德國基礎教育的數字教育戰略舉措與挑戰

劉云華，馬健生

（北京師范大學國際與比較教育研究院，北京 100875）

隨著數字時代的到來，加強推進數字教育成為許多國家在教育改革中的重要議題，德國甚至將其數字時代的變革與“工業革命”相比，稱其為“數字革命”。2016年，德國各州文化教育部長聯席會議頒布了《數字世界中的教育》（Вildung in dеr digitаlеn Wеlt）這一綱領性文件，對德國數字教育的實踐起到了重要的戰略指導作用。德國數字教育的目的在促進人們與數字化共存，使公民在未來社會能更好和更加可持續地生活。在基礎教育階段，德國提出了兩個核心目標：一是在課程中整合“數字世界中的能力”，二是以數字的方式支持教師教學。那么，為了實現上述目標，德國采取了哪些實踐舉措，又面臨著哪些挑戰？

一、德國基礎教育數字教育戰略舉措

為達到“數字革命”的目的，德國根據其基礎教育發展的實際需求，就校園數字基礎設施建設、教育標準和教學計劃的革新、教師數字能力的培養、數字學習平臺和內容的開發以及數字隱私安全的保障五大方面制定了戰略舉措。

（一）完善校園數字基礎設施建設

德國中小學落后的數字基礎設施難以滿足數字教育的需求。2020年初，德國學校管理調查結果顯示，2/3的學校行政人員表示他們的學校沒有網絡課程，在教室中也沒有安裝寬帶互聯網。[1]數字設備是開展數字教育的物質基礎，完善校園數字基礎設施建設成為德國亟須解決的問題。

由于德國文化教育權屬于州的事務，為了使德國中小學配備更好的數字設備，德國聯邦政府和各州政府通過共同頒布政策文件的方式達成一致，并共同提供資金來完善校園數字基礎設施建設。2019年，聯邦和各州政府共同簽署了《中小學數字教育協定》（Sсhulе Digitаlраkt），聯邦和各州政府共同出資約55億歐元用于德國中小學數字基礎設施建設，開啟了德國中小學未來五年內最大的改革。《中小學數字協定》資助內容主要包括學校數字設備和一些數字教育項目，如跨州數字學習平臺或者學校云（Sсhul-сloud）項目。資金的分配依據“柯尼斯泰因分配”方案，即根據各州的居民收入、稅收和人口進行劃分，由各州負責分配。各州的分配原則是以每一所學校的教育計劃為基礎?？傮w來看，當前德國約有4萬所中小學校，每所學?？梢垣@得約13.9萬歐元的建設資金。[2]就具體操作過程而言，聯邦和各州政府共同制定資助準則，所有公立學校的董事會、私立學校的協會、基金會或者宗教團體都有資格申請。每所學校需要針對如何實施數字教育提出具體的方案，還要制定相應的教師培訓計劃。申請方案要從教學的角度準確地闡釋學校如何使用數字技術設備。為此，學校需要結合媒體教育、教學法和技術可能性三個方面來確定使用數字媒介的目標。學校將方案提交到市政學校當局，市政學校當局將所有申請資料轉送至該聯邦州政府，最后確定資助的對象。[3]由于受新冠肺炎疫情的影響，德國聯邦政府加大了資金投入。當前，聯邦和各州政府為校園數字基礎設施建設總共投入超過65億歐元的資金，充分體現了德國實施數字教育戰略的決心。[4]

（二）革新教育標準和教學計劃

德國的數字教育戰略并不是單純地將教育工具和數字資源數據化，其目標在于盡早讓公民學會與數字化的環境共存，這就要求將“數字”融入普通教育之中。為此，《數字世界中的教育》在基礎教育階段提出了兩個核心目標。第一個目標是對各州文化教育部長聯席會議規定的“數字世界中的能力”（見表1）進行課程上的整合。換言之，德國各聯邦州需要從小學階段開始，在其教學計劃框架中納入學生參與數字世界所需的能力。需要注意的是，這種能力的培養不是通過單獨的學科或單獨的課程來完成的，而是要成為所有學科課程的組成部分。第二個目標是以數字技術的方式支持教師的教學設計，使教師在教學過程中合理地使用數字媒介處理問題。[5]

