ICA框架下南海海洋環境整體性治理探索

□文/葉 蔚 裴振鴻

（廣東海洋大學 廣東·湛江）

［提要］近年來，南海海洋資源的開發與利用進程呈階梯式發展，南海海洋生態環境日益惡化，隨著海洋命運共同體理念的提出，建立基于整體性治理的海洋環境協同治理機制彰顯必要性和緊迫性。本文以現行南海污染治理合作機制為考察對象，結合整體性治理中的政策、規劃、服務供給、監控等過程，基于制度性集體行動框架（ICA）審視不同類型合作機制的交易成本與合作風險，并結合南海現實情境提出優化南海污染整體性治理機制策略。

南海沿海地區是當今世界經濟發展最具活力的地區之一，隨著南海周邊國家對海洋資源的開發利用，海洋污染和海洋生態環境破壞的情況及風險不容忽視。近年來，南海沿岸國家逐漸認識到南海環境合作治理的必要性及緊迫性，進行了一系列區域合作實踐，比如設立了一些海洋生態環境治理的國際法律規范和國際組織，但目前南海地區存在的環境利益共同觀被政治問題所捆綁，合作難度大，治理成效甚微；再加之海洋污染具有流動性、跨域性的特點，區域內的任何國家都難憑一己之力對海洋污染問題進行有效治理，必須依靠區域內國家間的緊密合作，建立基于整體性治理的海洋環境協同治理機制。

不少學者已對南海海洋環境治理合作的問題進行了有益的探討和研究。如，陳嘉楊和翠柏（2016）提出南海環境保護合作應以海洋保護區網絡建設為中心，構建過程導向型務實合作機制；韓立新和馮思嘉（2020）通過分析“區域海項目”、UNEP等國際性組織以及區域性組織所主導的現行南海海洋生態環境治理機制的不足，依據全球海洋生態環境治理的理念和特征，提出南海區域性海洋生態環境治理機制的完善建議；劉天琦和張麗娜（2021）借鑒了歐洲北海-東北大西洋、波羅的海和地中海三大海洋環境區域合作的成功模式，探索適合南海海洋環境區域合作治理的路徑。目前，學界中關于南海海洋環境治理合作的研究大多關乎合作機制的影響因素、困境及解決路徑，缺少制度分析路徑的研究視角，因而本文在制度性集體行動框架（簡稱為ICA）理論視域下，立足于跨域環境政策執行的制度性集體行動困境，分析合作風險與交易成本對構建有效合作機制的阻礙作用，并將該框架嵌入南海海洋污染整體性治理的執行過程，力圖揭示區域海洋污染整體性治理過程中的合作困境及其消解機制的運行邏輯，促進“海洋命運共同體”理念下南海海洋生態環境治理機制的不斷完善。

一、研究視角：ICA框架下的整體性治理

（一）整體性治理概念闡述與嵌套。整體性治理理念興起于20世紀90年代“后公共管理運動”時期，其回應了1980年以來新公共管理改革所造成的碎片化治理困境，作為“一種合作理論的復興”，有鮮明的問題導向和改革傾向。整體性治理是一個“傘概念”，其強調在政策、規劃、服務供給、監控等過程中實現整合，通過橫向和縱向協調的思想與行動，增進某一公共治理領域中不同利益主體的協作，消除不同利益主體、政策間的矛盾和緊張來增加政策的效力，更好地利用公共資源。基于已有研究成果，本文對整體性治理理論的學術要義及其與南海污染治理問題的契合進行了歸納總結，具體如表1所示。（表1）

