垃圾分類的經濟學分析

曹超學

(西南林業大學 經濟管理學院，云南 昆明 650224)

1 引言

隨著我國經濟的發展和人民生活水平的提高，產生的垃圾數量也急劇增加。這對自然環境以及公共管理都帶來了巨大的挑戰。2019年7月1日《上海市生活垃圾管理條例》正式實施。另外根據住房和城鄉建設部2019年56號文件，2020年底46個重點城市要基本建成垃圾分類處理系統，到2025年全國地級及以上城市實現該目標[1]。為了能使垃圾分類工作落到實處且堅持下來，就需要制定并實施有效的政策體系以確保人們改變當前的相關行為。而經濟學就是研究人們如何決策行事的科學。因此，有必要對垃圾分類進行經濟學分析，從而提供相應的決策參考。

2 垃圾范圍的界定

一般而言，垃圾就是指固體廢棄物(以下簡稱固廢)。按照所產生的場所可以分為農村固廢、城市固廢和工業固廢。工業固廢涉及到的相關主體較少，且國家相關法律法規也較完善，本文不討論該部分。另外根據第七次人口普查的結果顯示，我國農村人口僅約占總人口的36.1%。隨著我國城市化進程的不斷推進，這一比例還將繼續下降，農業生產的集約化程度將進一步提高，農村固廢涉及到的主體也遠小于城市固廢，因此這里也不做討論。在城市固廢中，進一步可以分為城市生活垃圾、餐飲垃圾(餐飲企業為生產主體)、園林綠化垃圾、建筑垃圾、醫療垃圾等。其中城市生活垃圾涉及的主體最多，管理難度最大，因此本文將主要討論這一部分的垃圾分類問題。

3 垃圾分類的經濟學分析現狀

目前對于垃圾分類的研究主要集中在技術層面，包括分類的標準、分類的設施、分類以后的處理等方面，這些研究是開展垃圾分類工作的技術基礎。但另一方面也需要從經濟學的角度展開研究，從而為改變人們的行為提供政策支持。目前這類文獻的研究視角主要包括以下5 個方面。

3.1 居民分類投放行為

這也是研究最集中的方面。有研究從制度經濟學角度分析，通過立法提高城市居民不進行垃圾分類的邊際成本，或者提高實施垃圾分類的邊際收益，從而解決居民參與垃圾分類動力不足的問題[2]。也有人從行為經濟學視角出發，研究發現城市居民自愿合作的脆弱性、群體合作的致弱效應以及信念教育的缺失是導致垃圾分類推進不力的主要原因，并建議通過獎勵和懲罰相結合，對不同的群體采用不同的宣傳教育、強化信念教育、合理引導人口流動等提高垃圾分類的效果[3]。有學者指出，居民進行垃圾分類投放的意愿不強根源在于他們沒有更多的參考方案，唯一的參考點就是之前習慣的不分類投放。因此建議向居民提供 “付費委托”這一備選方案，這樣參考點就增加了，居民就會減少退回不分類投放行為的狀態[4]。有學者通過實證分析發現垃圾分類的生態收益也會對居民產生激勵作用，同時制度可靠性、社會網絡和規范等嵌入性因素也對其具有正向作用，因此建議從提高垃圾分類的價值感、嚴格執行既定制度、鼓勵居民介入相關規則的制定等方面入手提高居民參與垃圾分類工作[5]。有學者通過對四川7個農村地區的居民垃圾分類情況調查研究發現，對環境的認識程度、受教育程度、垃圾分類的相關基礎設施、家庭收入、村民身份等因素顯著正向影響人們的垃圾分類意愿，因此建議識別篩選意愿強的村民進行示范帶領，培養居民的環保理念并加強環保意識，加強相關基礎設施建設等[6]。

3.2 地方政府的行為

有學者根據上海市2019 年兩個季度16 個區垃圾分類的排名，對地方政府政策執行差異性的影響因素進行研究發現，垃圾分類的政策執行情況與地方政府的注意力分配關系密切，并認為當地的官員專業、產業結構、地方政府對政策的響應和監督力度4 個因素至關重要[7]。

