電子文件單套制歸檔實踐研究——以嘉善縣為例

夏 盛/嘉善縣檔案館

電子文件單套制歸檔，是《長三角地區(qū)檔案部門重點協(xié)同項目備忘錄》（2019年）的一項重要任務，是傳統(tǒng)紙質檔案、電子檔案雙套制歸檔逐步轉向電子檔案單套制歸檔的“硬核”課題[1]。新修訂《檔案法》規(guī)定電子檔案“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”[2]，為電子檔案法定化和現代辦公無紙化奠定基礎。結合實踐研究電子文件單套制歸檔，對于當前和今后以點帶面推進電子文件歸檔和辦公無紙化意義重大。2021年8月，嘉善縣電子文件單套制歸檔試點順利通過省檔案局組織的專家組驗收，成為長三角地區(qū)首個通過省級試點驗收的縣級單位。本文以嘉善縣為例，對電子文件單套制歸檔實踐工作進行研究。

1 瓶頸與突破

傳統(tǒng)紙質歸檔發(fā)展到現在，普遍采用電子文件從電腦中打印出來后紙質歸檔形成紙質檔案、紙質數字化形成電子檔案。這就是“雙套制”歸檔。電子文件單套制歸檔，要解決的就是電子文件在一定條件下直接以電子文件形式歸檔，取代或取消傳統(tǒng)紙質歸檔。這不僅解放生產力，降低人力、物力和財力投入，而且檔案從紙質載體到電子載體的千載之變，歷史意義和現實意義重大。

隨著科技發(fā)展和政策突破，電子文件單套制歸檔逐步具備了條件。2020年9月，省檔案局批復嘉善縣為電子文件單套制歸檔試點地區(qū)（全省唯一縣級單位）；2021年8月，試點通過省級驗收。嘉善縣試點主要取得三個方面突破。一是電子公文歸檔取得重點突破，3家單位單套制接收預歸檔數據包2569個，其中合格包2492個、合格率97.01%；二是重要業(yè)務歸檔取得個案突破，縣自然資源規(guī)劃局不動產抵押登記單套制接收預歸檔數據包16750個，其中合格包16229個、合格率96.89%；三是政務服務事項歸檔深化實施，26家單位非單套制接收預歸檔數據包29.99萬個，其中合格包29.29萬個、合格率97.67%，重點做好市人社局嘉善職工參保（19.07萬個）、省民政廳嘉善婚姻（1.95萬個）等高頻數據省市回流歸檔。另外，夢天家居集團股份有限公司增值稅電子發(fā)票電子化報銷、入賬、歸檔試點2021年10月通過省級驗收。

2 路徑與選擇

2.1 構建共同體推進、專班化運作的新格局

縣委高度重視電子文件單套制試點工作，縣委副書記專題聽取匯報，縣委辦、縣府辦協(xié)調推進重大事項；試點工作由縣檔案局、縣檔案館、縣政務數據辦聯(lián)合申報、牽頭組織、會同實施。以“牽頭單位+若干試點單位”為基本模式，成立4個工作專班，即電子公文組、跑改工作組、平臺技術組（以上由縣檔案局、縣檔案館、縣政務數據辦牽頭）、重要業(yè)務組（不動產抵押登記由縣自然資源規(guī)劃局總牽頭），理清牽頭部門、相關部門職責和協(xié)同責任，選定試點單位及試點內容，按需組建工作專班，形成了有分有合的工作格局。

2.2 確立無紙化方向、大一統(tǒng)布局的新定位

以無紙化辦公為目標，聚焦解決電子檔案“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”硬核問題，結合嘉善縣各系統(tǒng)平臺實際，制訂“三統(tǒng)一”試點工作方案，即統(tǒng)一平臺控源頭，試點單位必須統(tǒng)一使用縣以上統(tǒng)建系統(tǒng)，其電子文件統(tǒng)一交換至縣電子文件統(tǒng)一歸檔管理平臺歸檔；統(tǒng)一歸檔強集成，試點單位電子文件歸集在本單位數字檔案室系統(tǒng)和縣長久保全系統(tǒng)統(tǒng)一歸檔保存；統(tǒng)一管理強規(guī)范，試點單位執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)范要求，規(guī)范電子文件辦理和歸檔環(huán)節(jié)，保障電子檔案質量。