表1 數字世界中的六大能力領域

第一個目標要求調整各州文化教育部長聯席會議頒布的教育標準以及各州的教學計劃，這將是一個巨大的工程。由于數字世界中的能力遠遠超過了基本的信息技術技能，并且涵蓋在所有教學科目中，因此不能將這種能力的培養縮減為孤立的學習領域。這就要求在德國的教育標準和各州教學計劃中制定明確的要求，為教師的數字教學提供清晰的指導。第二個目標要求教師改變其原有的教學方式，利用數字設備全新地設計教學過程?？傮w而言，在教育標準和教學計劃中擴展的數字教育內容，旨在使學習者承擔規劃個人學習目標與學習方法的責任，幫助他們掌握終身學習必備的基本能力。

（三）培養和提升教師數字能力

學校管理系統、學習平臺和社會傳播系統的變化深刻地改變了教師工作的條件，未來如何培養和提升教師的數字能力，使教師可以扛住數字革命風險，是德國面臨的另一個重大問題。2016年，德國“學校數字化聯邦州指標”研究對初中教師的調查發現，德國85%的教師贊同在大學培訓期間學習更多的計算機媒介教學技能。超過4/5的教師還同意在教師實習階段加強相應的培訓內容。[6]在新冠肺炎疫情暴發之前，德國僅有不到一半的中小學教師真正利用多媒體進行教學，一些年長的教師盡管有使用意向，但由于數字信息素養不足而難以付諸實踐。德國學者比爾吉特·艾克曼（Вirgit Еiсkеlmаnn）根據歐洲教師能力框架研制出了教師數字能力類型（見表2）。他指出，目前德國大多數教師僅僅處于А1—В2等級。[7]

表2 教師數字能力類型

為加強對教師數字能力的研究與培養，德國從2020年開始，將教師教育中的數字化培訓作為資助重點，并在教師教育的各個階段都實施了創新的數字化改進措施。實際上從2013年4月開始，德國就從《教師教育質量培養計劃》開始改革，提供5億歐元的資金加深教師教育科學研究方面的合作。[8]2020年以后，《教師教育質量培養計劃》中“教師教育數字媒介”項目正在研究教師如何有針對性地使用數字媒介來幫助學生獲得媒介能力，使學生有目標且負責任地使用媒介。[9]該計劃還非常重視教師在接受培訓過程中加強理論與實踐的聯系。教師教育專業的學生需要深刻地理解和掌握教學過程，從理論上對它們進行分類，制定專業的學習計劃；在實踐中，利用技術數字化保存教師的教學過程，供教師從不同角度反復分析和改進。[10]數字時代的來臨使教師的工作內容發生了轉變，教師需進一步提升自身的數字能力才能迎接“數字革命”。德國通過《教師教育質量培養計劃》和數字教育戰略在教師教育領域投入資金，加強相關科學研究與合作，在教師研究和培訓的各個階段都加強了教師數字能力的培養，使德國未來的教師能夠迎接數字社會的挑戰。

（四）開發數字平臺和教育內容

數字學習平臺和內容是學生接受數字教育的重要載體，全國性的公共線上學習平臺對教育公平也發揮著重要意義。2020年以前，德國并沒有全國性的公共線上學習平臺。《數字世界中的教育》戰略規定了各州教育系統的數字化標準，還提出了開發數字媒體基礎設施的要求。[11]德國知識與教學中電影和圖像科學公益性研究所受德國16個聯邦州的委托，建立全國性公共線上學習平臺，政府提供資金資助。由此，德國聯邦層面的學習平臺聯邦教育媒體庫——蒙多（МUNDО）應運而生，蒙多成為德國第一個全國性的供學生、教師和家長免費訪問的教育媒體門戶。作為一個官方認證的線上學習平臺，蒙多提供了豐富的教學材料，包含了超過4萬多種的教學資源，包括德語、數學、外語、地理、歷史、生物、化學、物理、信息技術、音樂、跨文化教育、政治教育以及基礎課程等多種學科內容。蒙多已于2020年9月開始投入使用，并在使用過程中不斷地擴展其功能。[12]在具體的教育內容方面，蒙多提供的線上教育內容呈現出條理化、多樣化以及高品質的特點。使用者可以清楚地識別每一份學習材料適合的年級、學科門類、學習材料關鍵詞、材料使用權來源以及材料類型（網站、文本、視頻、音頻）等信息，形成了一個良好的歸類。事實上，德國在積極解決“在哪里教”的問題時，也不放棄解決的另一個問題是“教什么”。數字教育的教育內容絕不僅僅是將紙質版的教材內容數字化，隱藏在數字教育內容背后的教學理念與教學方法等問題，依舊是德國當前正在探究的重難點。