3.3 企業行為

有人通過對杭州余杭區“虎哥回收”垃圾回收實踐的跟蹤調查發現，垃圾處理企業通過上門回收經過簡單二分法分類的垃圾，向居民提供環保金激勵等措施大大降低了居民進行垃圾分類的難度；同時利用大數據準確掌握社區各家庭的垃圾分類成效，及時信息反饋甚至上門宣講教育，并且將在機關工作的公務員及黨員的各種評先選優等活動與本人家庭的垃圾分類情況掛鉤，大大帶動了社區垃圾分類工作的落實[8]。

3.4 同時考慮政府、企業和居民三方角色

有學者通過建立政府-企業-居民的演化博弈模型，并通過仿真分析發現，當居民獲得遠高于分類成本的收益時才會改變不分類投放的行為，但居民比企業對政府的補貼更為敏感，另外提高企業的負向激勵力度有助于減少企業的違規行為，但提高監管力度意味著監管成本的上升，從而帶來管理困境[9]。

3.5 垃圾分類的成本和收益測算

有人借助投入產出分析方法，建立了垃圾分類產業的經濟學分析框架，并將該框架應用于上海市垃圾分類產業實踐，計算了該市處置垃圾各環節的投入成本、正負效益產出，并提出國家應該從法律和配套政策方面進行頂層設計，并完善垃圾分類的產業管理體系，實施生產者付費制度，給予垃圾回收再利用行業稅收減免等建議[10]。

目前這些研究在垃圾分類的經濟學分析方面做了有效探索，但是對于制定相關政策以保障強制垃圾分類工作的順利開展還不夠。因為當前的研究沒有從垃圾分類的公共物品屬性出發，全面考慮提供公共物品的成本和收益，并無法為各級政府推動落實垃圾分類提供全面的政策支撐。

4 垃圾分類的公共物品屬性

在經濟學中，公共物品是指在消費中既不具有排他性又不具有競爭性的物品。公共物品和它的正外部性有關。與不進行垃圾分類相比，一個人進行垃圾分類投放及處理有利于環境保護，給其他人帶來了好處。但是其他人不會因為這種好處而向他付費，因此他提供垃圾分類這種產品沒有排他性，而具有正外部性。另一方面，一個人享受了這種好處并不減少其他人享受這種好處，因此垃圾分類不具有競爭性。這樣，垃圾分類就具有公共物品的屬性。

由于市場缺乏足夠的動力提供社會最優數量的公共物品，因此一般由政府來提供，而政府則根據公共物品的收益和成本的關系決定是否提供，提供多少。公共物品的收益往往是非貨幣化的，無法和貨幣化的成本進行比較，這是政府提供一般公共物品時遇到的普遍困難，因此對公共物品種類和數量的確定往往很難做到精確。而具有公共物品屬性的垃圾分類不僅一些收益難以量化，其成本也有很多不能量化。我國從20世紀90年代就開始了該工作的探索，目前陸續實施強制垃圾分類，說明這項政策的前提就是垃圾分類的收益大于它的成本。但這項工作的完成有賴于各級地方政府的貫徹落實，因此非常有必要對實施垃圾分類的成本和收益進行具體分析，這樣才能認識到之前許多地方執行垃圾分類政策困難的原因，從而為此次的強制性垃圾分類提供決策建議。

