西部地區增設自由貿易試驗區的金融風險分析與防范對策*

左正龍

（吉林財經大學應用數學學院，吉林長春 130117）

2020 年5 月22 日，國務院總理李克強在政府工作報告中給予自由貿易試驗區更大的改革開放自主權，在中西部地區增設自由貿易試驗區，增加對服務業的擴大開放綜合試點。新疆、內蒙古、湖南等地做了許多前期準備工作，增設自由貿易試驗區的可能性很大。各自由貿易試驗區為促進新興產業的發展，將聚焦關鍵性產業進行制度創新，突破瓶頸產業的制約。金融作為服務業的先行者，其可能遇到的問題與風險，成了西部地區增設自由貿易試驗區首要考慮的問題之一。

一、西部地區增設自由貿易試驗區的現實基礎

（一）自由貿易試驗區的概念及設立現狀

自由貿易試驗區（FTZ）指在投資與貿易等方面比WTO 有關規定更優惠的制度安排，在主權國家（地區）的關境之外劃出特定區域，允許國外商品豁免關稅自由出入，本質上是采取自由港制度的關稅隔離區。廣義自由貿易試驗區既包括轉口貿易區，又包括自由港，狹義自由貿易試驗區只包括提供區內加工出口所需原材料等貨物的進口關稅豁免的地區。自2013年9月國務院批準成立上海自貿試驗區開始，至2018 年4 月，自貿試驗區已增至12 個。①2019年1～6月，自貿試驗區實際利用外資同比增長了20.1%，實現了吸收外資的高速增長。②2019年8月，國務院頒發了《中國魯、蘇、桂、冀、滇、黑自由貿易試驗區總體方案》，至此中國自由貿易試驗區擴展至18個。自由貿易試驗區的發展呈現出數量不斷增加、功能趨向綜合、管理不斷加強的特點。

（二）霍爾果斯國際邊境合作中心的運行為西部設區積累了豐富的經驗

中哈共建的霍爾果斯國際邊境合作中心（以下簡稱“合作中心”）為西部地區增設自由貿易試驗區提供了很好的經驗借鑒。合作中心是“一帶一路”背景下中哈兩國為促進文化交流和經貿合作而共同推進的國與國之間的戰略項目，是上海合作組織框架內的區域合作示范區，也是世界上第一個“一區跨兩國”的國際邊境合作中心。它肩負著示范中哈乃至上合組織區域經濟貿易投資自由化、便利化的使命，該中心的一項重要的基礎性功能就是提供金融服務，其在金融領域遇到的問題將為西部地區設立自由貿易試驗區提供前瞻性思考。首先，合作中心為區內貿易提供金融支持，這勢必帶來新的監管問題，對合作中心金融監管合作協調的探究，將對完善西部地區設立自由貿易試驗區的管理體系和風險防范起到借鑒作用；其次，新疆增設自由貿易試驗區也必然會引起離岸人民幣的聚集，在合作中心開展離岸人民幣業務時遇到的問題及應對策略也將為西部設區提供有益的借鑒。

（三）西部具備設立自由貿易試驗區的基本條件

由于霍爾果斯國際邊境合作中心的成功運營，無論是把合作中心發展成自由貿易試驗區，還是在周邊地區另設試驗區，目前西部已具備設立自由貿易試驗區的基本條件。具體表現在：首先，優勢產業聚集。合作中心通過招商引資的方式引入30 個重要項目與重點企業已初步形成規模效應，同時與這些重點項目和企業相關的企業也按部入駐。其次，通關設施便利。合作中心安檢時通過拓寬通行證申辦途徑，采取延長通關開放時間、身份證查驗+“按指紋刷臉”自助查驗的方式在很大程度上提高了通關效率。再次，內部監管有效。合作中心通過完善互聯網信息監管平臺、智能化自助設備和基礎設施建設，大大提高了內部監管的水平。