此外，德國各聯邦州也正逐漸開發本州的線上學習平臺和工具。例如，首都柏林（Веrlin）在柏林和勃蘭登堡州的教育服務中心官網上，為師生提供了多種不同種類的線上學習平臺和工具。其中，最出名的線上學習平臺是課程管理系統（Мoodlе-kursе）。該平臺支持合作式教學方法，師生可以通過注冊加入相應的課程，開展線上學習活動。教育服務中心還為廣大師生推薦眾多線上教學工具，支持線上教學的開展。

（五）加強隱私數據的保護

德國是一個特別注重個人隱私保護的國家，在數字信息時代，如何保障個人隱私數據也成為各方關注的焦點。在法律層面上，全德國都必須遵守2016年4月歐洲議會和理事會頒布的《通用數據保護條例》。但由于德國各州學校的數據保護以各州教育法為基礎，每個聯邦州自行處理學生在數字化教材以及其他學校數字化數據當中法律保護的問題。因此，哪些數據可以保存、以哪種形式保存以及由誰負責等都沒有統一的標準。[13]鑒于德國各州對于數據保護的規定并不統一，而德國巴伐利亞州（Вауеrn）的數字隱私保護走在德國前列，本文以德國巴伐利亞州為例，探究其數據保護的方式。

首先，從法律層面對個人數據安全進行保障。巴伐利亞州從2001年以來開始逐步在公共機構和組織中對個人數據進行保護。自2014—2015學年開始，巴伐利亞州的所有學校也開始對個人數據進行保護，巴伐利亞州議會于2018年5月出臺了《巴伐利亞州數據保護法》，對個人數據處理、觀點表達和信息自由等作了詳細的規定。

其次，設立全州的數據保護專員對全州的數據保護負責。數據保護專員可以幫助師生行使數據保護的權利，可以調查公民的投訴，并對當局進行監督。數據保護專員是完全獨立的，不受任何政府官員的約束。當前，巴伐利亞州已經廣泛實施的項目有“學校管理計劃”和巴伐利亞線上學習平臺梅比斯（mеbis）。從它們推出以來，其數據保護就一直由巴伐利亞州數據保護專員專門負責，同時需要遵守由巴伐利亞文化部批準的《巴伐利亞州數據保護法》。這些項目運行的數據會被巴伐利亞數據中心進行匿名化和化名處理之后，再進行存儲和處理，然后才能用于統計。這些項目數據的使用者需要通過雙重因素的身份認證（即安全性查詢或者密碼組合）之后才能進行訪問。[14]此外，巴伐利亞州數據保護專員還負責制作了學校數據保護宣傳冊。宣傳冊首先強調了數據保護的重要性：“數據保護是人的一項基本權利。作為人格法的一部分，數據保護是自由、民主的法治國家的基本要求?！盵15]宣傳冊還對學校在什么條件下可以在課堂上使用受密碼保護的學習平臺，學校是否可以在學校網站上發布個人數據等數據保護問題進行了介紹。

最后，不斷完善《巴伐利亞州數據保護手冊》，直接向學校提供數據保護支持。當前，巴伐利亞州正在不斷完善數據保護手冊，其目的是使學校更加容易應對數據處理問題，保護學校數據安全。該手冊主要包括學校數據保護的基本原則和基本概念、數據處理的可接受范圍、信息責任、數據泄露的報告和通知義務、數據保護案例以及常見問答等內容。[16]

二、數字教育戰略實踐過程中面臨的挑戰

德國數字教育戰略在促進數字教育發展的同時也面臨著諸多挑戰，這也是德國持續改進的方向，主要體現在以下四個方面。

（一）數字教育中的“數字越位”

在德國對數字教育進行大刀闊斧改革的時候，有些德國媒體為了制造噱頭，在宣傳數字技術的好處時，喊出了“數字第一，思考第二”的口號。[17]各種教育活動加上“數字”這個詞，就會變得更加時髦和具有吸引力，看起來仿佛是迎來了數字技術在教育領域發展的春天。然而，那些強化數字教育的宣傳忽略了一個本質：數字只是手段，教育才是目的。教育者們真正應該談論的是基礎教育階段的孩子到底需要什么樣的數字教育。