表1 整體性治理理論的學術要義及其與南海污染治理問題的契合一覽表

（二）ICA框架闡述與嵌套

1、理論闡述：制度性集體行動框架。Feiock在2005年提出的制度性集體行動框架理論，不僅為理解和集成近年迅猛發展的合作治理、區域治理、網絡治理等學術研究提供了一個富有解釋力的理論化框架，而且也為日益增多的區域合作困境的解決提供了有效的理論指導。制度集體行動框架理論包括制度集體行動困境理論和制度集體行動困境解決機制理論兩大部分。制度集體行動困境包括橫向合作困境、縱向合作困境以及功能性合作困境三種。根據合作者建立合作機制的自愿程度和合作事項的涵蓋范圍，制度集體行動困境的解決可以使用四類12種不同的一般機制，如圖1所示。ICA框架提出從合作風險、交易成本、合作事務的性質、現有的制度安排等角度來理解和研究普遍存在的集體行動難題，并根據成本效益原則選擇最優的合作機制。每一種協調機制都是根據其形成階段的交易成本和合作風險進行選擇的，一方面自愿機制和外部強制力的介入形成鮮明對比；另一方面單一事務的雙邊合作和眾多參與者的復雜多邊合作形成鮮明對比。考慮到協調治理是一個動態發展的過程，如果在協同機制運行過程中交易成本和合作風險等發生變化，則有必要對合作機制進行調整以應對變化。（圖1）

圖1 合作困境解決的一般機制

2、理論嵌套：ICA框架用于南海海洋污染整體性治理合作困境的適用性。隨著南海周邊地區經濟活動如火如荼地開展，近年來大規模海上溢油事件頻發，海水赤潮化，海洋垃圾泛濫。由于南海是一個動態的生態系統，造成海洋污染的原因不能歸咎于某一個國家，而且海洋環境的破壞也很少局限于一國海域之內，海洋污染的防治要基于多元化的主體和多向度的整體性治理模式。整體性治理南海污染要求南海周邊周家之間達成共識，采取相互配合的一致行動，其本質是一項復雜的集體行動。由于南海周邊大多是一些急于發展經濟的發展中國家，發展程度和階段差距較大，政府間存在著競合博弈關系，再加上本身區域海洋政策制定與執行的碎片化，南海海洋污染的合作治理具有跨域政策執行的合作困境。在ICA框架中，同級政府間可以通過采取聯合項目等方式進行合作，減少單獨行動，降低交易成本和合作風險，從而實現更好的治理效果。然而，鑒于南海沿岸國家經濟發展水平、環保意識異質化程度較高，且周邊國家之間長期存在的海域劃界、資源開發、島礁主權等爭端使其在區域海洋環境合作治理中難以建立集體認同感、形成環境利益共同觀，所以難以形成基于自愿的集體行動機制。下面將結合整體性治理中的政策、規劃、服務供給、監控等過程，分析現行南海污染合作治理機制所采取的ICA合作類型、交易成本和合作風險造成的現實困境，并探索相應的合作困境出路。

二、南海環境整體性合作治理機制及合作困境

（一）現行南海環境治理政策。自20世紀80年代以來，南海周邊國家相繼批準加入一系列海洋環境保護國際公約，例如1982年的《聯合國海洋法公約》、1992年的《生物多樣性公約》和1972年的《倫敦傾廢公約》等，這些公約確立南海地區海洋環保合作的基本原則，屬于ICA框架下的第一類嵌入式的合作機制。比如，在《聯合國海洋法公約》和《生物多樣性公約》中采用大量“在適當情況下”“酌情”這樣的詞語，并沒有強制規定各參與合作方的法律義務，可以被認為是多重自組織系統合作機制。2002年中國與東盟10國簽署的《南海各方行為宣言》，提出了將南海環境保護作為合作的優先領域，表達了合作各方保護海洋環境的共同意愿；又如《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（又稱《拉姆薩公約》）和《國際油污防備、反應和合作公約》，進一步縮小了環境保護的焦點，自愿參加的南海周邊國家數量有限，屬于工作組式的合作機制。另外，還有一些南海國家互相達成的雙邊合作海洋環境保護文件，如中國與泰國簽署的《關于海洋領域合作的諒解備忘錄》（2011）、中國與印度尼西亞簽署的《海洋領域合作諒解備忘錄》（2012）和中國與越南簽署的《關于開展北部灣海洋及島嶼環境綜合管理合作研究的協議》（2013）等，是非正式合作網絡式機制。