5 垃圾分類的收益成本分析

5.1 垃圾分類的收益

5.1.1 生態效益

據國家統計局年度數據，我國城市垃圾無害化處理率從2014年的91.8%增加到2019年的99.2%。即我國清運的城市生活垃圾幾乎實現了全部的無害化處理。因此這里主要分析執行強制垃圾分類以后在此基礎上帶來的生態效益。首先，在投放和轉運環節，未進行垃圾分類時，許多城市的垃圾車、垃圾房、垃圾轉運站甚至部分居民小區的垃圾桶都有臭味溢出，并滋生細菌和蚊蠅等害蟲，整個清運和堆放過程對周邊居民的生活造成影響。垃圾分類后廚余垃圾將被單獨堆放、轉運和處理，而不是混雜在其他垃圾當中，因此其不利影響將會大大減少。其次，在垃圾處理環節，目前我國生活垃圾處理的主要方式是焚燒和填埋。焚燒前期投入較高，因此中西部地區大多采用填埋的方式。但由于填埋占用土地，因此焚燒處理最近幾年發展迅速。其中焚燒處理生活垃圾占比從2014年的32.5%迅速增加到2019年的50.7%，首次超過了填埋處理量。垃圾分類在分離出廚余垃圾、有害垃圾和可回收垃圾之后僅剩下其他垃圾，對于焚燒方式而言，將減少焚燒后的飛灰對環境造成的危害。對于填埋方式，減少需要填埋的垃圾數量，減少土地占用。同時可以減少填埋垃圾的滲濾量及有害物質數量，降低環境污染的風險，并盡可能縮短垃圾填埋占用土地的恢復時間。另外通過具有資質的專業機構集中處理有害垃圾，將減少它們分散在環境中所帶來的直接的或潛在的危害。

5.1.2 經濟效益

首先，當前城市的可回收垃圾主要由受到經濟利益推動的拾荒者、小區保安、保潔和部分小區住戶負責前端分離，但由于垃圾投放沒有分類以及他們缺乏專業性，回收難度較大，回收率也不夠高。實施垃圾分類以后，將由專業公司回收分離出的可回收垃圾，回收率會大大提高而回收成本也會顯著降低。并且廚余垃圾也可能被用來作為有機肥料的原料，降低相關企業投入成本或催生新的產業。其次，在轉運工具和堆放場所方面，除了有害垃圾和廚余垃圾需要相對特殊處理外，可回收垃圾和其他垃圾由于他們污染較小的特點，與未分類垃圾相比相關成本會降低。最后，目前國內主要城市的垃圾焚燒一般是用來發電、發熱等。垃圾分類之后用于焚燒的僅是其他垃圾，含水率將明顯低于之前的混合垃圾，并不含玻璃等影響燃燒的雜質，從而提高單位垃圾的燃燒值，也可降低燃料成本。

5.1.3 社會效益

推行強制垃圾分類之后，人們將不得不學習關于垃圾分類的知識，并頻繁地進行垃圾分類投放的實踐。這一方面提高了人們關于垃圾分類的知識和技能，即這方面的人力資本存量會增加；另一方面也有助于提高人們的環保意識，從而在生活的其他方面也變得更加低碳。此外，垃圾分類還可能使人們的運動量較以前增加，達到鍛煉身體、增強體質的效果。

5.2 垃圾分類的成本

5.2.1 監督成本

實施強制垃圾分類，就意味著要對沒有進行垃圾分類的主體進行經濟索償，從而讓人們主動采取垃圾分類行為。這就需要對垃圾分類投放、運轉及處理所有環節進行監督。垃圾轉運和處理主要是由企業或其他法人組織完成，政府本來就在按照當前的相關要求對其進行監督，現在只是監督標準發生變化，因此監督成本變化不會太大。另外，如前所述除了有害垃圾以外，處理其他三種垃圾所產生的經濟效益會有所提高，加之分類之后更便于運輸，企業將有更大的內在動力進行分類轉運和處理，因此監督成本將會降低。但是對垃圾投放的監督則完全是一項新的成本，并且因為涉及到每一個城市居民頻繁的投放行為，這項成本將極其巨大。從2000年開始我國多次嘗試推動垃圾分類工作均沒有取得較好的效果，這項成本居高不下是最主要的原因。如果監督強度較小，這部分成本也小，但會有太多的人不分類投放并逃脫懲罰；反之若監督強度較大，則監督成本太高以至于政府無力支付。

