行政檢察監督中再審檢察建議工作路徑思考

胡彬華 周婕 曲莎莎

摘 要：對經檢察機關依法核實和依職權調查，確有證據證實“不屬于自身原因耽誤起訴期限”的，應當認定未超過起訴期限。對法院認定超過起訴期限而駁回起訴確有錯誤的，檢察機關可以采取再審檢察建議的形式進行監督。檢察機關提出再審檢察建議，應強化檢察監督，增進對行政訴權的保障;依托精細化審查與良好溝通協作，提升監督質效;以監督方式創新，推動行政爭議實質性化解。

關鍵詞：再審檢察建議 起訴期限 行政爭議實質性化解

根據行政訴訟法規定，人民檢察院通過提出抗訴、檢察建議等方式，對行政訴訟實行法律監督。再審檢察建議作為檢察建議的一種，適用于可以通過再審程序糾正的符合法定情形的生效行政判決、裁定、調解書的同級監督。再審檢察建議在實踐中存在諸多問題，本文擬結合江蘇丁某訴某區住房和城鄉建設局等建設工程規劃許可檢察監督案，就如何提升再審檢察建議工作質效提出相關思考，以供借鑒。

一、問題的提出

[基本案情]2001年2月，丁某買下67平方米土地申請建房。其在繳清用地管理費、權屬變更費、規劃管理費等各種費用后，分別向縣國土局和縣建設局申請相關建房手續。同年8月1日丁某獲得縣國土局發放的“X縣城規劃區內農居民建設用地許可證”，有效期至2002年3月2日。縣建設局以圖紙上沒有規劃為由，對丁某申請的建設工程規劃許可證不予辦理。后丁某在建房用地許可證有效期內多次計劃自行建房，均因其無住房建設工程規劃許可證，未能建成。

自2012年起，丁某就縣建設局不依法辦理住房建設工程規劃許可證的問題進行反映，建設局出具《告知書》，告知其因建房用地許可證已過期，且其申請建房的范圍屬于縣城禁止新建個人住房的一類區域，不予批準。丁某遂向縣人民政府申請行政復議，縣人民政府于2012年12月17日作出復議決定，維持縣建設局不予辦理決定。丁某不服該復議決定，于2012年12月28日向縣人民法院起訴縣建設局等部門，請求建設局履行發放建設工程規劃許可證的法定職責，并請求確認涉案的建設用地許可證有效。縣法院行政庭承辦法官將丁某的起訴材料收下審查，在該法官調離行政庭后，無人處理此事。丁某曾多次向該院行政庭催問，未收到任何處理結果。2016年，丁某再次向法院詢問此案相關情況，被告知因全市行政案件集中管轄，須向南京市鐵路運輸法院重新起訴。同年11月18日，丁某以同樣的被告、同樣的訴求向南京市鐵路運輸法院起訴，后經過一審、二審、再審，法院均以超過起訴期限為由駁回起訴。

丁某向檢察機關提出監督申請。南京市人民檢察院（以下簡稱“南京市院”）經審查發現，丁某在二審期間提交了新證據，證實2012年12月28日縣法院已收取丁某的起訴狀，但未作出立案決定，系法院不規范的立案程序耽誤了起訴期限。同時，二審庭審中對該份證據未進行質證，也未作為裁判依據。故南京市院認為，丁某提供的新證據符合行政訴訟法第48條“不屬于其自身的原因耽誤起訴期限”的情形，應當認定其起訴未超過起訴期限。據此，南京市院于2019年7月向南京市中級人民法院（以下簡稱“南京市中院”）發出再審檢察建議。南京市中院采納再審檢察建議并將此案發回南京市鐵路運輸法院重審，該院立案進入實體審理。[1]

本案在辦理中面臨三大難點問題，也是檢察機關在開展再審檢察建議工作時經常會面臨的問題，具體包括：一是對法院內部工作的調查核實如何開展;二是對民事行政交織的法律規定如何論證說理;三是如何實現再審檢察建議的“剛性”，杜絕案件“程序空轉”。