這些嵌入式的合作機制，試圖將區域環境問題的外部性內部化，降低交易成本，消除合作障礙。但如若在實施的過程中產生正外部性或者負外部性不能有效內部化，容易引發矛盾與沖突，合作風險較高，且由于監督成本較高、激勵不足導致合作方的低效率行為。由于這些公約僅針對環境保護的一般情況作出普遍原則性的規定，且部分國家為了維護本國的經濟利益，在加入公約時就做了自主性的選擇，這種嵌入式的合作機制實質對南海污染的約束成效不大。在現實中，南海沿岸國從有利于自身利益的角度對參與的公約進行解讀、執行，增加了區域海洋污染治理合作的不確定性，也削弱了各參與方在合作中的緊密性和積極性。如在保護海龜方面，菲律賓是域內《遷徙物種公約》的唯一締約方以及該公約項下《養護儒艮及其整個棲息范圍生境諒解備忘錄》的唯一代表，雖然印尼和越南也簽署加入了《印度洋、東南亞海龜及其棲息地的諒解備忘錄》，但其他南海周邊國家為維護本國經濟利益，對加入該公約持消極態度。

（二）南海環境治理整體規劃。總的來說，當前南海區域海洋環境治理體制包括三個層面：一是UNEP“區域海項目”（RSP）下的“東亞海行動計劃”；二是由UNEP主導、多個全球性組織參與組織開展的“東亞海環境管理伙伴關系計劃”（PEMSEA）和“扭轉南海和泰國灣環境退化趨勢項目”；三是南海域內國家、區域性組織開展的南海區域性海洋生態環境治理合作。在前兩者中，由于UNEP僅是一個促進環境保護國際合作的議事協調機構，由其主導促成的合作治理機制很大程度上依靠東道國的責任與道義，并不具備強制約束力。鑒于南海復雜的地緣政治環境以及周邊多元化的利益主體，要在南海地區建設由高層級政府推動的區域合作平臺，信息、協商、執行等交易成本巨大，同時合作風險較高，UNEP并沒有在南海地區成功促成區域性的海洋保護公約，遵守現有的環境條約以沿岸國的信用為基礎。

除了由UNEP主導的區域性海洋環境治理合作體系之外，東盟與非東盟成員國之間的“10+1”“10+3”等框架下的環境合作安排、亞太經合組織在亞太地區的海洋環境保護方面的合作安排、《南海各方行為宣言》對海洋環境保護的合作倡議等都是南海地區國家、區域性組織開展的區域性海洋環境治理合作。這些所謂的合作安排大都是論壇、會議的衍生物，涉及的海洋環境合作的深度和廣度都無法與UNEP主導的“東亞海行動計劃”相比，并不屬于嚴格意義下的合作機制，合作只是停留在對話和協商的功能性階段，缺乏具體的可操作性和實用性，且在組織層面也未能形成任何具有決策、執行和監督等職能的機構。綜上所述，UNEP在南海進行的相關計劃及現行區域內的海洋治理項目仍主要以推動政策協調為主，涉及的主要內容集中于科研培訓。目前對于南海環境污染的治理缺乏符合區域可持續發展愿景的整體規劃，缺乏具有權威性和靈活性的高級別協調組織將域內各層次的利益相關者納入其中進行平等互利的協商對話，建立互信互惠的伙伴關系，以最大限度地減少合作過程中協調不力、分配不公和背叛行為帶來的合作風險。

（三）南海的生態服務供給。海洋生態服務的提供是一種公共物品，服務的持續供給符合區域人們的長遠利益，分配不公是影響跨域環保合作的一個重要因素。南海作為全球最大的海洋生態系統之一，其生態服務供給涵蓋眾多的國家和領域，牽涉多元主體且跨越不同行政區域，加上沿岸各國的異質性程度較高，共同利益訴求側重點不同，發展較落后國家對海洋資源開發利用的訴求遠超于與周邊國家合作治理海洋污染的動力，導致其投入海洋污染治理的資源有限，未能與相關的南海環境治理政策、規劃實現有效銜接。

