全國檢察機關行政訴訟監督典型案例解讀

齊占洲 馬睿

摘 要：檢察機關對行政訴訟的監督是全方位、全過程的監督，行政訴訟從案件受理、審理、裁判到執行，均屬人民檢察院行政訴訟監督范圍。修訂后的《人民檢察院行政訴訟監督規則》在監督理念、監督任務和目標、監督手段和方式等方面均有創新。最高人民檢察院以行政檢察三大基本案件類型為基礎，選取了十件典型案例同步向社會發布，體現了精準監督、跟進監督、實質性化解行政爭議和對行政違法行為監督的探索，為幫助廣大行政檢察人員更好運用修訂后的規則提供示范和借鑒。

關鍵詞：行政訴訟監督 跟進監督 實質性化解行政爭議 行政違法行為監督

2021年8月25日，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）以“深化行政檢察監督，促進案結事了政和”為主題召開新聞發布會，公開發布修訂后的《人民檢察院行政訴訟監督規則》（以下簡稱《行政訴訟監督規則》），并圍繞《行政訴訟監督規則》的修訂重點、亮點和特點，同步發布十件行政訴訟監督典型案例。[1]現解讀如下：

一、圍繞修訂重點、亮點和特點發布典型案例

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《法律監督工作意見》）強調，“全面深化行政檢察監督”。為更好地踐行習近平法治思想，落實中央文件精神，滿足實踐需求，順應司法規律，最高檢第十三屆檢察委員會第六十五次會議審議通過了《行政訴訟監督規則》，自2021年9月1日起施行。與原《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》共7章37條相比，修訂后的《行政訴訟監督規則》增加了3章100條，將原第5章“對審判程序中審判人員違法行為的監督與對執行活動的監督”分立為兩章，確立了生效裁判監督、審判人員違法行為監督、執行活動監督的行政訴訟監督基本框架。[2]同時，修訂后的《行政訴訟監督規則》在監督理念、監督任務和目標、監督手段和方式等方面均有創新。比如，規定檢察機關對行政訴訟進行全面審查;新增實質性化解行政爭議的監督任務，將解決行政爭議作為檢察機關的辦案目標之一等內容。最高檢以行政檢察三大基本案件類型為基礎，選取了十件典型案例同步向社會發布。因此，在案例選取上，不僅考慮案件的實體指導意義，也更加注重辦案中運用的監督方式。

二、體現行政訴訟監督的監督范圍和職能作用

加強人民檢察院對行政訴訟的監督是我國行政訴訟法的一項重要內容。檢察機關對行政訴訟的監督是全方位、全過程的監督，行政訴訟從案件受理、審理、裁判到執行，均屬人民檢察院行政訴訟監督范圍。與修訂后《行政訴訟監督規則》配套發布的十件典型案例，涵蓋行政生效裁判結果監督、行政審判程序中審判人員違法行為監督、行政裁判執行活動監督、行政非訴執行活動監督、實質性化解行政爭議、參與社會治理等行政訴訟監督工作，為規范化辦理行政訴訟監督案件提供參考和借鑒。如，案例三“山東某養殖中心訴某鎮政府強制清除地上物審判程序檢察監督案”系最高檢首次公開發布行政審判程序中審判人員違法行為監督典型案例。某養殖中心向某區人民法院提起行政賠償訴訟，某區人民法院在法定期限內既未立案又未作出不予立案裁定，也未告知其補正起訴材料。檢察機關向某區人民法院提出檢察建議，建議其依法履行職責，及時立案或者作出不予立案的裁定。檢察機關向某區人民法院提出檢察建議后，某區人民法院進行登記立案。后經法院一審、二審，判決某鎮政府賠償某養殖中心249440元，目前賠償款已執行到位。檢察機關通過監督法院登記立案程序，依法保護當事人訴權，為當事人依法尋求實體權利救濟提供保障。

從監督功能看，人民檢察院通過辦理行政訴訟監督案件，既監督人民法院的行政審判和執行活動，又促進行政機關依法履職，維護公民、法人或者其他組織的合法權益。如案例五“湖南某市執法局申請執行罰款決定檢察監督案”，某市執法局以某客運公司超越許可事項從事道路客運業務為由，對某客運公司處以4萬元罰款。后該執法局向法院申請強制執行，法院裁定準予執行。檢察機關查明，某客運公司在案發時已經取得《道路運輸經營許可證》，并未超越行政許可事項載客運營，行政處罰缺乏事實和法律依據。據此，檢察機關向法院和行政機關分別提出檢察建議，既促使法院糾正了錯誤的執行裁定，又促使行政機關糾正了錯誤的行政處罰決定，充分發揮了檢察機關在非訴執行案件中“一手托兩家”的職能作用。

