中央、國務院發布的《信訪工作條例》（以下簡稱“新條例”），已于同年5月1日起正式施行。新條例的發布與施行，對于堅持和加強黨對信訪工作的領導，提高信訪工作規范化、制度化建設水平，推進國家治理體系和治理能力現代化建設具有重大意義。

一、《信訪工作條例》突出的時代特色

與2005年國務院發布的《信訪條例》相比，《信訪工作條例》有諸多重大變動，具有層次高、覆蓋廣、黨領導、便民性、重保障等特點。

（一）鮮明的政治性

堅持黨的領導是新的《信訪工作條例》的突出特色。在我國，黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。信訪工作當然也不例外。只有堅持黨的領導，才能保證信訪工作堅定的政治方向；只有堅持黨的領導，才能建設一支對黨忠誠、高素質、專業化的信訪工作隊伍。首先，信訪工作具有法治性質。依法治國是一個系統工程，涉及國家治理的各個領域和方方面面，信訪工作是依法治國這一系統工程的重要組成部分。從制度層面看，無論是《信訪條例》，還是《信訪工作條例》，均為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。而建設中國特色社會主義法治體系必須堅持黨的領導。其次，信訪工作肩負著黨的群眾工作的政治責任。信訪工作從工作性質看，既是黨和國家各級領導機關、人民團體和企事業單位的一項群眾工作，也是一項政治工作，而無論是群眾工作還是政治工作都必須堅持黨的領導。

（二）規范的復合性

在我國國家治理制度體系中，無論是國家法律規范體系，還是黨內法規制度體系，均有地位、層次之區別。而2005年的《信訪條例》具有單一性。從法律規范的淵源和性質看，其是居于國家法律規范體系之中，是國務院制定并發布的行政法規；從規制對象方面看，其適用的主體是行政主體，是對各級政府部門及其工作部門信訪工作職責履行的調整或制約，是行政機關接受群眾來信來訪的工作依據。新的《信訪工作條例》位于中國特色社會主義法治體系之中，是中國特色社會主義法治體系的組成部分，具有雙重性。其既居于國家法律規范體系之中，屬于行政法規；又居于黨內法規制度體系之中。與近年來中共中央制定發布的《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨宣傳工作條例》《中國共產黨農村工作條例》等黨內法規一樣，都屬于十分重要的黨內法規。新的《信訪工作條例》的雙重屬性是其突出特點之一。

（三）適用范圍的廣泛性

法律規范的適用范圍與其效力范圍不同。在我國法的淵源中，行政法規是由國務院制定、發布的，頒布后在全國范圍內施行。而國務院所制定的“條例”，又分為不同的方面?！缎旁L條例》顧名思義，是對于信訪方面的工作作出的系統規定。現實生活中，存在信訪問題的不僅僅限于國家行政機關，國家權力機關、國家司法機關、黨的機關、政協機關、監察機關、社會團體，以及國有企事業單位均存在信訪問題，而為有效解決本單位的信訪事件，有的單位還成立了信訪工作室，作為日常接待職工的來信來訪部門，及時化解單位工作中存在的矛盾問題。然而，2005年《信訪條例》僅僅是行政機關開展信訪工作的依據，并未規定適用于其他組織部門。況且，該信訪條例由于受制定主體的制約，也無法作為其他單位開展信訪工作的依據。因此，為了適應形勢、新階段、新情況的需要，以及進一步推進治理體系、治理能力現代化的客觀需要，《信訪工作條例》擴大了適用范圍，不僅適用于行政機關開展信訪工作，而且也是除此之外的國家機關、群團組織、國有企事業單位開展信訪工作的依據。由此可見，《信訪工作條例》適用范圍具有廣泛性。

（四）內容的現代性

信訪是法律法規賦予公民的一項基本權利，但這一權利的實現，既需要政治、組織保障，同時也需要物質保障。針對原有主要以來信或來訪為主要的信訪方式，為適應信息化、智能化、大數據等新技術快速發展的需要，《信訪工作條例》在信訪方式中專門增加了“信息網絡”方面的內容，即公民、法人或者其他組織可以采用信息網絡等形式進行信訪，并要求各級黨政機關、單位應當向社會公布網絡信訪渠道，規定各級黨委和政府應當加強信訪工作信息化、智能化建設，依規依法有序推進信訪信息系統互聯互通、信息共享。這些新規定一方面體現出《信訪工作條例》內容的現代性，另一方面又與群眾更加貼近，具有便民性。

（五）切實的保障性

有效的監督體系是確保責任落實的必要條件。首先，《信訪工作條例》強化了對信訪工作的督查問題。新條例對督查主體進行了明確，規定督查不僅限于黨委和政府組織，還包括信訪工作聯席會議及其辦公室，以及信訪部門。其次，《信訪工作條例》強化了信訪工作的落實情況。以往由于對信訪問題沒有明確的考核規定，致使有的領導對待信訪問題重視不夠，或者采取不當手段、方式進行解決。針對此，《信訪工作條例》不僅規定各級黨委和政府對待信訪問題應該予以高度重視，而且對于解決問題的手段、方式也予以明確，即“依法依規”、“就地解決”?！缎旁L工作條例》尤其注重信訪問題解決的效果，年度考核時領導班子和有關領導干部綜合考核評價就包括對信訪工作情況進行考核的內容。

由此可見，《信訪工作條例》與原《信訪條例》相比，具有質的飛躍。目前該條例已經實施，相信我國的信訪工作在新的規范規制下，會開創新局面，走上新臺階。

二、信訪工作的原則

《信訪工作條例》是在習近平法治思想指導下，根據新形勢、新任務、新要求，對信訪工作應當遵循的原則進行了具有時代特色的闡釋。其無論是領導主體、責任主體、價值取向，還是化解矛盾的依據、程序、方式，均與原《信訪條例》規定的內容有所不同，具體體現在以下方面。