隨著“一帶一路”倡議、“海洋命運共同體”理念的提出，中國積極參與南海海洋生態環境治理，力圖彌補傳統合作機制“治理失衡”和“治理赤字”的問題。一方面“一帶一路”倡議帶動南海各國經濟騰飛，同時絲路基金和亞投行為沿岸國提供海洋污染治理所需的資金支持；另一方面我國也盡力提供區域環保合作科技信息方面的支持，例如我國環境保護部于2010年成立的“中國-東盟環境保護合作中心”為區域環境保護國際合作與智庫平臺、區域環境保護國際合作的基礎性支撐力量、環保技術與產業合作與交流的平臺、南南環境保護合作的技術支撐。中國在資金和技術上提供的幫助，有效地降低了進一步建立區域環境治理合作機制的交易成本和合作風險，提高了其他南海周邊國家參與海洋污染治理的意愿。

（四）南海污染治理監控。有效的監控機制是降低合作風險的直接保障。通過設立全面、實時的南海污染物排放及生態修復監控大數據平臺，實現跨界水質水量監測信息聯網共享，既可以降低沿岸國家進行治理合作的信息成本，也防止了一些迫于發展經濟的沿岸國家在信息不完全和有限理性的約束下采取短期策略行為而忽視了整個南海區域長遠的生態利益。

執行成本源于區域政策執行碎片化以及實施過程中的監控成本。考慮到南海周邊國家不同的經濟發展水平、環境監控能力和環保意識，政府之間欠缺合作的共同基礎，難以形成統一的執法力量，只有當逐步實現南海周邊國家陸域和海域環境監測指標、監測方法、評價標準等的有效銜接時，形成一定的環保執法基礎，才能大大減少治理合作中的執行成本。

對生態環境選擇“保護”還是“污染”的策略在很多時候取決于成本-利益的衡量，當污染區政府需要付出的治理成本遠遠大于污染帶來的經濟收益時，基于成本效益原則的理性考慮，合作機制中博弈各方的違約行為會大大減少。有效的監控機制能幫助明確區域內污染區、受益區和保護區之間的損益關系，將“污染受損、治理受益”的成本-收益關系顯性化，在一定程度上便于厘清區域環境合作治理中共同利益的分配標準和分配比例，降低在復雜動機驅使下激烈的利益爭奪協商成本，避免由于利益分配不公造成的合作風險。同時，高效的監控機制可以充分調動合作各方的積極性，協調沿岸各國政策主體活動，打破流域利益相關者單打獨斗和局部發展為先的現象。

三、基于ICA框架下合作困境及出路

從整體性治理的過程來看，當前的南海污染治理政策屬于軟法，在具體執行落實時對參與方的自覺性依賴較大，在整個南海區域缺乏高層戰略性的海洋污染防治規劃，海洋生態服務作為一種公共產品的價值、分配機制模糊不清，沒有設立有效、共享的南海污染治理監控機制，因而要建立南海污染治理的區域協同機制交易成本較高，且合作風險巨大。由于南海沿岸國家是不具有行政隸屬的地區間利益關系，其采取集體行動保護南海生態環境，缺乏有效協調利益相關方關系的跨區域合作機制，容易陷入橫向ICA困境。為了在南海地區現行主流的制度安排下完善區域合作機制，針對ICA問題解決ICA困境，增進共同利益基礎并減少負外部性，南海周邊國家需要選擇更加靈活的合作機制進行區域合作。