2.3 探索小切口選點、大場景依托的新模式

試點工作著眼廣域的電子文件單套制歸檔大場景，優(yōu)選小切入點，確保樹典型、出實效。在黨政機關電子公文方面，選擇縣市場監(jiān)管局（公文量大較雜）、縣政務數據辦、縣檔案館（公文量少較簡）3家單位開展單套制歸檔工作；在重要業(yè)務電子文件方面，選擇縣自然資源規(guī)劃局高頻事項——不動產抵押登記跨域，通過嘉興市不動產登記系統(tǒng)與嘉善縣各銀行、公積金中心等部門開展“點對點”“ 總對總”業(yè)務數據對接，解決跨層級、跨部門、跨行業(yè)的電子文件單套制歸檔；在政務服務電子文件方面，著力解決好職工參保、婚姻、公積金等高頻數據省市回流歸檔，為實施電子文件單套制歸檔打好基礎。

電子公文單套歸檔頁面信息

電子公文單套歸檔數據包及附件內容信息

2.4 搭建模塊化改造、全流程管控的新路徑

推進實現電子文件單套制全流程技術管控目標。一是抓開發(fā)部署，按照有關歸檔規(guī)范[3]，在縣OA系統(tǒng)、市不動產登記系統(tǒng)等開發(fā)標準化預歸檔模塊，確保市縣各系統(tǒng)與縣統(tǒng)一歸檔平臺能夠進行數據交換歸檔。二是抓系統(tǒng)配置，試點單位在OA系統(tǒng)、不動產抵押登記系統(tǒng)中對人員、權限、流程、檔號等進行配置，規(guī)范人員信息、角色賦權、工作流程。三是抓平臺使用，試點單位按照操作規(guī)程開展事項辦理，規(guī)范數據生成、技術檢測、預歸檔、移交接收、長久保存等各環(huán)節(jié)的功能實現、技術保障和統(tǒng)一管理，生成含各環(huán)節(jié)要素的電子文件數據和元數據，并形成規(guī)范的歸檔數據包，自動交換到縣歸檔統(tǒng)一平臺，經“四性檢測”后自動分發(fā)到本單位數字檔案室正式歸檔和長久保全系統(tǒng)永久保存。

2.5 重構分層級管理、單套制操作的新措施

突出管理上功能可行、技術上路徑可行、操作上規(guī)范可行，構建了縣級宏觀管理、職能部門專業(yè)指導和歸檔部門規(guī)范操作的層級治理體系。在縣級層面，印發(fā)了《嘉善縣黨政機關電子公文歸檔管理暫行規(guī)定》，明確電子公文與紙質公文要求一致。在專業(yè)層面，擬訂了《電子檔案移交與接收辦法》《電子公文長久保存規(guī)范》《電子公文檔案歸檔管理技術規(guī)范》等，強化電子公文無干預自主生成、全生命周期管控。在操作層面，各試點單位制訂電子文件歸檔管理制度，規(guī)范操作流程，確保電子檔案質量。如縣自然資源規(guī)劃局等7部門聯(lián)合印發(fā)了《嘉善縣不動產抵押登記“無紙化”網上辦理及電子歸檔實施方案》，共同規(guī)范電子檔案形成和單套制管理。

3 特色與亮點

3.1 統(tǒng)一布局，多點突破

“三統(tǒng)一”基本構架有利于電子文件統(tǒng)一匯集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一保存、統(tǒng)一利用，有利于保障電子檔案來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。從試點看，電子文件統(tǒng)一匯集是難點和堵點。為此，遵循小切口選點、大場景依托，點面結合、上下結合和左右聯(lián)動，在電子公文、不動產抵押登記、企業(yè)增值稅電子發(fā)票等方面先行先試，并在省市系統(tǒng)養(yǎng)老、婚姻等數據回流方面作了單套制歸檔的前期研究準備。

3.2 技術保障，全程管理

通過試點工作，打通了系統(tǒng)之間電子文件流轉通道，在“縣政務服務系統(tǒng)、縣黨政機關協(xié)同辦公系統(tǒng)、市不動產登記系統(tǒng)與縣統(tǒng)一歸檔平臺—基層數字檔案室管理系統(tǒng)—縣電子檔案長久保存系統(tǒng)”中實現了電子文件全生命周期歸檔管理，實現了電子文件從形成、交換、歸檔、接收、移交、利用等環(huán)節(jié)全流程管理。