在基礎教育階段，學校是社會為兒童準備的教育機構，關于學校“數字化”的討論不能與未來社會和未來學校的討論分開。德國小學協會（Grundsсhulvеrbаnd）認為：“小學的任務是在社會上實現兒童的教育需求和實現社會對兒童的教育需求。學校應確保文化和民主的存在，并向年輕人傳授維持與進一步發展我們社會所需的知識、技能和能力，以便下一代可以承擔起對國家的責任，并改造社會。”[18]德國學者哈特穆特·馮·亨提希（Наrtmut von Неntig）針對當前德國出現的“數字越位”現象，提出了“學校應該是生活和體驗的空間”的構想。他認為，小學作為基礎教育的重要場所，必須成為孩子們生活和體驗的空間。因此，學校應該是一個使孩子能夠更多地欣賞生活事物和環境的場所。學生在這樣的場所里應該花更多的時間去仔細觀察事物，體驗事物的真實。[19]教育意味著賦予年輕人完善生活的能力，促進學生數字能力的發展并沒有問題，問題在于數字教育發展過程中數字的越位，也就是忽視教育的本質而空談技術和工具，從而把工具變成了目的。

（二）資金分配產生教育不公平

德國實施眾多數字教育舉措的目標之一是希望縮小數字鴻溝，促進教育公平。然而，在實際進行資金分配操作的過程中，卻違背了教育公平的原則。根據德國的一項調查顯示，德國有約24%的貧困兒童缺少可連接互聯網的計算機，而有固定收入家庭的兒童這一比例為2.2%。2020年9月，在《中小學數字教育協定》的背景下，德國政府啟動了一項5億歐元的“緊急援助計劃”，用于幫助貧困學齡兒童購買數字設備。在德國，當前大約有280萬18歲以下的學生處于貧困狀態，他們分布在不同的聯邦州。在巴伐利亞州和巴登-符騰堡州，未滿18歲的兒童分別占6.3%和8.1%，而在不來梅州和柏林，這一比例卻達到了31.6%和27%。[20]然而，德國在分配5億歐元的“緊急援助計劃”資金時，卻忽視了這些不同的需求。盡管分配原則按照“柯尼斯泰因分配”方案，但在實際操作過程中主要是依據稅收的情況進行分配。因此，那些富裕的聯邦州可以獲得更多的資金，而貧困兒童比例較高的州所分配的資金卻比較少。例如，巴伐利亞州的經濟水平位于德國頂尖地位，對于巴伐利亞州處于6～18歲的兒童，其用于購買數字設備的平均費用為937歐元，而在不來梅州的貧困兒童卻只能獲得229歐元的聯邦資金。[21]因此，這一分配方案造成了越有錢的州反而獲得更多資金資助的局面。這種分配方式帶來了教育不公問題，遭到了眾多專家學者的質疑。

（三）資金可持續性和資金申請困難

《中小學數字教育協定》的實施還在資金方面衍生出許多問題，特別是在資金的可持續性和資金申請程序兩方面引起了眾多學者與學校管理人員的困惑。50億歐元看似數額很高，但是對于全德國超過4.3萬所中小學而言，經費顯然是不夠的。學校管理者不得不考慮的是，今后學校應該如何維護和更新數字設備。現任黑森州的教育部部長亞歷山大·洛爾茨（Аlехаndеr Lorz）明確表達了各州無法獨自承擔后續資金的問題。[22]當前，德國教育界對《中小學數字協定》充滿了困惑，認為主要問題之一是當前提供的資金太少。

從2019年《中小學數字教育協定》頒布距今已經兩年多的時間了，但政府只撥付了很少一部分資金。各州如何將資金迅速地分配給學校仍然有待觀察。究其原因，資金的分配需要每所學校提交學校的數字教育發展計劃。然而，當前德國中小學缺少訓練有素的專業人員，學校自己也處于探索階段。對于許多學校而言，制定學校教育計劃和有效的教學策略，確定必要的技術基礎設施和教師進一步的培訓需求都困難重重。德國中小學教師其實并不知道應該借助哪些數字媒體來實現哪些教育目的，以及如何在課堂和學校組織中有效地使用。德國貝塔斯曼基金會（Веrtеlsmаnn Stiftung）開展的數字教育監測研究顯示：教師們對于哪種教育方法有效果，必須滿足哪些前提條件來實現哪些目標等問題仍然缺乏經驗。并且，最重要的一點是，學校的教師團隊需要團結一致形成一個共同的教育理念，這需要時間去反復地交流討論和實踐，通常這個過程還需要外部專業人員的陪同和指導，而這樣的專業人員同樣也是供不應求。[23]此外，還有學者擔心德國還會出現覆蓋全德國的信息技術供應商不足情況。將來面對學校的需求，那些向學校提供寬帶連接和無線網絡的信息技術公司可能很快就會出現瓶頸，反過來又會導致價格上漲，由此形成一個惡性循環。

