高壓輸電線路工程穿越生態敏感區生態補償費用研究

盧子敬，鄧 麗，李子壽，段金虎

(1.國網湖北省電力有限公司，湖北 武漢 430061；2.湖北安源安全環保科技有限公司，湖北 武漢 430040)

1 引言

生態補償機制一般是指以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護相關各方之間利益關系的公共制度[1,2]。近年來，高壓輸電線路由于穿越了多種類型的生態敏感區，也開展了大量的相應生態影響專題及多樣性專題論證工作[3]，針對各類保護區提出了生態保護措施[4]，估算了生態補償費用以開展相關生態保護工作，使工程建設及運行對生態敏感區產生的不利環境影響盡快得到恢復。

輸電線路工程的生態補償一般以資金補償為主，補償的主體為建設單位，補償的客體為各類生態敏感區的主管部門或單位[2]。根據輸電線路工程的生態環境影響特征，一般不會造成區域生態環境的明顯惡化，其對生態敏感區的影響是較輕微和局部的，不會影響生態敏感區的結構和功能[5,6]，因此，各類專題報告中一般從采取的生態保護及恢復工程的建設費、施工及運行期生態監測費、巡護與救助費以及宣教工程等費用來計列工程生態補償的投資[7，8]。但是這幾類費用缺乏統一的定額或標準，且受人為主觀因素影響，表現出生態補償費千差萬別，從而影響工程設計取費，導致部分工程需在后期進行設計變更，妨礙工程順利實施。

本文主要結合近幾年開展的專題中生態補償費用的情況進行對比分析，提出專題生態補償費用的估算建議。

2 生態補償費用典型案例分析

2.1 典型案例

2.1.1 自然保護區

針對涉及自然保護區生態補償費，本次探討選取2 個典型工程進行分析，一個是湖北省某500 kV輸電線路工程以及某110 kV輸電線路工程，其分別穿越了賽武當國家級自然保護區，大西溝省級自然保護區以及丹江口濕地自然保護區，工程不涉及各保護區的核心區和緩沖區。同時，為突出不同工程的生態補償經費估算特點，另選取某110 kV輸變電工程進行統計分析和對比，該工程線路穿越神農架國家級自然保護區長度8.8 km，在保護區實驗區內立塔29 基。工程提出的生態補償費用見表1。

表1 高壓輸電線路工程穿越自然保護區生態補償費用一覽 萬元

由表1可知，同一工程在跨越不同級別及類型自然保護區時，其補償費偏差主要表現在保護與恢復工程建設費用以及生態監測費用上，保護與恢復工程費用的不同主要是由于工程所穿越保護區長度及占用保護區面積不同，所需要采取的植被恢復、圍欄以及保護植物移栽等的工程量不同；生態監測費用的偏差主要是由于賽武當及大西溝2個自然保護區為野生動植物保護類型，丹江口庫區濕地自然保護區的生態監測還包含了水生生態調查等工作內容；而對于不同電壓等級線路跨越同類型同級別自然保護區時，補償費用存在較大變化，保護區內占地及擾動較大時，其保護與恢復工程建設費用卻較低，巡護與救助費用也大幅度增加。整體分析原因，主要是由于在對保護與恢復工程建設費的估算上，根據對專題報告的研讀和分析，明確差異主要體現在對保護區內設置生態保護設施如警示標牌、植物移栽等的工程量定額上，這也是此次研究要凸顯的第一個問題，即在生態補償費用估算中，缺乏可參考的設計規范及定額標準，對保護區內生態保護設施的工程也無明確的規格型號等要求，導致工程量估算及定額偏差較大。

2.1.2 濕地公園

本次研究選取正在實施的某特高壓輸電線路工程穿越濕地公園后提出的生態補償費用作為濕地公園的典型案例。該工程穿越荊門漳河國家濕地公園、宣恩貢水河國家濕地公園以及紅安倒水河省級濕地公園。在已批復的濕地公園專題中，提出的生態補償費用詳見表2。

表2 高壓輸電線路工程穿越濕地公園生態補償費用一覽 萬元

由表2可以看出，在保護與恢復工程建設費用、生態監測以及宣教費用等方面，同一工程穿越不同級別濕地公園的生態補償費用存在諸多不同，但工程總費用仍體現出影響大的工程，其生態補償費用偏高；一旦跨越濕地公園時，分項費用的計列受人為主觀因素影響較大，這主要是與地方管理部門對濕地公園的管理形式及要求有關，費用估計不可控。

2.2 存在的問題

由以上分析可知，受自然保護區的保護級別、類型、保護對象，濕地公園的級別等的影響，不同類型生態敏感區，所需要的生態保護費用呈現出較大的差異性，主要體現在以下幾方面。