（一）促進中國與東盟在南海區域海洋污染治理合作中的作用發揮。當今世界的經驗表明，大國在國際環境保護集體行動中起著關鍵作用。中國作為全球第二大經濟體，主張的海洋權益涉及整個南海海域，是南海區域的域內大國，為良好的區域海洋環境建設一直積極發揮其引領作用。“一帶一路”倡議的提出，為南海沿岸國家的經濟合作搭建了一個重要平臺，而南海又是“一帶一路”的重要海域，在此機遇下的低敏感度的海洋環保合作不僅可以達到有效治理南海污染的目的，而且可以作為突破口緩解中國與其他南海周邊國家的矛盾，拋磚引玉為其他領域的合作提供借鑒，對參與方主動承擔合作義務、探索合作機制有較大的激勵作用。“海洋命運共同體”理念的提出為海洋生態環境治理體系建構提供了全新的思路，增強了域內南海國家基于海洋共識和共同的海洋利益產生的認同感和歸屬感，同時也為合作機制的構建掃除了障礙和提供了激勵。另外，中國在資金和技術上為南海海洋環保的區域性合作提供了幫助，通過降低建立區域環境治理合作機制的交易成本和合作風險，提高了南海周邊國家參與海洋污染治理合作的意愿。

自1967年成立時起，東盟就開始關注南海域內的環境問題，在積極與UNEP展開合作制定環境計劃及具體環境項目的同時，分別與中、日、韓、印等國家逐步形成“10+1”“10+3”及“10+6”的合作機制，并在這些框架下組織了環境部長級別的高官會及有關環境合作的研討會和論壇等，促進了周邊國家在海洋環境以及可持續發展領域的溝通與交流，一步步推進南海環境區域合作治理的實質性進展。如果能讓南海地區的互動集中在中國與東盟之間進行，可以利用東盟已建立的地區對話機制，運用好“東盟方式”，降低內部協商成本，促進東盟南海沿岸成員國內部達成共識，并通過加強東盟在其成員國中的權威性提高盟國參與合作的效益。

（二）建立全方位的區域協調組織，形成有效的海洋保護公約。上文提及的南海環境治理合作機制的參與主體限于南海沿岸國家、國際政府間環境組織和區域性政府組織，同級政府為大致相同的政策目標在集體行動時的不協調產生橫向合作困境。對于南海環境的整體性治理，在現實中除了橫向合作困境外，還會涉及ICA框架中的縱向合作困境和功能性合作困境，即不同層級政府、具體政府職能和政策中存在著公共服務脫節、具體政策不協調和資源管理系統的負外部性問題等。非政府間的公益性環境組織、企業和社會公眾作為海洋生態服務的受益者，一方面參與南海海域經濟活動；另一方面在南海區域性海洋生態環境的治理中發揮著不可或缺的作用。比如，公益性環境組織參與南海的區域性海洋環境治理合作機制，可以憑借其豐富的實踐經驗為區域協調組織提供相關的研究報告，通過提供數據信息、專業意見等方式參與磋商對話，降低區域合作的信息成本；此外，借助他們的監督力量，健全域內的污染監控機制，不僅可以減少由于環境政策碎片化執行產生的高昂監督成本，而且可以提升民眾對海洋生態環境保護的關注度。

鑒于目前還沒有形成有效的南海海洋保護公約，有關各方應該積極參與區域海洋生態環境保護公約的制定過程。針對南海海洋生態系統的特殊性，對自身合法利益做出合理表達，成立多元主體承認、合法的區域協調組織，兼顧各方利益訴求，形成具有實際約束力和執行力的南海海洋環境保護公約。在區域協調組織的統籌安排下，堅定地落實區域海洋保護公約，妥善地處理在采取集體行動保護海洋環境時各合作方、不同層級利益相關者和不同政府職能之間的協調，合理地降低合作中存在的分配不公、背叛行為風險，維護地區居民共同的海洋權益。

（三）促進社會資本的積累，維護各合作方之間的互惠關系。消解跨域環境政策執行的集體行動困境，關鍵還在于維持建立在信任、公平和相互尊重基礎之上的互惠關系。運用區域海洋保護公約推動南海地區海洋環境治理的合作機制建設固然必要，但也不可忽視南海沿岸各國政府伙伴關系的構建。通過加強在合作中各方的反復互動，增強相互之間的信任、共識和尊重關系，積累社會資本，完善非正式的互惠合作機制，提高成員的海洋環保意識，鞏固樹立海洋可持續發展的理念，降低合作中相互的信息、執行、監督等成本，從而真正地構建南海人海和諧的發展模式。