創新“雙循環”全過程跟蹤審計模式 推動廉潔辦奧國家重大政策落實的探索與實踐

一、項目背景

2015年7月31日，北京獲得2022年第24屆冬季奧運會舉辦權，同年8月20日，習近平總書記主持召開中共中央政治局常委會會議，專題聽取申辦冬奧會情況匯報，提出堅持綠色辦奧、共享辦奧、開放辦奧、廉潔辦奧的要求。

2017年1月13日，滑雪大跳臺項目落戶首鋼園。2019年2月1日，習近平總書記考察首鋼園區北京冬奧會、冬殘奧會籌辦工作，并作出重要指示：辦好北京冬奧會、冬殘奧會，是黨和國家的一件大事，要全面落實綠色、共享、開放、廉潔的辦奧理念。

2017年11月19日，北京市委書記蔡奇到北京冬奧組委調研時強調，要全力以赴高標準推進冬奧籌辦工作，要確保主要競賽場館和基礎設施在2019年底前建成。

為貫徹落實習近平總書記重要講話重要指示精神和北京市委市政府決策部署，落實廉潔辦奧要求，高標準、高質量、如期完成競賽場館和基礎設施建設，首鋼集團有限公司（以下簡稱首鋼集團）多次召開專題會，深入研究新形勢下如何開展內部審計，促進國家重大政策落實，提出：由傳統的事后結算審計模式“關口前移”，探索全過程跟蹤審計。2017年開始以西十簡倉和京唐二期建設項目為全過程跟蹤審計試點項目，逐漸積累經驗并總結提煉出“雙循環”全過程跟蹤審計模式。

二、項目的主要做法

滑雪大跳臺為世界上首例永久保留和使用的工程，結構形式為鋼結構，賽道長164米、最寬處34米、最高點60米。冬奧會將在這里產生4枚金牌。項目2017年1月落戶首鋼園，2018年12月開工建設，2019年11月30日竣工。

為做好此次國家級重點項目的審計工作、落實國家重大政策要求，首鋼集團高度重視、集團領導全程深度參與，為全過程跟蹤審計模式把關，在前期準備和具體實施過程中給予全面指導，主要做法如下：

（一）全局謀劃、制度先行，奠定審計基礎

自滑雪大跳臺落戶首鋼園后，集團領導非常重視，以制度為抓手進行全局謀劃和系統構建。通過組織人員到審計署、北京市審計局、北京市內審協會等單位充分調研，結合建設項目實際情況，分別在2017年9月和12月下發了建設項目審計管理辦法和建設項目全過程跟蹤審計實施細則。建設項目審計管理辦法規定對重點建設項目采取全過程跟蹤審計;建設項目全過程跟蹤實施細則明確了具體的審計內容，主要包括工程項目招投標、項目合同管理、財務核算管理、結（決）算等8大環節12個方面;同時，在提報審計資料、審計成果格式及內容等方面都進行了詳細規定。

兩項制度的出臺，為全過程跟蹤審計進行了頂層制度設計，為順利推進跟蹤審計奠定了堅實基礎。

（二）建立“大監督”工作體系，形成監督合力

為落實“廉潔辦奧”審計理念、把滑雪大跳臺建設成“像冰雪一樣純潔”的精品工程，保證國家、北京市重大政策措施落地，首鋼集團成立滑雪大跳臺專項督察領導小組，由集團紀委書記任組長，成立以紀委（監察部）、審計部、法務部等6部門+建設單位組成的專項督察工作小組。督察工作從專題調研、專項檢查和聯合檢查三方面同步進行;建立了監督檢查機制、協調推進機制和獎懲機制，每月組織開展現場監督檢查、每季度召開協調工作會，各部門發揮專業優勢進行監督，確保各項工作落實到位、形成監督合力。同時，為做好冬奧會和冬殘奧會的保障工作，首鋼集團形成了“兩清單兩調度”工作機制，即任務清單和監督清單，集團公司和二級單位兩個層面調度。

首鋼集團審計部（以下簡稱審計部）重點關注大額資金使用和大宗物資采購，按照每月一次的審計頻率，對其合規性進行審計監督。

（三）建立“三位一體”審計管理體系，提供組織保障

審計部在集團已形成的董事會、審計委員會、管理層、審計部及成員單位組織管理架構的基礎上，統一協調全集團的審計資源，搭建了上下聯動、資源互補、監管全方位的集團審計管控體系，在滑雪大跳臺項目全過程跟蹤審計中，審計部進一步創新建立“三位一體”審計管理體系。