三、體現行政檢察的主要監督方式

根據行政訴訟法規定，人民檢察院通過提出抗訴、檢察建議等方式，對行政訴訟實行法律監督。抗訴是人民檢察院對行政訴訟實行法律監督的重要方式，適用于監督可以通過再審程序糾正的生效行政判決、裁定、調解書。案例一“福建潘某英訴某區公安分局行政拘留檢察監督案”屬于行政裁判結果監督抗訴案例。檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、社會治理檢察建議。其中，再審檢察建議適用于可以通過再審程序糾正的符合法定情形的生效行政判決、裁定、調解書的同級監督。案例二“江蘇丁某訴某區住房和城鄉建設局等建設工程規劃許可檢察監督案”屬于行政裁判結果監督再審檢察建議案例。糾正違法檢察建議，適用于對行政審判程序中審判人員違法行為的監督以及對行政案件執行活動的監督。案例三“山東某養殖中心訴某鎮政府強制清除地上物審判程序檢察監督案”屬于行政審判程序中審判人員違法行為監督案例;案例四“山西翟某勝申請執行行政處理判決檢察監督案”屬于行政裁判執行監督案例;案例五“湖南某市執法局申請執行罰款決定檢察監督案”、案例九“陜西某國土資源分局申請執行退還土地、拆除建筑物、罰款決定檢察監督案”屬于行政非訴執行監督案例。社會治理檢察建議適用于人民檢察院向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議。案例十“西藏某市人民檢察院制發社會治理檢察建議推動訴源治理案”屬于參與社會治理案例;案例五“湖南某市執法局申請執行罰款決定檢察監督案”、案例六“河北朱某訴某市某區民政局婚姻登記檢察監督案”，也包含了參與社會治理的內容。

四、體現精準監督的要求

在強化監督、優化監督的背景下，最高檢提出精準監督理念，以解決片面追求監督數量、粗放式辦案的問題。對案件進行全面審查，是實現精準監督的重要保證。修訂后的《行政訴訟監督規則》第4條規定，人民檢察院對行政訴訟實行法律監督，依法全面審查。全面審查要求檢察機關在辦理行政訴訟監督案件中，不限于申請人的申請監督請求及理由，結合爭議焦點對案件進行全面審查;不僅審查人民法院行政訴訟活動的合法性，還審查涉訴行政機關的行政行為合法性，以及申請人訴求的合法性與正當性。如在案例一“福建潘某英訴某區公安分局行政拘留檢察監督案”中，2014年1月15日，福建省某市公安局某區分局以潘某英毆打鄭某開致輕微傷為由，決定對潘某英處以行政拘留7日并罰款500元，并于當日將潘某英送至某市拘留所執行拘留。某市拘留所當日發出建議停止執行拘留通知書，拘留決定未能執行。同年6月20日，該局又針對潘某英的同一個行為作出內容、文號完全相同的行政處罰決定書，并將潘某英執行行政拘留。潘某英提起行政訴訟，請求撤銷該局于6月20日作出的行政處罰決定。經一審、二審、再審后，潘某英以“原審判決采信證據不合法、違反舉證分配原則”等理由向檢察機關申請監督。福建省人民檢察院審查認為，雖然潘某英的申請監督理由不成立，但公安分局重新作出文號、內容相同的行政處罰決定書，違反一事不再罰原則，遂向福建省高級人民法院提出抗訴。該案經法院再審，判決撤銷原一、二審判決及被訴行政處罰決定。檢察機關不限于申請人的申請監督理由，對行政處罰的作出、執行等進行了全面審查，查明被訴行政行為違法性后精準提出抗訴并獲得改判，維護了當事人合法權益，糾正了錯誤的行政判決和違法行政行為。

五、體現實質性化解行政爭議的辦案目標及方式方法

2014年修改的行政訴訟法增加規定“解決行政爭議”作為行政訴訟的目的和任務。《法律監督工作意見》第10條要求，人民檢察院“在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了”。修訂后的《行政訴訟監督規則》針對行政訴訟“程序空轉”的突出問題，將推動實質性化解行政爭議作為行政訴訟監督的基本職能和任務，第2條關于監督任務的規定中增加了“推動行政爭議實質性化解”的要求;同時，對2019年10月以來開展的“加強行政檢察監督，促進行政爭議實質性化解”專項活動經驗進行總結、固化，第6條增加規定“實質性化解行政爭議”的原則、方式等，“人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當查清案件事實、辨明是非，綜合運用監督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段，開展行政爭議實質性化解工作”。案例六“河北朱某訴某市某區民政局婚姻登記檢察監督案”、案例七“浙江王某訴某市人社局甲區人社局工傷認定及行政復議檢察監督案”、案例八“貴州劉某祥、鄧某珍訴某縣人民政府森林、林木所有權登記檢察監督案”體現了實質性化解行政爭議的方式方法以及成效。實踐中，公開聽證和司法救助是較為常用的實質性化解行政爭議的方法。