3.3 規(guī)范實施，實踐檢驗

堅持“三統(tǒng)一”基本要求，從縣、部門、機構三個維度、“功能+技術+操作”三位一體著力，突出“三化”融合，即平臺標準化，按標準規(guī)范實現流程、功能、可信保障和自動控制、智能管理；操作網絡化，電子文件生成、辦理、歸檔都在網絡環(huán)境中運行；管理制度化，制訂電子檔案單套制管理制度，歸檔模式由雙套制向單套制過渡轉變，推進了檔案工作信息化與政務辦公自動化、業(yè)務辦理電子化的深度融合。

3.4 因地制宜，“容缺”歸檔

試點實踐中，個別存檔信息包因多種因素存在“異常”，反復無法通過“四性檢測”，使電子文件無法歸檔，造成無法再現的缺漏及可能后果。為解決存檔信息包“四性檢測”“不講情面”問題，首次應用了電子公文“容缺”歸檔模式，在工作人員審查基礎上，對確需歸檔存檔信息包上增加“容缺”標志，落實電子文件單套制應歸盡歸要求。

3.5 無紙申辦，高效服務

抵押登記是不動產登記業(yè)務量大、群眾關注度高的業(yè)務。抵押權人通過數據共享獲取、推送或者錄入即可申請，讓數據跑路，通過增加電子簽名+實名認證功能，實現群眾端辦理全程無紙化、網上辦、即時辦，提升了放款效率，也方便了檔案數據在線查閱和共享利用；業(yè)務端通過應用技術手段，使業(yè)務由系統(tǒng)和技術認證，規(guī)范了線上業(yè)務辦理。

3.6 提供方案，一體共享

電子文件單套制試點工作是長三角一體化示范區(qū)上海青浦、江蘇吳江和嘉善檔案部門的重點協(xié)同工作。示范區(qū)三地在共同制定了《示范區(qū)電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理三年行動方案》和4個配套制度中，充分借鑒了浙江標準規(guī)范和嘉善先行先試的實踐做法，形成了共同參照的技術標準和工作規(guī)范，為共同探索跨區(qū)域電子文件單套制管理提供了“嘉善方案”。

4 啟示與建議

4.1 基本啟示。隨著檔案數字化改革推進，尤其是電子文件單套制歸檔深入推進和逐步普及，將深刻改變檔案工作。試點工作形成了嘉善方案，在技術與業(yè)務的整合、磨合和融合中領導重視是保證、聯(lián)動聯(lián)合是關鍵、平臺貫通是支撐、數據質量是基礎、制度執(zhí)行是根本，但也發(fā)現在認知、協(xié)同、保障等方面存在的問題，需要在決策、執(zhí)行、監(jiān)督中研究解決。

4.2 分類對待。由紙質主導、電子為輔的雙軌制并存向電子為主、紙質為輔的單軌制轉變，需要考慮眾多因素，其過渡期還較長。要重視分類推進，在雙軌雙套制（紙質正本、電子副本）仍是普遍性的情況下，要堅持單套制歸檔方向，穩(wěn)步推進電子單軌單套制（電子正本、無紙質或者紙質副本），探索推進如最多跑一次事項的電子雙軌單套制或者混合單套制（電子正本、紙質正本和副本并存）。

4.3 數據歸集。“三統(tǒng)一”基本構架有利于電子文件“應收盡收、應歸盡歸”，即所有歸檔部門系統(tǒng)數據向統(tǒng)一歸檔平臺匯集歸檔。但是，縣級大量數據分散在國家、省、市有關部門，眾多上級系統(tǒng)和本地系統(tǒng)對接是難點堵點，需要統(tǒng)一條塊數據歸集路徑、形式及其交換、共享、歸檔等規(guī)則。

4.4 數據共享。除紙質數字化檔案數據共享外，電子檔案數據共享需正確處理好部門端電子文件共享分類和歸檔端電子檔案開放共享的法規(guī)銜接和功能實現，需要具體化共享什么、共享給誰、如何共享。

4.5 安全保障。電子文件單套制歸檔代表了電子檔案的唯一性，決定了其保管保存的絕對安全。思想上重視，行動上自覺，措施上保障電子檔案數據安全和物理、網絡、系統(tǒng)、應用等安全到位都很重要。