5.2.2 居民的時間成本

和隨時隨處可以不分類投放相比，居民花時間厘清每一項垃圾的歸屬并按照一定時間、地點準確投放到相應垃圾桶所花費的時間將大大增加。如果損失的是勞動時間，則會直接對經濟造成影響；如果損失的是閑暇時間，則對于大多數將丟垃圾視作付出的人來說會產生精神損失。考慮到人口數量，這部分成本極其巨大。而這部分成本也恰恰是阻礙居民遵守垃圾分類投放規定的關鍵。

5.2.3 相關設備設施

這部分成本主要體現在相關設備設施數量和質量的變化。首先，按照目前國家的四分法標準，垃圾桶的數量和質量需要提高。城市街道上傳統的垃圾桶一般為二分法設置，即可回收垃圾桶和不可回收垃圾桶。而許多居民小區、學校、企業等一定范圍內只有一個垃圾桶。所以垃圾分類的開展需要增加垃圾桶的數量。另外廚余垃圾和有害垃圾由于其自身的物理化學特性，需要密封性和防護性更好的垃圾桶，因此這些垃圾桶的質量也需要提高。其次，對于廚余垃圾和有害垃圾的運輸車輛設備，中轉堆放場所以及最終處置所需要的相關專業設施等也需要專門設計、生產并安裝、維護，這也會增加固定成本。但是另一方面，收集、轉運、處理可回收垃圾和其他垃圾相關設備則因為分離出了廚余垃圾和有害垃圾而可以適度降低質量，從而降低相關成本。

5.3 收益和成本對垃圾分類政策的影響

在經濟學中，經濟主體在做決策時考慮到的收益和成本稱為內部收益和內部成本，政府無需關注；反之，他們做決策沒有考慮到的收益和成本則稱為外部收益和外部成本，即存在外部性，政府需要通過矯正性補貼或稅收予以調整。由于垃圾分類是一個系統工程，因此每個環節的收益和成本的性質有所差異，進而對開展垃圾分類工作的影響也不相同。在垃圾分類的收益中，生態效益和社會效益的大部分屬于外部效益，而經濟效益和社會效益中的鍛煉身體效果屬于內部收益。在成本中，監督成本屬于外部成本，居民的時間成本為內部成本。相關設備設施成本中，政府買單的屬于外部成本，企業自行解決的是內部成本。

根據垃圾分類不同環節存在的外部收益和外部成本，政府應該進行對應的經濟干預。在投放環節，需要政府支付監督成本，同時提高居民分類投放的收益并降低成本。在收轉運和處置環節，其他垃圾和有害垃圾需要政府主要支付相關成本，因為它們內部收益較少或沒有內部收益，市場主體缺乏動力。對于可回收垃圾，如果內部收益大于內部成本，可完全交由市場處理。但如果反之，則需要政府給予一些補貼。廚余垃圾要根據產業基礎和市場行情判斷。如果沒有用它生產有機肥料或其他以之為原料的產業，則只能政府完全買單；如果存在該產業，但內部成本大于內部收益，則需要政府一定的補貼。

5.4 垃圾分類收益和成本的動態變化

應該注意垃圾分類的收益和成本的動態變化，因為這意味著相關政策的調整。比如在投放環節，由于習慣的養成，居民分類投放的時間會大大減少，居民時間成本隨之降低。這種習慣也會降低政府的監督成本。再比如有學者通過硬件和算法設計，提出的垃圾自動分類系統經過模擬測試能夠有效地進行自動垃圾分類(二分法)[11]。如果這類技術繼續成熟，居民的時間成本和政府的監督成本將可能極大幅度降低。同時，這種自動分類系統的使用會增加固定成本。

