PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用研究

李洪亮

（中共鐵嶺市委黨校，遼寧 鐵嶺 112000）

0 引言

城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡是制約我國社會經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題。黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的二十大報告強調(diào)全面推進鄉(xiāng)村振興，為鄉(xiāng)村發(fā)展指明了方向。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是指為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，如道路工程、農(nóng)田水利工程等，在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要作用。受資金等因素的限制，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨多重問題。PPP模式以政府與社會資本合作為中心，在破解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題中具有顯著意義。我國發(fā)改委于2014年發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》指出，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目［1］。因此，要加強PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用，助力鄉(xiāng)村振興的深入開展。

1 PPP模式概述

1.1 PPP模式內(nèi)涵

PPP模式，即Public-Private Partnership模式，最早出現(xiàn)于19世紀初期的英國。工業(yè)革命后，英國城市化率不斷提升，城市規(guī)模持續(xù)擴張，對城市建設(shè)與公共服務(wù)提出了更高的要求。為了減輕政府壓力，提高公共服務(wù)水平，英國政府以特許經(jīng)營的方式，允許私人企業(yè)參與城市衛(wèi)生與污水處理服務(wù)，通過讓渡經(jīng)營權(quán)來換取城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的發(fā)展。英國政府的這一舉措取得了很大的成效，并引起了其他國家的效仿。改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展與市場經(jīng)濟體制的日益完善，PPP模式被引入我國，并在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用。從字面意思來看，PPP模式是指公私合營模式。我國國有經(jīng)濟占主導地位的特殊國情，決定了我國PPP模式與資本主義國家PPP模式有很大的差別。在我國政府文件中，PPP模式是指政府與社會資本合作模式，其中社會資本既包括民間資本，也包括符合條件的國有資本。

1.2 PPP模式類型

PPP模式是一類以政府與企業(yè)合作為主要特征的項目模式的統(tǒng)稱，涵蓋多種不同的類型。從宏觀角度而言，PPP模式主要分為3種。一是私有化模式。私有化模式以企業(yè)即社會資本作為項目投資主體，承擔項目全部投融資工作，并負責項目的運營，政府則負責項目監(jiān)管。二是外包模式。外包模式在投資上由政府主導，但政府并不負責項目的建設(shè)、實施，而是以公開招標的方式選擇社會資本作為項目的建設(shè)、實施方，政府則對社會資本進行監(jiān)督管理。三是特許經(jīng)營模式。特許經(jīng)營模式由社會資本全額投資或部分投資，政府以特許經(jīng)營的方式將項目的收益權(quán)交給社會資本，社會資本向公眾提供公共產(chǎn)品，并獲得收益。這3種模式在投資、收益上具有一定的差異，同時均以政府監(jiān)管為保障。從項目運作角度來看，根據(jù)財政部2014年印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，PPP模式包括O&M（委托運營）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運營-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運營）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）及ROT（改建-運營-移交）7類［2］。

1.3 PPP模式的特征

綜合前人的研究成果來看，PPP模式主要有以下4個特征。一是長期合作。PPP模式主要應用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，具有投資總額大、項目周期長、收益見效慢的特點。作為PPP模式的合作雙方——政府、企業(yè)，要建立長期合作關(guān)系，并以雙方的密切合作推動PPP項目的穩(wěn)步開展。二是明晰責任。PPP模式下，政府不再是項目的全面負責人，也不承擔項目建設(shè)的所有責任。因此，要從權(quán)責明確的角度出發(fā)，明確政府與企業(yè)在PPP項目中的責任，其中政府部門職責、項目實施范圍、政府支出邊界等是責任明晰的重點內(nèi)容。三是全流程監(jiān)管。PPP項目事關(guān)人民群眾的切身利益，政府雖然不再是PPP項目唯一的投資者，但要履行好自身的監(jiān)管責任，將監(jiān)管工作貫穿到PPP項目建設(shè)的各個流程中，最大限度上降低PPP項目的風險。四是風險共擔。PPP項目利益由政府、企業(yè)共享，風險也由雙方共擔，其中政府承擔政策、法律和最低需求風險，企業(yè)則承擔項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等風險，政府與企業(yè)共同承擔不可抗力等風險［3］。

2 PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應用的意義

2.1 助力鄉(xiāng)村振興，促進協(xié)調(diào)發(fā)展

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代促進鄉(xiāng)村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的重大戰(zhàn)略，具有非常重要的意義。鄉(xiāng)村振興是一項整體性工程，總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是鄉(xiāng)村振興中不可或缺的一環(huán)，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不高是制約鄉(xiāng)村振興的主要因素之一。因此，將PPP模式應用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要意義。從付費角度來看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要包括政府付費、可行性缺口補助、使用者付費3類。其中，政府付費項目主要有農(nóng)村道路工程項目、農(nóng)村污水處理項目等，可行性缺口補助項目主要有農(nóng)田水利工程、農(nóng)村供電工程等，使用者付費項目主要有農(nóng)村自來水工程、高標準農(nóng)田建設(shè)工程等。PPP模式過去主要應用于使用者付費項目，但隨著建設(shè)實踐的不斷深入，其應用領(lǐng)域逐漸向其他2類項目延伸。PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用能夠有效提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，從而更好地發(fā)揮農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在鄉(xiāng)村振興中的作用。

