轉移支付對綠色發展的影響

□文/劉志強 王 聰 盧崇煜

（北京建筑大學理學院 北京）

［提要］基于1998～2017年我國省際面板數據，利用分位數回歸、雙向固定效應、中介效應模型實證檢驗轉移支付對綠色發展的影響。研究發現：轉移支付總體上對綠色發展存在U型關系，轉移支付在跨越臨界點前對綠色發展具有激勵效應，但從2002年開始，以西藏為代表的地區開始以金字塔結構形式逐漸跨越轉移支付臨界點，對綠色發展產生阻滯效應。進一步進行中介檢驗發現，環保支出和產業結構是轉移支付阻礙綠色發展的重要影響渠道。

引言

綠色發展是破解中國“保增長、促減排”兩難困境的關鍵路徑。黨的十八大以來，我國生態文明建設邁上新臺階，綠色發展成為全社會共識。“十四五”時期，推動綠色發展將逐步進入環境污染防治、自然生態保護和經濟社會低碳發展協同開展的時期。環境污染作為“有害”公共產品，具有很強的負外部性，單純依靠環境系統自行調整無法扭轉。而外部性的廣泛存在造成污染治理的市場失靈又催生以政府為主導的政策規制模式的介入。擁有充裕的財政資金成為地方政府有效解決環境污染問題的重要條件，轉移支付逐漸成為中央政府實現政策發展意圖和協調地方政府發展行為的重要手段。

從近年來全國整體趨勢上看，中央政府對地方政府的稅收返還和轉移支付的決算數呈現逐年上升趨勢，由2007年的18，137.89億元上升到2017年的65，051.78億元，而二氧化硫污染排放量則呈現逐年下降趨勢，由2007年的2，468.08萬噸下降到2017年的654.24萬噸。那么，在經濟與環境協調發展背景下，中央對地方如此大規模的轉移支付是否有助于加速綠色發展進程？轉移支付對綠色發展是助力還是阻力？其中的作用機制又如何？因此，本文收集1998～2017年我國31個省級行政區的面板數據，利用分位數回歸、雙向固定效應、中介效應模型實證檢驗轉移支付對綠色發展的影響，并探討其作用機制，為完善中國轉移支付制度和促進社會經濟綠色發展提供政策參考。

一、理論機制與研究假說

中央政府通過轉移支付制度實現對地方政府行為選擇的約束機制，增強財政政策的宏觀調控能力。一般來說，轉移支付的根本目標是促進地方政府間的財力均衡以及公共服務均等化。然而，中國區域綠色發展仍然依賴地方政府的推動，地方政府是其行動主體的關鍵。

一方面從理論上看：首先，資金規模的擴大能促進生態功能區轉移支付正向激勵地方政府的環保行為；其次，在地方政府重視環境保護的前提下，轉移支付能夠有效提升地方政府對環保支出的投入力度。此外，轉移支付能否對環境產生激勵效果與政府激勵方式有關。簡言之，獎勵型激勵方式是鼓勵區域間環境正外部性的供給；懲罰型激勵方式是遏制區域間環境負外部性的產生。這兩種激勵方式都有利于提升地方政府對生態環保的責任感，助力推動綠色發展進程。

另一方面由于對于重點生態功能區的轉移支付屬于無條件的一般性轉移支付，往往受到地方政府支出偏好的影響。地方政府在短期利益的驅動下，環保支出并不能在短期內實現經濟快速發展，反而會造成當地財政收入的縮減，地方政府完全有可能將其用于教育、科學、醫療衛生等其他領域，引致環保支出的“擠出效應”，尚未有效形成對地方政府環境治理的積極性激勵。此外，正是地方政府對經濟高速增長存在亟待需求勢必驅動其形成“GDP競爭”現象，進而導致地方政府在得到中央政府的轉移支付后更傾向于將轉移支付向工業部門傾斜，這將導致我國轉移支付規模的擴張促使第二產業占比的提升，從而加劇污染量的排放，對綠色發展進程產生阻滯效應。基于上述分析，提出如下假說：