（四）西部增設自由貿易試驗區的金融發展現狀

籌建中的合作中心已有中、工、農、交、建、興業和兵團7家商業銀行入駐運營，業已成為我國唯一一家境內離岸人民幣試點區域開展進出口業務與國際投融資業務的實體。合作中心中方銀行運營的跨境人民幣創新業務覆蓋面寬、結構較為清晰，能為自由貿易試驗區實體產業發展提供一定程度的金融支持。其跨境人民幣創新業務主要包括：人民幣的跨境融資業務、現金存取業務、跨境擔保業務和定期存款業務等。中方銀行能提供的貨幣兌換業務主要有人民幣對堅戈的柜臺掛牌兌換業務，并在此基礎上逐步展開對其他中亞國家貨幣的柜臺掛牌兌換業務，還可提供人民幣對日元、歐元與美元等的兌換業務。對應地，哈方銀行能提供的跨境人民幣業務主要有：對哈方客戶跨境人民幣進行結算，可申請兌換賬戶鋪地資金，出于滿足臨時性需要還可向中方銀行申請人民幣同業賬戶融資等。

（五）西部金融發展使其能正常履行自由貿易試驗區所需的金融功能

目前，合作中心的金融體系已能履行金融中介與服務的基礎性功能。例如，中方銀行可從境外直接融入人民幣向區內企業發放貸款，且并不占國內貸款規模；中心內注冊的境內外企業可直接從境外融入人民幣用于區內企業建設與開展國際投資貿易，還可開展人民幣與中亞國家貨幣的計價、掛牌、結算與兌換。這些功能有益于國內外人才、技術與資本等資源向自由貿易試驗區集聚。此外，合作中心還具備金融核心功能、衍生功能與擴展功能。其核心功能是指能主動、有效地進行資源配置，如金融機構的主動資產（負債）業務等；③衍生功能指可進一步改善金融資源配置效率，在宏觀層面是為了協調區域經濟發展與引導消費，在微觀層面是為了主導風險管理；擴展功能是為了解決不確定性及市場失靈現象而進行風險規避的功能與經濟調節的功能，風險規避功能是利用大數定律把風險分散，經濟調節功能是指產業傾斜政策、匯率政策、財政政策、貨幣政策等通過金融系統傳導來調節經濟。

二、西部地區增設自由貿易試驗區的金融風險分析

自由貿易試驗區在我國如雨后春筍般涌現出來，具有跨界化特征的金融創新在提高金融資源配置效率的同時，也帶來了以下風險隱患。

（一）金融創新中的新型金融業態運營風險

在疆內設立自由貿易試驗區，將會引起新型金融行業的蓬勃發展，這在加強金融市場競爭的同時，也會帶來了一系列的風險。如新型金融業在發展初期由于并不屬于掛牌的金融機構，因此，這些新型業態會出現在金融監管體系之外運營的情況，至少其資金投向和業務經營不易全部納入監控之中，這樣易出現金融監管套利的風險，如近兩年發生的多起P2P 網絡借貸平臺倒閉事件，暴露出了互聯網金融監管缺位的漏洞；正規金融體系和新型金融業通過資金交流、業務合作的方式，使得兩者聯動性增強而形成交叉金融風險；新型金融業態運營不規范還會引致社會風險，如部分新型金融業在產品銷售、業務擴展過程中存在的不合規經營而引起的投資者維權等社會問題。[1]

（二）資金的跨境流動風險

若在西部地區如新疆設立自由貿易試驗區，隨著跨境金融業務的創新、金融市場的擴大與境內外金融機構的引入，將使得跨境資金流動的渠道增多、規模增大，這無疑增加了資金的跨境流動風險。該風險是設立自由貿易試驗區時應予提防的最為嚴峻的金融風險。其主要表現在資金跨境流動規模增加會加劇金融機構的內在脆弱性。試驗區內與境外的金融機構間資金往來頻繁、業務聯系緊密，更易受境外金融風險的沖擊與影響，這是其一。其二，資金頻繁地跨境流動更易引發系統性金融風險。隨著金融市場業務的擴展，跨境匯率變動將變得更有彈性，這更易受國際游資的攻擊。當國際游資大量注入國內金融市場，會使境內金融資產價格膨脹，引起泡沫；相反，若游資流向出現逆轉，資產價格將下降，金融市場穩定被打破。此時，自由貿易試驗區成了系統性金融風險傳遞的媒介。