全過程跟蹤審計是隨項目進展持續跟進的審計方式，時間跨度較大，不像結（決）算審計是“一錘子買賣”，項目實施中更加需要構建一個相對運行穩定、科學合理、順暢有效的項目組織管理模式。根據滑雪大跳臺項目全過程跟蹤審計需要，結合項目特點，審計部創新性提出由審計部、中介機構和建設單位構成的“三位一體”審計管理體系，在具體實施過程中，由三方人員組成審計實施小組（見圖1）。

三方的具體分工為：審計部是全過程跟蹤審計監督的主體，主要負責牽頭組織、優化資源配置，統籌過程指導、成果質量把關等工作;為保證審計效率和審計質量，審計部為本項目實施小組配備了工程審計人員、財務審計人員和風控審計人員，選優配強審計組成員，為項目順利推進奠定人才基礎，同時，通過公開招投標，引進信譽高、相關工作經驗豐富的外部中介機構。中介機構為跟蹤審計提供專業技術支撐，根據不同的審計內容及階段配備不同專業及數量的審計人員，按時提交階段性審計成果文件，保證審計工作進度和質量。項目建設單位全力配合跟蹤審計工作，積極組織整改落實審計問題等，為跟蹤審計工作創造良好的工作環境和溝通協商機制。

由于首鋼滑雪大跳臺項目屬于國家重點項目，為確保項目建設質量和工期，審計實施小組對施工總承包單位設備材料采購及其使用情況進行延伸審計，建設單位作為審計實施小組成員參加對施工單位的延伸審計，確保項目建設質量。

（四）領導全程參與機制，審計專報直達集團領導

首鋼集團領導對滑雪大跳臺建設項目非常重視，并全面、全過程參與到項目審計過程中。

集團領導親自參加審計進駐會并提出要求。進駐會由審計部主持，項目審計小組、中介機構、建設單位領導班子及中層干部等參加;集團領導在進駐會上要求建設單位面對國家重點建設項目，落實廉潔辦奧等重大國家政策要求，必須提高政治站位，配合跟蹤審計工作;建設單位領導班子進行表態承諾，堅決提高政治站位并全力配合審計工作，保證及時提供相關資料并確保資料的真實、完整、合法性。集團領導直接參加審計進駐會，增強了審計工作的權威性，為跟蹤審計工作順利開展奠定極好的組織基礎。

審計過程中，按期出具的審計專報直接報送給集團領導。審計專報內容主要包括項目形象進度、本期審查情況、項目投資情況及審計問題等，對于存在的審計問題，審計從實質重于形式、注重實際的視角對其追根溯源，找到問題的本質，提出合理審計建議，為領導決策提供參考，為建設單位整改提供方向和依據。集團領導在及時了解項目的進展情況的同時，對專報中提出的主要審計問題作出重要批示，要求被審計單位做好審計問題的整改落實，這也是解決審計過程中發現的主要問題的重要途徑。

（五）提出“雙循環”全過程跟蹤審計模式，高效開展審計工作

“雙循環”全過程跟蹤審計模式，即定期審計循環和建設項目整體審計循環。所謂定期審計循環是根據項目的規模、特點，依據審計方案確定的審計頻率按期進行審計，滑雪大跳臺項目的審計頻率為每月一次，項目不斷按期循環推進，直至最后一期;建設項目整體審計循環是根據項目建設時序，從項目立項、可行性研究、設計與概算、招投標、項目實施直至項目決算的全建設周期進行跟蹤審計（見圖2）。雙循環的重點在定期循環，整體審計循環是方向，定期審計循環是落實。整體審計循環的內容蘊含于各個定期循環之中;以定期審計循環帶動整體審計循環，把項目審計不斷向前推進，直至項目決算完成，盡可能保障前期出現的問題后期不再重復出現或少出現，在最終結算時問題少或不出問題。

（六）制訂雙審計方案，適時開展審計

雙審計方案是指中介機構和審計部分別編制審計方案，同一項目兩個方案側重不同。中介機構在審計部指導下編制方案，方案確定審計的工作內容、審計方法、審計程序和審計頻率等內容，審計工作內容涵蓋了從項目立項、建設實施直至項目決算整體循環的全部內容，該方案經審計部審核批準后執行。審計部對中介機構方案進行審核，同時明確項目整體組織方式及人員分工、向集團領導定期匯報等內容，編制總體審計方案。雙方案統一編制，各有側重，全面有效。