H1：轉移支付規模與綠色發展水平之間呈現U型曲線關系

H2：轉移支付通過擠出環保支出對綠色發展產生阻滯效應

H3：轉移支付通過變動產業結構對綠色發展產生阻滯效應

二、模型、變量與數據

為檢驗轉移支付對綠色發展的直接影響以及通過環保支出或產業結構對綠色發展的間接影響，本文基于前文理論分析以及借鑒溫忠麟和葉寶娟、傅京燕等以及吳依楠、曹鴻杰和盧洪友等人研究的基礎上，構建面板數據模型如下：

模型中，GDit表示綠色發展，采用單位GDP二氧化硫排放量作為其負向代理指標；TPit表示轉移支付，選取中央補助收入與年末常住人口的比值衡量；Mit表示中介變量，包括環保支出（EEit）和產業結構（ISit）；Controlit為控制變量集，包括經濟發展（EDit）、財政支出（FEit）、社會投資（FAit）和人口密度（PDit），分別用人均地區生產總值、人均財政支出、人均全社會固定資產投資、每平方公里居住的人數衡量；i代表截面維度；t代表時間維度；ηi代表地區效應，μt代表時間效應；εit為隨機擾動項；αj、βj、γj為待估參數。

本文所用樣本選自1998～2017年我國31個省級行政區的面板數據，相關指標數據來源于《中國財政年鑒》《中國統計年鑒》《中國環境年鑒》和中國統計局網站。由于環保支出數據在2006年以前存在缺失，故該變量只考慮2007年以后的樣本。此外，為防止數據劇烈波動和數據間的異方差性可能對模型造成干擾，同時盡可能保證指標數據滿足正態分布特征，故在具體估計時對變量取其自然對數。

三、實證分析與結果討論

（一）初步統計分析。圖1使用散點圖和擬合曲線分別描繪了污染排放強度與人均中央補助收入之間的關系。簡單的趨勢分析表明：人均中央補助收入對污染排放強度具有明顯的先緩解再加劇的非線性作用。雖然上述觀察得到的結論與前文的理論預期基本一致，這直觀地部分印證了前文研究假說1，但轉移支付對綠色發展的直接影響以及通過環保支出或產業結構等間接影響綠色發展的機制是復雜的。下面將基于前文設定的計量模型進行更嚴謹的經驗檢驗。（圖1）

圖1 污染排放強度與人均中央補助收入散點圖

（二）基準回歸分析。首先基于引入轉移支付的平方項的模型（1）檢驗轉移支付與綠色發展的非線性關系。考慮到分位數回歸可以排除極端值干擾，同時考慮到基于不同的分位點能更加全面直觀地反映條件分布的特點，故本文選取極具代表性的五個分位點進行回歸，表1中列（1）～（5）報告了分別基于0.1、0.25、0.5、0.75、0.9這五個分位數得出的回歸結果。

結果均顯示轉移支付的一次項對綠色發展的估計系數在1%的水平下均顯著為負，而轉移支付的二次項對綠色發展的估計系數在1%的水平下均顯著為正，這驗證了不同的轉移支付規模對綠色發展水平產生不同影響：隨著轉移支付規模的擴張，綠色發展水平呈先上升后下降的趨勢，即轉移支付規模與綠色發展水平之間呈U型關系，假說1得到驗證。（表1）

（三）穩健性檢驗。為驗證上述結果的可靠性與準確度，同時為避免遺漏變量問題導致結果產生偏誤，本文在控制部分變量的基礎上采取雙向固定效應模型進行穩健性檢驗。因Hausman檢驗結果顯著（P＜0.01），故模型（1）適用于固定效應估計。結果列于表1中第（6）列，實證結果與前文回歸結果方向保持一致，說明本文對假說1的研究具有較好的穩健性。