二、再審檢察建議工作路徑

（一）充分行使調查核實權，夯實固定證據

《人民檢察院組織法》第21條第1款規定，“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。……”調查核實應當貫穿于檢察監督活動全過程。[2]在行政訴訟監督案件中，通過調查核實查明案件事實是案件審查的基礎。本文案例中，因案涉基礎事實歷時近20年，期間歷經機構改革、撤縣并區等歷史變遷，很多基礎情況發生變化，為全面審查案件事實，承辦人走訪涉案各家行政機關了解相關情況，力求最大限度還原當年真相。

同時，該案關鍵的證據，系縣人民法院經辦法官手寫簽名并蓋有院章的備注說明，涉及法院內部工作管理問題。承辦人分兩步核實證據材料，一是向該法官了解情況，以談話筆錄的形式固定丁某2012年提交起訴材料的全部經過，重點核實法官手寫簽名和院章加蓋的細節過程;二是依法向法院發出調查函，并獲得回函，以正式文件形式固定丁某提交起訴材料的原始時間。

（二）分析論證認定新證據，建議啟動再審

在本文案例中，承辦人進行全面審查后認為：（1）丁某提交的書證可以認定為新證據。《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第36條規定，“人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，本規則沒有規定的，適用《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《民事訴訟監督規則（試行）》）的相關規定”。[3]根據《民事訴訟監督規則（試行）》第78條規定，“當事人在原審中提供的，原審未予質證、認證，但足以推翻原判決、裁定的主要證據”應當認定為民事訴訟法第200條第1項規定的“新的證據”。丁某向二審法院提交的手寫說明材料可以證明其未超過起訴期限，但二審法院并未對該份關鍵證據進行質證、認證。依據以上兩個監督規則的相關規定，該書證應當被認定為新證據。（2）現有新證據能證明存在不屬于丁某自身原因耽誤其起訴期限的情形，丁某的起訴未超過起訴期限。行政訴訟法第48條第1款規定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。根據1990年施行的行政訴訟法第42條規定，人民法院接到起訴狀，經審查，應當在7日內立案或者作出裁定不予受理。縣人民法院于2012年12月28日收取丁某起訴材料后，一直未作出是否立案的決定，因此丁某的起訴期限因縣人民法院的受理程序被耽誤，被耽誤的時間不應計算在起訴期限內。故丁某的起訴并未超過法律規定的起訴期限。南京市院以有新證據足以推翻原裁定為由，向南京市中院發出再審檢察建議。南京市中院采納檢察機關的再審檢察建議，裁定予以再審，并發回重審。

（三）做好跟進協調，杜絕“程序空轉”，推動行政爭議實質性化解

再審檢察建議是地方各級人民檢察院開展同級監督的方式，具有快捷、高效、及時的特點。相對于抗訴而言，再審檢察建議的監督方式剛性不足，為了確保監督實效，有必要進一步做好跟進協調工作。本文案例中，在重審期間，丁某意外死亡，檢察機關主動配合法院將本案的原告變更為丁某的女兒曹某。曹某參加訴訟后，因其未直接參與行政爭議過程，無法提供充分證據，其實體訴求很可能得不到支持，案涉行政爭議得不到實質性解決，社會矛盾將仍然存在。而本案多年來一直處于“程序空轉”的狀態，案件始終未能進入實體審查，為杜絕再次出現“程序走一遍，實體未探究”的情況，檢察機關抓住曹某對訴訟呈現出不甘心但又無力應對的矛盾心態，加強與法院和行政機關協作，采取“背靠背”方式，積極開展行政爭議實質性化解工作。