（七）運用大數據思維、信息化手段，提高審計效率

全過程跟蹤審計需要分階段按項目進展情況持續提報審計資料，為達到審計全面覆蓋業務流程、動態反映項目進展情況、提高審計效率及效果，審計部運用大數據思維創新設計了一套報審表，實行表單化管理，使檢查事項了然于胸、清晰明了。報審表內容涵蓋了招投標、合同簽訂及支付、監理管理等9個方面。每張報審表分為已報審和新增報審兩大部分，隨著項目進展滾動填報（見表1）。同時，開發了異常合同篩選程序，在輸入合同的招標時間、開標時間、中標通知書下發時間等基本信息后，根據相關法規制度設置相關閾值，異常合同在右側會以“星”號顯示，這樣可以將快速找出的異常合同進行重點審查，提高審計效率。

運用信息化手段提高審計效率，在審計部開發的審計管理信息系統中（見圖3），設置專門工程審計模塊，將上述報審表和異常合同篩選程序置入其中。在招投標審計階段，充分利用嵌入系統中的企查查軟件，查詢投標企業相關信息，大大提高了審計效率，降低了審計風險，從而達到審計監督目的。

（八）延伸審計對象，實現全鏈條審計

滑雪大跳臺項目采用施工總承包模式，為了落實廉潔辦奧要求，確保項目質量，審計組對施工的總承包單位進行延伸審計，主要對總包單位集采中心的設備和材料采購程序及其使用情況進行審計，每月審計一次。主要從兩方面進行審計：一是對集中采購的設備、材料的招投標、合同簽訂情況的合規性進行審查;二是對到場材料的質量合格性進行審查，主要審查材料的合格證、有見證取樣記錄及檢測報告等檢驗程序，確保到場使用的材料符合設計質量要求。通過全鏈條審計確保了廉潔辦奧要求落到實處。

（九）重視整改落實，形成審計監督閉環

審計問題的整改和審計建議及時有效落實，是確保審計質量的重要抓手。審計過程中，對于現場審計發現的問題能立行改正的，必須既行既改;對于典型突出的問題，在直報集團領導的審計專報中進行反映，根據領導對相關問題的批示，編制審計整改通知書，與審計專報一并下發至建設單位，要求建設單位定期進行整改反饋。

審計部建立審計整改情況臺賬，實行持續跟進、對賬銷號，直至整改事項全部完成，有效促進了審計問題的整改落實，形成審計閉環。

三、項目的實踐效果

1.全過程跟蹤審計建立起“三位一體”審計監督方式，由審計部統籌，發揮各方優勢，提升審計監督質量和效率;確定“雙循環”全過程跟蹤審計模式，定期循環帶動整體循環，把問題解決在前端，避免問題后續重復發生;借助審計信息化平臺，延伸審計內容，防范審計風險;強化審計整改，把控審計質量，形成審計監督閉環，“雙循環”全過程跟蹤審計推動了國家、北京市廉潔辦奧等重大政策貫徹落實。大跳臺本體在接受審計署委托北京市審計局跟蹤審計過程中，審計組對項目的建設和管理給予肯定，充分體現首鋼內部審計在貫徹落實黨和國家重大政策過程中開展全過程跟蹤審計意義重大。

2.審計部加強國家及集團相關工程建設法規制度的宣貫，提高了被審計單位各級管理部門及人員對審計工作的認識;及時對發現問題歸納整理形成審計案例并進行通報，提高了工程審計相關管理人員的管理意識和風險防范意識。在首鋼集團內形成精細化管理、防范風險的良好氛圍，被審計單位由被動接受審計轉為主動迎審。

3.全過程跟蹤審計規范了被審計單位工程管理，提升了工程建設項目管理水平，減少問題重復發生，節約大量隱形成本;促進工程結算質量，及時歸檔相關資料，降低結算審減比例;目前已全面在首鋼集團的重點項目、重大投資項目中實施全過程跟蹤審計。

4.“雙循環”全過程跟蹤審計的實施，形成了規范的制度體系和業務審計流程，突出審計關注點和風險點，將其固化在審計信息化系統中，形成全過程跟蹤審計管控模式。

（執筆人：高強）

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