表1 模型回歸結果一覽表

在該模型中，保持其他因素不變的情況下，當轉移支付規模TP跨越臨界值0.353之前，轉移支付與污染排放強度負相關，轉移支付規模的擴張對污染排放發揮顯著的抑制作用，成為促進污染減排的有效機制，此時轉移支付的減排效應占據主導地位，有利于促進綠色發展水平的提升。當轉移支付規模TP跨過0.353這一“門檻”，轉移支付與污染排放強度正相關，轉移支付規模的快速擴張導致污染排放量呈現遞增特征，此時轉移支付的污染效應占據主導地位，對綠色發展水平的提升產生阻滯效應。

根據樣本期間中國31個行政區轉移支付規模統計結果，從2002年開始，以西藏為代表的地區開始以金字塔結構形式逐漸到2017年已有21個省份跨越轉移支付規模臨界點，對綠色發展產生阻滯效應。從整體上看，中國省域轉移支付規模較大的地區主要集中在西部和東北部地區，說明這些地區在綠色發展進程中面臨著更大的減排壓力，應當縮減對這些地區的轉移支付力度，不斷提高本地區的綠色發展水平，盡快回到污染臨界點左側；而中東部地區的轉移支付處于U型曲線左側，并未跨過污染臨界值0.353。具體而言，樣本期內西藏雖然屬于穩定跨越轉移支付規模臨界點的地區，但也說明中央政府的轉移支付對于該地區環境污染的治理并未形成積極性激勵。

（四）傳導機制檢驗：基于環保支出和產業結構的中介效應。前文已證實轉移支付在達到臨界值之前助力綠色發展，而在跨過臨界值之后反而對綠色發展產生阻力，本文進一步檢驗環保支出和產業結構在轉移支付與綠色發展之間是否存在中介效應。采用地方財政環保支出與年末人口的比值、第二產業占GDP的比重分別作為環保支出和產業結構的代理變量。根據溫忠麟和葉寶娟提出的中介效應檢驗方法，同時考慮到上述模型最優化，采用雙向固定效應模型進行如下檢驗與判別：第一步，檢驗轉移支付對綠色發展的系數；第二步，檢驗轉移支付對環保支出（產業結構）的系數；第三步，將轉移支付與環保支出（產業結構）同時對綠色發展回歸。若前兩步的回歸系數以及第三步中環保支出（產業結構）對綠色發展的回歸系數均顯著，則環保支出（產業結構）的間接效應顯著。若第三步中轉移支付對綠色發展的回歸系數也顯著，則轉移支付的直接效應也顯著，具體結果見表2。（表2）

表2 中介效應檢驗結果一覽表

我們發現，環保支出和產業結構在轉移支付與綠色發展之間存在顯著的中介效應。這反映的可能是轉移支付規模加大導致資金向工業等“以環境污染換取經濟快速增長”的污染型行業傾斜，一方面引致政府對環保支出的擠出效應，不利于形成環保激勵效應，不利于污染量的邊際遞減，反而影響綠色發展水平的提高；另一方面導致資源過度開發，并不斷推動第二產業占比提升，促使污染排放量的攀升，阻礙綠色發展進程。假說2和假說3得到驗證。

四、研究結論及政策建議

本文基于中國31個行政區近20年的面板數據，針對轉移支付與綠色發展的影響效應進行實證分析，發現在整體上轉移支付與綠色發展之間呈現“U型”關系，轉移支付在跨越臨界點前對綠色發展具有激勵效應，在跨越臨界點后對綠色發展具有阻滯效應；此外，轉移支付規模擴張導致政府擠出環保支出、阻礙產業結構的轉型升級，成為綠色發展的絆腳石。

根據上述結論，本文提出以下幾點建議：（1）加強政府支出監管，在轉移支付過程中，以環境治理為導向，加大環保資金占比，強化該項支出的調控，促使資金使用清晰化。（2）推動產業結構升級，加快中國由粗放式發展模式向綠色發展模式演變，以降低對高污染行業的依賴性，這就對技術創新產生亟待需求，但這也是破解“保增長、促減排”雙重困境的有效手段。