2.2.1 人為主觀因素較大影響了費用總額及分項費用高低

在實際補償費確定的過程中，補償費用總額往往由與生態敏感區的主管部門協商結果來定，人為主觀因素極大影響了補償費用的高低，也由此導致在分項費用分配時，需要兼顧工程實際影響特點以及主管部門的資金分配意向，導致生態補償費用取費存在一定的隨意性。如表2中，同樣一檔跨越2個濕地公園，但在費用的分項分配上，存在較大的區別。

2.2.2 工程性質影響了生態環境保護工程措施取費

綜上所述，盡管110 kV的工程長距離穿越了自然保護區，但在計列保護與恢復工程建設費時，費用仍低于500 kV工程短距離穿越保護區。工程的性質及規模也在一定程度上影響了費用高低，這主要是受工程初步設計報告中預留補償費用的影響，如低電壓等級項目，在預留補償費用時，會綜合考慮工程總投資與工程穿越生態敏感區的情況，從而導致費用偏低。

2.2.3 不同類型敏感區生態補償取費未體現敏感區特點

不論是自然保護區，還是濕地公園等，生態補償費用均從生態保護與恢復工程費、生態監測費、巡護與救助、宣教工程等方面計列，即各專題中提出的生態補償取費類別一致，未體現出自然保護區的保護對象、類型以及濕地公園保護對象的區別，未針對性給出野生動物、野生植物、濕地生物類等保護對象的保護措施及費用分配[9]。

3 建議與對策

3.1 規范生態補償的內涵，不隨意外延

目前，開展的輸變電工程生態保護區的生態補償工作，主要是輸變電工程的建設單位基于工程對生態保護區造成的破壞采取的一種緩解或恢復的資金補償[10]，其生態補償的客體為生態敏感區的主管單位或部門，其管轄權限僅限于生態敏感區內(含準保護區以及外圍保護地帶)，因此，建議對于未占用(包括高空跨越和未進入)生態敏感區的輸電線路工程，不應計列涉及敏感區內的相關保護措施費用。

3.2 綜合市場因素，保證實施可行性

對部分環保措施工程、生態監測等費用應適度考量市場因素，確保實施時的可行性。專題單位在計列生態補償費的分項費用時，應開展充分的調研工作，并結合工程實施的進度計劃，考慮市場經濟等因素，合理估算費用定額。對于保護與恢復措施，要緊密結合工程擾動范圍、影響的程度、影響的對象，提出工程措施內容及工程量，并根據調研的費用定額，給出較為準確的費用估算；對于生態監測費[11]，應考慮主管部門的實際情況，如部分敏感區主管部門，有固定或長期的監測支持單位，或已委托相關單位開展敏感區的常規調查工作，費用估算時應充分考量這類因素，確保費用估算的合理和可行，也為后期主管部門接受費用審計提供基礎支撐。

3.3 加強生態補償費用使用的監督管理

從提出生態補償的核心立意出發，以資金補償方式，將緩解、恢復以及補償輸電線路工程在實施過程中可能產生的不利環境影響的相關工作轉移至生態敏感區的主管部門或單位，一方面是為了方便生態敏感區的日常環境管理，另一方面也是將較為專業的生態緩解及恢復工作交由專業的主管部門來開展，保障生態環保工作的實施效果[12]。

因此，加強對資金補償后的費用監督管理工作[13,14]，一方面，可確保相關生態環境保護工作的順利實施和推進；另一方面，也可對前期費用協商階段主管部門的費用要求進行一定程度的約束。

3.4 規范生態補償標準

目前，盡管國內在生態補償方面也做了一些研究，但從整體上來看，仍體現出生態補償的理論體系基礎認識不足，生態補償標準缺乏[15]，生態補償額度量化缺乏公平性等等問題，因此在這種背景下，考慮輸電線路工程的實際環境影響特點，建議近期在開展輸電線路生態補償費用估算時，建議生態補償費用額度與生態敏感區內工程投資掛鉤，按照涉及的不同生態敏感區的類型，給定不同的取費率，將費用盡量框定在一定的范圍內，為設計取費以及后期協商提供依據。

4 結語

在現有的基礎背景下，采用規范生態補償內涵、開展充分市場調研分析，加強費用監管以及合理界定取費標準等方式，支撐生態補償費用取費依據，為工程設計以及專題論證工作開展提供扎實的工作基礎，確保項目的順利實施。

輸變電工程是重要的基礎設施，在保障國民經濟、優化資源配置、均衡區域發展等方面作用顯著，但輸變電工程建設和運行過程中不可避免會對附近生態環境產生一定負面影響。合理采用生態補償機制，緩解和恢復因工程建設運行產生的負面影響，并對工程產生的直接經濟和環境損失補償，對于促進經濟社會發展、保障人與自然和諧統一具有突出意義。