（三）自由貿易試驗區的金融創新將增加信用風險

自由貿易試驗區中的金融創新將更加便利化跨境投資與融資，從而促進跨境金融交易。相對于境內金融交易，跨境金融交易的信用風險表現得更為復雜。在西部進行自由貿易試驗區金融合作，由于缺乏區域征信體系，離岸金融機構很難深度調查服務對象的資信狀況，這樣可能引發企業隱瞞實際負債率以轉嫁金融風險的現象。若試驗區離岸金融市場業務是面向非居民，其貸款者與儲蓄者均來自境外不同國家，在這種情況下，無論是合作方銀行還是中方試點銀行，相對各自境內金融市場業務，信用風險更難防范，一方面是因為借款對象信息，如經營狀況、財務信息、信用狀況等都難以準確把握；另一方面是因為屬地管轄的局限性，借款對象的貸款使用去向難于監測，管理貸后風險難度加大，較易引發跨區域信用風險。[2]

（四）人民幣跨境使用中的資金外逃風險

自由貿易試驗區設立之后人民幣的跨境使用將會日益頻繁，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心建立后人民幣的跨境使用增加就提供了很好的例證與經驗。試驗區內的銀行業金融機構僅憑區內機構與個人提交的收付款指令就可以辦理直接投資項下與經常項下的跨境人民幣結算業務。人民幣的跨境自由使用無疑促進了人民幣國際化進程，有益于中國對外直接投資的發展與貿易的便利化。但是，事情總存在兩面性，無論是非居民還是居民，只要在試驗區內，就可以進行人民幣的自由結算，這種在對外直接投資中擴大人民幣使用范圍，無疑將增加資金的對外轉移，從而引致資本的外逃風險。[3]

（五）金融創新中的利率與匯率風險

利率市場化產生的系統性風險在于，由于境外資金成本通常低于境內，試驗區內銀行的存貸款利率也會低于境內其它地區，加上區內優惠政策，將吸引境內外大量資金而使區內形成一個巨大的利率“洼地”。[4]利率市場化后，銀行將改變以往依靠賺取存貸利差的傳統盈利模式，轉而拓展表外業務。在銀行擴展經營范圍的同時，一方面需要更高的監管與內控要求，并將帶來更大的運營風險，證券化與結構化金融衍生產品的創新將通過增強機構與市場的聯動性、提高杠桿、規避銀行傳統監管的方式，放大了風險傳染的程度與傳染的可能性；另一方面，表外業務與抵押貸款還會由于資產價格波動影響到銀行體系的穩定。至于匯率風險，東南亞等發展中國家都嘗試過匯率市場化改革，卻因為經濟實力、能力與經驗不足，放開不久即產生經濟泡沫，債務增加。至今，尚無一個發展中國家完成徹底的匯率市場化改革，就是發達國家也經受了種種風險。同樣，在我國西部地區設立自由貿易試驗區，亦將引起境內外貨幣的大量涌入而帶來人民幣升值壓力。

三、西部地區增設自由貿易試驗區的金融風險防范

在我國西部地區增設自由貿易試驗區應以構建完善的金融監管體系為基礎，以金融風險的測度、預警及風險的處置為路徑，以化解跨境資金流動風險的信息披露為重點，積極構建試驗區金融安全網的防火墻制度。

（一）構建與試驗區金融創新相適應的金融監管體系

由于新型金融業態在發展初期并不屬于掛牌的金融機構，因此應對各類牌照金融機構進行分類監管，且強化金融監管的合作和協調。我國已從分業經營分業監管走向混業經營混業監管，而對于與我國西部接壤的國家，大多還處于分業經營分業監管的階段。即使境外有良好的混業經營法律環境，資金暫時的存在形態也難以被精確界定是處于金融的哪個領域，應由哪家境內機構履行監管。因此，對各類牌照金融機構分類監管能很好地解決這一難題。同時，自由貿易試驗區的建立還會導致疆內與境外資金流動增加，所以應建立流動性資金監測機制，全面監控企業的跨境收支，并同樣實行分類監管的模式。為了防范跨境金融風險，應構建試驗區金融安全網；針對問題金融機構處置與金融風險的跨境轉移，應加強國際金融監管的協調與合作。