（一）堅持黨的全面領導

新條例明確規定，“堅持黨的全面領導，把黨的領導貫徹到信訪工作各方面和全過程，確保正確政治方向?！眻猿贮h的全面領導是《信訪工作條例》的最高原則、最大優勢，能夠確保信訪工作始終沿著正確的政治方向前進，對于提高黨領導信訪工作的制度化、規范化水平具有重要意義。[1]眾所周知，信訪工作是一項重要的黨的群眾工作，關系到群眾的切身利益，事關社會的和諧與穩定。既然信訪工作是黨的群眾工作，因此就必須堅持黨的全面領導。另外，信訪工作能夠為民解難、為黨分憂，而這本身就體現了黨的初心使命。因此，無論是信訪工作本身的本質屬性、功能作用，還是問題得以解決的政策、法律保障都離不開黨的領導。

（二）堅持以人民為中心

新條例明確規定了信訪工作的一項重要工作原則是堅持以人民為中心，踐行黨的群眾路線，傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦，千方百計為群眾排憂解難。信訪工作堅持以人民為中心，是由信訪本身性質決定的。2022年3月1日，在春季學期中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上的講話中，習近平總書記對信訪工作作出重要指示時指出：“貫徹黨的群眾路線，首先要對群眾有感情，真正把自己當作群眾的一員、把群眾的事當作自己的事?！睆牧暯娇倳浀闹匾甘局形覀儾浑y看出，新時期做好信訪工作的技巧和方法有以下兩點：一是要“對群眾有感情”。如果對群眾沒有感情，總是抱著厭煩心理或抵觸情緒，就永遠做不好信訪工作，更不會得到群眾的理解支持。二是學會換位思考和處理問題。要把自己當作群眾的一員，把群眾的事當作自己的事。實踐證明，一個智力正常的人，對自己的切身利益都是非常在意的。因此，各級領導干部能夠把群眾的事當作自己的事，就不可能存在辦不了和辦不好的問題。因此，《信訪工作條例》規定了堅持以人民為中心的原則，既體現出中國共產黨人的初心使命，又為有效解決信訪問題提供了切實可行的辦法。為切實維護人民利益，真正將人民利益至上落到實處，新條例明確規定了信訪工作堅持以人民為中心的原則。

（三）堅持落實信訪工作責任

信訪工作責任制是信訪工作落到實處的制度保障。2005《信訪條例》規定，信訪工作應當在各級人民政府領導下，堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責。而《信訪工作條例》是在全面從嚴治黨、依規治黨的進程中，在推進國家治理體系和治理能力現代化背景下制定的。因此，與2005《信訪條例》相比，《信訪工作條例》對信訪工作責任的規定不只是對工作責任進行“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則性規定，而是將信訪工作的重要性提高到了前所未有的高度，體現出較強的時代性和可操作性。如《信訪工作條例》規定：黨政要對信訪工作同管、同抓、同責；要抓好本人分管的具體工作，并要以同等的注意力和責任心抓好所處或分管部門信訪工作?！边@既是對“黨政同責、一崗雙責”進行了明確，而且也是對信訪工作的責任主體的首次強調。另外，《信訪工作條例》對“黨政同責、一崗雙責”進行了閉環的責任系統設計，如果負責信訪工作的領導及工作人員對本職工作不認真負責，未依照規定履行自己的職責，其失職行為致使單位或服務對象造成損失的，要受到追責。

（四）堅持依法按政策解決問題

按政策解決群眾現實生活中遇到的急難愁盼等問題，是中國共產黨人的初心所決定的，也是中國共產黨百年來的價值追求。從理論層面看，政策與法調整的范圍、方式既有聯系，又有區別。政策是法制定的依據，法是政策的條文化、規范化、定型化。新時代，黨中央、國務院為滿足人民群眾對美好生活的新期待出臺了一系列政策，但有些規定目前在現行法律中還沒有具體規定。因此，堅持依法按政策解決問題能夠最大限度地滿足人民群眾對美好生活的向往，并使其變為現實。另外，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視信訪問題，并把其作為全面依法治國要解決的一個重要問題。黨的十八大報告明確指出：“要建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道?！盵3]黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：要改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。[4]其實，信訪的本質屬性是群眾合法的訴求，如果不合法、不合理，則為無理信訪，也不會得到支持?！缎旁L工作條例》明確規定：“堅持依法按政策解決問題。將信訪納入法治化軌道，依法維護群眾權益、規范信訪秩序?！盵5]即處理信訪問題，既要依法也要依政策，顯然，這是加大了對群眾利益保護的力度。

（五）堅持源頭治理化解矛盾

堅持源頭治理化解矛盾是《信訪工作條例》在2005年《信訪條例》相關規定的基礎上的進一步完善。黨的十八大以來，習近平總書記對信訪問題的源頭治理非常重視，多次強調要注重源頭預防，夯實基層基礎，不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性。實踐中，注重源頭預防除了注意信訪問題的誘發因素外，還需要夯實信訪基層基礎建設、基層信訪工作隊伍建設，以及相關制度建設、化解機制的健全與完善。正因如此，《信訪工作條例》以條文的形式明確指出，要堅持源頭治理化解矛盾。這一規定，體現了習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要思想，同時明確了新時代做好信訪工作的路徑，具有較強的前瞻性、科學性、系統性、針對性。