2.2 激活民間資本，釋放資本價值

民間資本與國有資本、集體資本、外資資本、股份制資本共同構(gòu)成了我國市場中的整體資本。改革開放以來，隨著民營經(jīng)濟的不斷發(fā)展，民間資本在全國固定資產(chǎn)投資中的地位日益凸顯。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012年民間資本占全國固定資產(chǎn)投資比重連續(xù)5 a超過60%，最高時曾達到65.4%。然而，2018年以來，民間資本占全國固定資產(chǎn)投資比重逐年下降，到2021年已降至55.6%。民間資本的大量閑置，導致難以有效發(fā)揮資本在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。大量的PPP項目為民間資本參與投資提供了條件，既能彌補農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，又能激活民間資本，釋放資本價值［4］。從這個角度而言，將PPP模式應用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要的作用，對資本市場的發(fā)展與繁榮也具有一定的價值。

2.3 緩解財政壓力，化解債務(wù)風險

長期以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均由政府主導，財政資金是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最為主要的資金來源。政府主導的建設(shè)模式存在著兩大難以克服的問題。一是財政資金壓力加大。我國幅員遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后于東南沿海地區(qū)，財政收入有限，難以支撐浩繁的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著減稅降費政策的全面推行，地方財政收入下行壓力進一步加大。二是債務(wù)風險高企。為獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金，不少地方政府發(fā)行地方性債券，或設(shè)立城投借貸，致使地方政府債務(wù)風險高企。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應用PPP模式，能夠以社會資本的引入拓展建設(shè)資金來源，降低政府的財政壓力。社會資本的引入亦有助于地方政府減輕對借貸的依賴，從而化解地方政府債務(wù)風險［5］。

2.4 優(yōu)化資源配置，轉(zhuǎn)變政府職能

與西方國家相比，我國具有“大政府，小社會”的特點，政府職能過多過細，甚至包含了大量本應由市場負責的職能。受此影響，我國政府存在機構(gòu)臃腫、人員冗雜等現(xiàn)象，既降低了政府的行政效率，又加大了政府的行政成本。當前，我國正全面推行“放管服”改革，著力構(gòu)建服務(wù)型政府。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應用PPP模式，政府職責發(fā)生了深刻變化，其不再是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面負責人。在PPP模式下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的設(shè)計、建設(shè)、運營及維護等工作，均從政府轉(zhuǎn)移到社會資本方，這使得政府能夠?qū)Ｗ⒂谝?guī)劃編制、價格制定、質(zhì)量監(jiān)管、績效評價等方面的工作，為政府更好地履行職能創(chuàng)造了良好的環(huán)境。綜上，PPP模式能夠以市場化的運作方式，將不屬于政府的職能剝離出來，把管理型政府轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府。

3 PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應用存在的問題

3.1 外部環(huán)境欠缺

PPP模式以政府、企業(yè)的合作為核心。與政府相比，大多企業(yè)參與PPP項目的積極性并不高。一方面，PPP項目前期評估時間較長，且充滿不確定性，企業(yè)前期投資易因項目評估不過關(guān)而成為沉沒成本；另一方面，部分PPP項目的產(chǎn)權(quán)及后續(xù)的收益劃分不明晰，企業(yè)利益得不到有效保障。從法治環(huán)境的角度而言，雖然我國已經(jīng)頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，但尚未出臺政府與企業(yè)合作法。從政策環(huán)境的角度而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏稅收優(yōu)惠等政策的支持。

3.2 資金供給不足

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施類型多樣，其中不少基礎(chǔ)設(shè)施需要大量的資金，如農(nóng)田水利工程等。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更高的要求。當前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式面臨投資總量不足的問題，投入的資金難以滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。基層財政困難是導致出現(xiàn)此現(xiàn)象的根本原因。分稅制改革后，基層政府面臨財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一的問題，事權(quán)多而財權(quán)少使得基層政府財政壓力巨大。經(jīng)濟下行壓力的增加及減稅降費政策的實施，進一步加劇了基層政府的財政困境。

3.3 融資渠道單一

當前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的PPP模式面臨融資渠道單一的問題。從農(nóng)村金融的角度來看，國有大銀行、全國性股份制銀行及城市商業(yè)銀行等多將金融服務(wù)的重點落在城鎮(zhèn)地區(qū)，對農(nóng)村缺乏足夠的關(guān)注，針對農(nóng)村的金融產(chǎn)品、服務(wù)較少，難以滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。從社會資本的角度來看，社會資本介入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程度不深，不少地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全依賴于政府的財政資金，并未發(fā)揮好社會資本的作用［6］。