（四）新冠肺炎疫情帶來的阻礙

當前，席卷全球的新冠肺炎疫情打亂了德國“數字革命”的節奏，給德國數字教育的實踐帶來了更為嚴峻的挑戰，其中最突出的問題在于疫情期間“在家上學”的政策，拉大了德國學生群體之間受教育水平的差距。這是因為，不管是國際大型學生測評項目還是德國國內的學生監測項目都表明，德國學生的社會出身與學校學業成就表現之間有著緊密的聯系，而在新冠肺炎疫情的影響下，這種聯系變得更加緊密。

長期在家上學導致了教育中的不平等加劇。在新冠肺炎疫情的影響下，學生和家庭成員一起生活在密閉的空間中，在缺乏自由的同時又容易產生家庭矛盾，學習氛圍會受到影響。[24]研究表明，在長期不去學校上學的情況下，處于社會不利地位的兒童在技能獲得方面將會受到阻礙。與此同時，那些來自優渥家庭的兒童則擁有更多的個體支持的機會。因為不同學生在家庭中面臨著非常不同的境遇：有的孩子可以在與數字技術相關的情景下獲得多樣化的、與學習相關的語言和情感上的互動，而有的孩子卻完全沒有機會接觸數字媒介，甚至遭受家庭暴力，學習對他們來說是不可能的事情。所以，在家上學持續的時間越長，相關的弊端就越大。[25]在數字時代下，學生家庭提供的支持系統和社會出身變得更加重要，但主要由家庭來為孩子提供受教育機會是社會不平等的表現，不利于社會團結。

新冠肺炎疫情使弱勢群體學生的受教育權受到破壞和威脅。這一問題受到了德國學術界、學校管理層和民間社會組織的重視。德國埃森杜伊斯堡大學教授伊莎貝爾·范·阿克倫（Isаbеll vаn Асkеrеn）牽頭，與40名來自全國各地的教授、學者和校長一起聯名向各州文化教育部長聯席會議寫公開信，要求加強對弱勢兒童的關照。他們呼吁：“疫情危機正在給處于社會不利地位的兒童造成特別嚴重的影響，這些學生將被‘甩在后面’。他們不僅缺少必備的數字設備和互聯網，更重要的是他們的家庭支持可能性有限，并非所有的父母都會與孩子說德語①德國是一個移民國家，有很多外籍家庭中的家長并不會德語。并熟悉教育內容。數周以來，這些孩子缺少的不僅是在學校學習的機會，而是日復一日的德語練習，這拉大了其與那些能從父母那獲得技術、情感和專業支持的孩子之間的差距。因此，部長們應盡快找出一種解決方案！”[26]

三、關于德國數字教育戰略實踐的思考

德國數字教育戰略實踐掀起了其基礎教育領域當中的“數字革命”。研究發現，德國將教育作為推動社會發展的戰略武器，強調對人文與科技之間關系的反思，與此同時在推進全國性教育政策過程中又存在著由聯邦制帶來的結構性制度阻礙。

（一）教育是推動社會發展的戰略武器

德國將數字教育作為推動社會發展的重要戰略武器，也就是說，德國提出的數字教育戰略不僅局限在教育領域，而且寄托于通過數字教育打造數字社會，實現社會的數字轉型。在德國，狹義的數字教育是指培養數字能力的教育，屬于普通教育的一部分。[27]但從廣義上來看，德國數字教育戰略延展了數字教育的內涵，其數字教育戰略的目標遠不止使師生在教學過程中掌握和運用數字能力這么簡單，而是將數字教育作為推進工業4.0和經濟4.0發展的根本動力。德國聯邦教育與研究部開展了一系列預測未來社會的報告，指出2030年德國社會的三大基本特征，包括工業4.0時代的全面到來、行業結構轉變加快以及生活學習的智能化與個性化。[28]2030年的德國社會將會處于數字技術爆發的浪潮中，數字技術將會深入社會生活的各個領域，改變人們的生活方式。德國聯邦教育與研究部部長約翰娜·萬卡（Johаnnа Wаnkа）明確表示：“學會使用數字媒體本身不是數字教育的目的，數字教育從本質上無異于普通教育，其目的在于培養人們在不斷發展變化的社會中，以個性化的方式找到自己的人生規劃，盡早學會與數字化社會環境共存?！盵29]總體而言，德國的數字教育戰略并不僅僅是為了促進課程或者教學的發展，更重要的是通過數字教育戰略的實施來應對社會工業生產和經濟發展4.0時代的挑戰，是德國迎接未來社會挑戰的重要手段。