一方面，南京市院與法院協作，借助法院的審判程序，多次邀請行政機關的主要負責人和法制部門負責人到場召開協調會。依托面對面直接高效的溝通，檢察機關不但厘清了各行政機關的責任，還通過宣傳多元化方式化解社會矛盾的工作理念，獲得行政機關對行政爭議實質性化解工作的理解和支持;同時就行政機關關于行政和解工作啟動程序以及法理依據方面的疑問，南京市院創設性制發了《行政爭議實質性化解建議函》，以文件形式消除了行政機關的顧慮。另一方面，南京市院在獲得曹某信任的基礎上，對其開展釋法說理工作，并在充分尊重其意愿的基礎上，引導其與行政機關達成和解，最終將化解條件向雙方一致的目標逐步靠攏，以行政機關給付適當經濟補償的方式成功化解此行政爭議。

三、相關完善建議

（一）強化檢察監督，增進對行政訴權的保障

2014年修正的行政訴訟法在“總則”部分構建起行政訴權的基本保護框架[4]，確認了公民、法人和其他組織的訴權。2017年修正的行政訴訟法實施5年來，行政案件受案數量快速增長。與此同時，訴訟程序空轉，個別當事人反復啟動確認原被告訴訟主體、政府信息公開訴訟等情況出現，反映出行政訴訟在當事人訴權保障和訴權規范方面存在不足。如何在加強行政訴權保障與必要規范之間取得平衡，是我國今后行政法治工作面臨的重大考驗之一。[5]本文案例當事人提起訴訟被法院以超過法定起訴期限駁回起訴，檢察機關依法發出再審檢察建議予以糾正，有效保障了當事人的行政訴權。同時，針對不正當行使訴權的情況，建議釋明訴權濫用的后果。檢察機關可以會同法院，建立惡意濫用訴權的懲治機制，督促當事人誠信訴訟。

（二）依托精細化審查與良好溝通協作，提升監督質效

實務中，再審檢察建議并不必然啟動案件的再審程序。為實現再審檢察建議的“剛性”，在辦案中必須緊緊抓住精細化審查案件這個重點，通過細致梳理事實，進行充分調查核實，以及對法律法規開展詳盡分析論證，切實形成足以推翻原裁判結果的證據、論證閉環。清楚的事實，充分的證據，完善的說理，是進行精準監督的基石。此外，還應加強與法院的溝通協調，就再審檢察建議工作達成共識。如南京市院近年就再審檢察建議的制發與同級法院建立了良好的溝通協作機制，在發出再審檢察建議前，雙方就擬監督案件進行溝通，爭取達成共識，確保再審檢察建議發出后的監督效果。

（三）以監督方式創新，推動行政爭議實質性化解

目前，行政訴訟檢察監督案件呈現出兩個特點：一是圍繞基礎矛盾產生大量的次生糾紛;二是“程序空轉”現象普遍，案結事不了，不利于社會的和諧穩定。在辦案中，檢察機關應繼續發揚“楓橋經驗”，堅持實事求是，創新監督方式，著力推進行政爭議實質性化解工作，盡力為人民群眾解決“煩心事、揪心事”。

本文案例存在涉及多個行政主體，行政職能交織，責任不清的情況，且行政機關對行政和解工作認識不到位，協作配合不足。為此，南京市院創新性制作《行政爭議實質性化解建議函》并發送給行政機關，從頂層設計、源頭治理、息訴維穩的角度進行闡述，用更為柔性的方式督促行政機關共同化解社會矛盾，深化了行政機關對行政爭議實質性化解工作的認識。該建議函還提出針對性意見建議，厘清各行政機關的責任，不但為行政機關啟動行政和解工作提供了理論支持，消除行政機關的顧慮，也為后續和解協議的順利履行掃清障礙，真正實現雙贏多贏共贏。

[1]參見李海洋：《全國檢察機關行政訴訟監督典型案例發布》，《中國商報》2021年8月31日。

[2]參見楊建順：《推進行政檢察要行使好調查核實權》，《檢察日報》2020年9月9日。

[3]案件辦理時仍適用當時生效的《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》。

[4]參見章志遠：《行政訴權分層保障機制優化研究》，《法學論壇》2020年第3期。

[5]同前注[4]。

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