3.4 管理模式陳舊

管理模式陳舊同樣是當前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中的典型問題。從管理主體的角度而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府管理，村民在基礎(chǔ)設(shè)施管理中的參與度普遍較低，增加了“公地悲劇”的風險。從管理理念的角度而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理仍秉持傳統(tǒng)的實物管理理念，缺乏價值管理理念等契合現(xiàn)代市場經(jīng)濟規(guī)律的管理理念，致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟效益得不到凸顯。從管理方法的角度而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理方法陳舊、單一，缺乏現(xiàn)代化的管理手段。

4 PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用策略

4.1 加快立法進程，完善配套政策

針對法治環(huán)境欠缺的問題，我國要加快立法進程，以法治建設(shè)提高企業(yè)參與PPP項目的積極性［7］。除了法治建設(shè)外，配套政策同樣非常重要。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往涉及土地利用、市場準入、行政審批、市場監(jiān)管等多個方面的內(nèi)容。不少地區(qū)在PPP項目中缺乏針對性的配套政策，給PPP項目的實施帶來了負面影響，也抑制了社會資本參與PPP項目的積極性。因此，各地要以國家層面的政策為依據(jù)，結(jié)合地方實際情況，出臺完善的配套政策體系，以財政扶持、稅收優(yōu)惠等政策鼓勵農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式發(fā)展，更好地發(fā)揮PPP項目在鄉(xiāng)村振興中的作用。

4.2 發(fā)展農(nóng)村金融，增加資金供給

資金不足是制約農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要因素，而農(nóng)村金融發(fā)展緩慢則是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的重要原因。因此，要將發(fā)展農(nóng)村金融作為PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應用的重要內(nèi)容，并從以下3個維度采取措施。一是加強新型金融機構(gòu)培育。與大型商業(yè)銀行相比，村鎮(zhèn)銀行、民營銀行、合作銀行乃至小額信貸公司具有更強的地域性和更高的靈活性，在農(nóng)村金融的發(fā)展中扮演著重要的角色。因此，要做好此類金融機構(gòu)的培育工作，為PPP項目增加資金供給。二是創(chuàng)新金融產(chǎn)品。各金融機構(gòu)應立足農(nóng)村實際情況，做好金融產(chǎn)品創(chuàng)新工作，推出一批契合農(nóng)村特點的金融產(chǎn)品。隨著土地確權(quán)工作的完成，農(nóng)地金融的發(fā)展前景廣闊。因此，各金融機構(gòu)可從農(nóng)地金融的角度，發(fā)揮農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民房屋所有權(quán)的抵押融資作用［8］。三是加強金融監(jiān)管。以村鎮(zhèn)銀行為代表的新型金融主體內(nèi)部控制水平、風險管理能力均弱于大型商業(yè)銀行，易出現(xiàn)違規(guī)操作的問題，因此，政府有關(guān)部門要加強農(nóng)村金融監(jiān)管，降低農(nóng)村金融系統(tǒng)性風險。

4.3 鼓勵村民參與，拓展融資渠道

服務(wù)農(nóng)業(yè)、造福村民是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本目標。政府主導的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在決策程序上多為“自上而下”。村民作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的服務(wù)對象，并未有效參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給與村民需求脫節(jié)，降低了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的價值。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式建設(shè)中，要高度重視村民參與，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前借助問卷調(diào)查、訪談?wù){(diào)查等方式，了解村民對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。一方面，可建立健全村民需求表達機制；另一方面，可推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決策程序從“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。村民參與不僅要體現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策程序上，而且要體現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源上。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)權(quán)利，可從村企合作的角度出發(fā)，讓村民或以村民為主體的合作社，以出租的方式將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給PPP項目公司，PPP項目公司向村民或合作社支付基本承包費用及績效費用。

4.4 轉(zhuǎn)變管理模式，明確公私權(quán)責

政府主導下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理以實物管理為主，具有無償供給、無償消費、無償服務(wù)的特點，由此導致的結(jié)果便是供給越多而需求缺口越大，給農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)開展帶來了負面影響。PPP模式將社會資本引入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理提出了更高的要求。因此，要將轉(zhuǎn)變管理模式作為PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應用的重點環(huán)節(jié)，以資本化、價值化管理取代傳統(tǒng)的實物管理，在明確公私權(quán)責的基礎(chǔ)上，逐漸建立契合市場經(jīng)濟特征的新型管理模式［9］。對于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，可構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，按照企業(yè)生產(chǎn)運作的模式，為農(nóng)戶提供收費性服務(wù)，如無人機噴灑農(nóng)藥服務(wù)、收割機服務(wù)等。對于非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，要以價值管理為主，并輔以實物管理。因為非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加注重社會效益，以無償或低償?shù)男问较蜣r(nóng)戶提供服務(wù)。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)費來源以社會資本（如企業(yè)投資、民間籌資）為主，非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源以財政撥款為主。

5 結(jié)語

PPP模式以政府與社會資本的合作為主要內(nèi)容，既能保證政府對項目的監(jiān)管，又能發(fā)揮社會資本在項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護中的作用，對資源的優(yōu)化配置及政府職能的轉(zhuǎn)變具有重要的意義。因此，要將PPP模式應用到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，并從加快立法進程、發(fā)展農(nóng)村金融、鼓勵村民參與及轉(zhuǎn)變管理模式4個方面進行支持。