（二）人文與科技兩者之間關系的反思

德國開展數字教育過程中“數字越位”問題的出現，實際上反映出德國對教育與“數字”之間關系的反思，也是對人文與科技之間關系的反思。一方面，當“數字化”“智能”“高科技”“信息化”等新詞成為一種頗具吸引力的宣傳口號，教育逐漸退位到“數字”之后的時候，眾多德國學者敏銳地發現了其中潛在的危險，在學術期刊、報紙和圖書中出現了眾多批判的聲音?！安灰寯底只庸芰撕⒆拥耐?！”學者薩爾曼·安薩里（Sаlmаn Аnsаri）在德國《每日鏡報》①《每日鏡報》是德國柏林發行量最高的三大報紙之一。上呼吁：“媒體正在控制青少年，同時也控制了他們的未來。如果青少年被數字剝奪了獨立行動的機會，他們就會失去對自治的追求?！盵30]學者理查德·大衛·普雷希特（Riсhаrd Dаvid Рrесht）在其著作《獵人，牧羊人，評論家：數字社會的烏托邦》中也提出：“當前那些所有把勞動力市場需求置于學生人格之上的宣傳都是短視的。一個僅僅只有極客、金融投機者和網紅的世界，既是不可能的，也是不可取的?！盵31]可以看出，德國學界對待數字與教育的關系十分謹慎，真正關注的依然是與學生年齡相符的教育目標和學習內容，強調人們對數字與教育兩者關系的思考。

另一方面，某些“數字化”的教育或許還會帶來道德倫理問題，也引起了德國學者的注意。有學者指出，當下德國教育政策的內容十分強調由數字經濟大力推廣的新魔法詞“學習分析”（Lеаrning Аnаlуtiсs），通常這種分析的方式只是遵循簡單的刺激反應來控制學生學習的速度和態度。[32]例如，針對現在可以通過數字化工具監控學生眼動來評估學生注意力的技術。有德國學者評價：“這些實踐方案的最初目的是為學習者提供量身定制的服務，然而這樣的學習方式是建立在外部控制的基礎上，它會阻礙學生精神上和思想上的自主發展，更會損害學生的創造力?！盵33]德國對教育和數字關系的思考從側面反映出了德國對科技的態度。不難發現，在德國當前大力促進“數字革命”的過程中，還是存在著眾多批判和反思的聲音，也體現出了德國數字教育以人為本的價值取向。

（三）數字教育戰略推進的制度性困境

從2016年德國頒布數字教育戰略以來，其推進速度不容樂觀。盡管德國數字教育已經取得了一定的成果，如已經有越來越多來自《中小學數字教育協定》的資金流入了中小學，超過半數的聯邦州已經將數字教育、媒體教育或計算機科學設置為初中獨立的課程或者選修科目。各聯邦州也將戰略中提出的數字能力融入了本州的教育計劃或其基礎性的媒體教育課程當中。許多聯邦州都修訂了本州教師培訓的框架規范，并提供了相應的培訓課程。[34]但是距離德國開展數字教育的戰略目標依然遙遠，在推進數字教育改革的過程中遭受的批評聲音不斷。

究其原因，德國是一個聯邦制的國家，德國1949年頒布的《聯邦基本法》和1957年聯邦憲法法院給出的裁決，都強調了德國的文化教育事務由各州自治，各州在教育、科學和文化事務上享有絕對的主權。因此，聯邦和州以及州與州之間教育政策的實施都是通過“協商與合作”機制來運行的。[35]文化主權在州不僅是對德國歷史上文教自治的聯邦制傳統的繼承，也是為了避免再次出現納粹時期的文化集權單一的意識形態，而且還是第二次世界大戰后德國各州、各派政治和宗教力量相互博弈之后的結果。這種中央地方分權的制度，一方面保證了德國各州因地制宜、多元化地發展教育事業；但另一方面，聯邦德國的教育分權化也成為德國推進全國性大范圍教育改革的結構性困境。[36]而且，盡管各州文化教育部長聯席會議代表了各州的共同意見和共同的利益，但是通過各州文化教育部長聯席會議達成的決議、建議或協定等文件，通常考慮到教育系統的多樣性，而不會在具體的操作性層面給出詳盡的規定，由此德國全國性教育政策的落地也需要相當的緩沖時間。