另外，只要垃圾分類的后續環節的主體是企業，利潤最大化的動機就會促使技術進步，相關成本也會隨之持續降低。對于存在補貼的行業，政府補貼也可以因此隨之減少。

一方面，要考慮其他因素變化對垃圾分類后續環節的影響。例如，隨著電子商務和餐飲外賣的迅速發展，產生了巨量的物流和外賣包裝垃圾。據估計，2020 年快遞產生約1600 萬t固態垃圾[12]。其中的塑料和泡沫幾乎都無法回收利用，紙箱回收率雖然可達到80%，但是需要后期人工撕去上面的透明膠。另據報道，2020 年的外賣訂單達到171.2億單[13]。由此產生的被食物污染的塑料袋和餐盒將以百億乃至千億計。如果這些垃圾沒有被濾干水分而直接投放到其他垃圾當中，將增加處理成本。還有主要依賴人工進行二次垃圾分類的一些企業因為我國勞動力成本的升高而分揀成本增加，像舊手機、家電等產品的拆解分類等。另一方面，由于消費者對產品質量的重視、技術進步帶來新產品成本降低等原因，回收加工的產品越來越缺乏競爭力。這樣原來很多可回收垃圾變得不再具有回收價值。據測算，我國城市生活垃圾回收利用率從2011年的17.0%下降到2015年15.6%[14]。而廣州市2019年已經收運的可回收垃圾中在末端塑料類幾乎沒有任何利用，金屬類的回收利用也不足50%[15,16]。

6 構建垃圾分類政策體系的建議

6.1 投放環節

6.1.1 提高分類投放的收益

這主要是通過提高未分類投放行為的成本來實現。因為分類投放能避免支付這些成本，因此相當于分類投放的收益增加了。這樣即使不分類投放的行為被發現并處罰到的概率較低，較高的機會成本也使得人們不去冒險。首先應當適度提高經濟懲罰標準。當前我國采用2015年修訂的《城市生活垃圾管理辦法》中的處罰標準明顯低于垃圾分類工作開展較好的國家，執行情況也有待改善[17,18]。其次也要考慮增加不分類垃圾行為的非貨幣成本。比如可以從政府部門、事業單位、國有企業的職工入手，職務晉升、福利待遇等與家庭垃圾未分類行為掛鉤等。

6.1.2 支持智能垃圾收集設備的研發

一方面，關于用戶身份識別的技術，包括生物識別、IC卡感應、社交媒體綁定等。這類技術致力于降低政府的監督成本并提高未分類投放行為被發現確認的概率。另一方面，是自動計量及分類技術，包括自動稱重、紅外檢測、自動分類等，這是為了降低居民投放的時間成本以及為收轉運提供垃圾種類和數量的信息。考慮到這些技術具有一定的正外部性，在強制垃圾分類推動的前期，可以通過政府招標或補貼部分研發費用。

6.2 收轉運及處置環節

首先，其他垃圾應由原有的環衛集團、填埋場和(或)焚燒廠負責。其次，當前大多數城市還缺乏有效利用廚余垃圾的產業。各地政府可以通過補貼引入先進技術在當地形成產業，例如厭氧消化技術。另外，由廚余垃圾生產的有機肥的價格和施肥的短期效果與化肥相比存在競爭劣勢。但考慮到各自的外部性，可以考慮要求化肥企業向廚余垃圾堆肥企業購買可交易的環境指標配額。再次，可回收垃圾由資源回收利用企業負責。但是如果在二次細分類的過程中，從可回收垃圾中分離出無利用價值或利用價值低的垃圾較多，回收企業應當和環衛集團協調處置，避免造成二次污染。如果回收企業確實受成本制約缺乏動力，政府則應該及時補位[18]，補貼相關清運費用。最后，對于有害垃圾，由政府付費委托給具有相應資質的企業轉運處置。

特別需要說明的是，推動垃圾分類要盡可能依靠市場的力量。強制垃圾分類的立法如果能得到有效的貫徹執行，就會催生很多新興產業，它們會通過市場機制充分發揮作用。例如，可以預見智能垃圾分類收集設備，不同垃圾運輸設備，分揀工藝，處置工藝，垃圾分類APP等將會取得長足的發展，并為我國的垃圾分類事業做出貢獻。