公開聽證，是檢察機關在新時代踐行司法民主、司法為民理念而采取的“開門辦案”，組織當事人互動，引導公眾參與司法，凝聚各方共識的一項改革舉措和新型辦案方式。[3]行政訴訟監督案件一方當事人是行使國家行政權的行政機關，案件處理不僅關涉當事人權利義務，而且關涉公益保護、私權保障和行政目標實現。公開聽證為當事人搭建平等對話、溝通交流的平臺，為消弭分歧創造了有利條件。如案例六“河北朱某訴某市某區民政局婚姻登記檢察監督案”中，某市人民檢察院通過召開聽證會、聽證員居中評議，促使某區民政局認識到其未準確把握生效民事判決實際已確認朱某與張某婚姻關系解除的事實，不予辦理再婚登記存在不當之處，并自行糾正錯誤，從而使歷時4年之久的再婚登記爭議得到化解，實現案結事了政和。再如案例八“貴州劉某祥、鄧某珍訴某縣人民政府森林、林木所有權登記檢察監督案”中，某市人民檢察院充分運用聽證的調查核實功能，通過劉某祥二人出示新證據、當事人發表意見、檢察官與聽證員提問、聽證員評議等環節，對證據進行公開審查，有利于對證據的證據能力、證明力作出準確的審查判斷，而且以公開提升公信力。聽證會后，檢察機關向申請人現場送達《不支持監督申請決定書》，闡明不支持監督申請的理由和依據，申請人主動表示息訴服判，行政爭議得到實質性化解。

司法救助，是對符合條件的當事人，由國家給予適當經濟資助，幫助他們擺脫生活困境，既彰顯黨和政府的民生關懷，又有利于實現社會公平正義，促進社會和諧穩定，維護司法的權威和公信。如案例七“浙江王某訴某市人社局甲區人社局工傷認定及行政復議檢察監督案”中，王某于2015年4月進入某繡品公司工作，雙方未簽訂勞動合同，繡品公司未為其繳納社會保險。2016年8月15日，王某在上班時受傷;2017年8月14日，王某向某區勞動人事爭議仲裁委員會申請確認其與繡品公司的勞動關系，該裁決書分別于同年10月31日、11月2日送達王某及繡品公司。同年12月5日，王某向某區人社局申請工傷認定。人社局認為，王某的申請超過1年的法定期限，作出工傷認定不予受理告知書。王某提起行政訴訟，法院以相同的理由判決駁回王某的訴訟請求。本案雖然超過了法定起訴期限，考慮到王某家庭經濟困難，訴求具有一定合理性，檢察機關決定給予王某司法救助1萬元，用關愛傳遞司法的溫暖。

六、體現跟進監督措施

跟進監督是保障人民檢察院監督意見剛性的重要措施。修訂后的《行政訴訟監督規則》第125條對跟進監督和接續監督作出了規定。人民檢察院發出檢察建議后，應當加強跟進監督。對于人民法院、行政機關對檢察建議未在規定的期限內作出處理并書面回復，或者對檢察建議處理錯誤的，應當跟進監督或者提請上級人民檢察院監督。如案例九“陜西某國土資源分局申請執行退還土地、拆除建筑物、罰款決定檢察監督案”中，對于某區人民法院收到檢察建議后，錯誤理解和適用“裁執分離”模式，要求行政機關到法院立案庭辦理立案執行手續的行為，區人民檢察院提請上級人民檢察院監督。上級人民檢察院采取座談協調、會同人民法院完善相應機制等方式，推動此類問題的根本解決，取得了辦理一案，影響一片的良好效果，屬于通過跟進監督取得良好成效的案例。

七、體現對行政違法行為監督的探索

《法律監督工作意見》第10條要求，人民檢察院“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正”。修訂后的《行政訴訟監督規則》新增了檢察機關督促糾正違法行政行為，參與社會治理的內容，如第119條第2款規定，“人民檢察院發現有關單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當，需要改正、改進的，可以提出檢察建議”;第136條規定，“人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，向有關單位和部門提出檢察建議，本規則沒有規定的，適用《人民檢察院檢察建議工作規定》的相關規定”，從而為開展對行政違法行為的檢察監督打開切口。如案例十“西藏某市人民檢察院制發社會治理檢察建議推動訴源治理案”中，檢察機關在履行行政訴訟監督職能中，發現該市某交通綜合執法隊制作的《行政處罰決定書》在法律修訂后未及時更新法律適用條款，在了解到該執法隊普遍適用格式文本，需要及時整改后，按照社會治理類檢察建議監督事項予以立案。檢察機關以個案切入，通過提出檢察建議，促使行政機關及時修補漏洞，規范行政行為，對推進法治政府建設具有重要意義。

[1] 參見張相軍、張步洪、馬睿：《修訂后〈人民檢察院行政訴訟監督規則〉重點條文解讀》，《中國檢察官》2021年第17期。

[2] 同前注[1]。

[3] 參見張步洪、馬睿：《行政檢察公開聽證典型案例解讀》，《人民檢察》2021年第13期。

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