（二）加強自由貿易試驗區金融風險的測度和預警

要防范和化解試驗區的金融風險，首先應對各種金融風險進行識別。因此，要有完善的自由貿易試驗區金融風險測度和評估體系。在金融風險測度方面，各部門要有統一的指標體系與判斷標準，探尋能覆蓋銀行、證券、保險與外匯市場的金融風險測度方法，既可用于測度新型金融業務風險又可用于測量跨行業跨市場的金融業務風險。在金融風險評估方面，要采取定量與定性評估相結合，能夠對試驗區金融業務總體風險進行全面評估。其次，應構建高效、準確的金融風險預警體系。由于我國與西部國家主要以資源貿易為主，所以，基于各類金融風險應遴選多種與貿易相關的風險預警指標構建科學的預警體系，以便能對試驗區金融創新的各個領域的風險進行預警；為了能快速及時地對各類金融風險進行警示，還可利用人工智能、統計分析等方法構建分等級的風險預警手段，如將自貿區金融風險劃分成不同級別，然后根據不同的級別設置相異的預警標準。

（三）建立與完善試驗區金融風險處置機制

除了上述應建立金融風險測度、評估與預警機制以完成長期“趨利”的同時，還應構建金融風險處置機制以實現短期的“避害”。首先，應健全金融風險應急處置機制。在試驗區金融監管協調組織構架的引領下，建立反應快捷、程序得當、職責分明的金融風險應急處置機制與健全應急處置操作系統與指揮系統，以預防金融風險的傳遞。其次，創立金融風險處置基金?？蓢L試由試驗區所在的新疆自治區或自治州的地方財政出資創設處置基金，在評估試驗區金融風險大小的基礎上設定資金規模，用于處置試驗區內的地方金融風險。最后，使金融風險處置機制市場化。可由自治區政府以市場公允價值出資的方式援助陷入困境的金融機構，然后在金融體系趨穩后再以市場價格方式選擇退出。

（四）建立和完善金融機構的定期信息披露制度

在設立的自由貿易試驗區實行人民幣可自由兌換和利率市場化的條件下，為了防范資金的跨境流動風險，應建立完全的信息披露制度?？蓢L試在西部試驗區率先執行巴塞爾協議III，在金融改革最初一段時間，信息披露內容可比巴塞爾協議III 多，披露頻率也可適當高些。在經過這段時間后，隨著央行對貨幣政策工具使用的熟練和對跨境資金流動狀況的逐步了解，則可適當減少信息披露頻率和調整信息披露內容。此外，應完善信息披露的量化指標體系，各銀行每日統計經過本行的跨境流動資金的波動幅度并向人民銀行報告。比如，當日跨境資金波幅大于1 個標準差則向人民銀行報告，大于2 倍標準差則向人民銀行主管行長報告，大于3 倍標準差則自動啟動每日跨境資金流動的人民銀行報告制度。[5]同時建立緊急狀態下的人民銀行特權制度，設立量化的特殊規則。例如，若銀行單日跨境資金流動波幅大于3 倍標準差，則人民銀行可要求該行隨時披露信息。當觸及量化指標閾值時，監管機構有權要求該行提供跨境資金流動數據。

（五）建立利率、匯率風險傳遞的防火墻制度

要化解利率市場化引發的系統性金融風險，就應切斷試驗區成為境外資金涌入區外境內的橋梁。如果在試驗區管理中引入“一線放開，二線管住”機制，這對貨物的管理而言有一定的作用，但對資金而言，一線不可能做到完全放開，二線也不可能做到完全管住。因為試驗區內外收益的差異與資金出入的放開，就會出現套利資金，所以應控制開戶對象，加強對大戶的監管，增加其違約成本以提高這類企業的信用。對境外融入試驗區的資金嚴加管理，使用資金時不能融出用于套利。對在自由貿易試驗區境外的借款只能存放在特別賬戶，并且對資金的使用，規定只能用于區內建設、區內生產或到境外使用。為了防范匯率風險可嘗試在試驗區內先放開人民幣經常項下的可自由兌換，然后是資本項下的可自由兌換，再以此為基礎實現企業法人在試驗區內的人民幣完全可自由兌換。

注釋：

①《證券日報》2018 年10 月29 日。http://www.liangjiang.gov.cn/Content/2018-10/29/content_471423.htm

②《商務部：2019 年1-6 月全國新設立外資企業20131 家實際使用外資4783.3 億元人民幣》。https://www.sohu.com/a/326277602_514422

③主動負債業務如協議存款、對同業負債、對央行負債與發行金融債等。