誰為監管盲區負責

文/本刊記者 包冬冬

江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故中暴露出管業務與管安全脫節的突出問題。而這也是中央32號文中明確要求解決的。從2016年底至今3年，各地在創新工作方式方法解決這一難題，但仍然面臨諸多難題。

2019 年11 月，國務院批復江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故（以下簡稱“3·21事故”）調查報告。經國務院調查組查明，事故的直接原因是天嘉宜公司舊固廢庫內長期違法貯存的硝化廢料持續積熱升溫導致自燃，燃燒引發爆炸。經事故調查組最終認定，這是一起特別重大生產安全責任事故，暴露出有關地方和部門落實安全生產職責不到位、管業務與管安全脫節、對非法違法行為打擊不力和企業主體責任不落實、違法違規、誠信缺失等突出問題。對負有直接責任、監管責任、領導責任等所有責任人都要依法依規依紀嚴肅追責和懲處。

可見，3·21 事故背后，管業務與管安全脫節是突出問題之一。而這一問題，也是《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（中發〔2016〕32 號）（以下簡稱“中央32 號文”）中明確要著力解決的。

2016 年12 月9 日，中央32 號文正式發布。時至今日，3 年有余，同時，距離落實文件重點任務分工不足1 年。

中央32 號文中提出，要明確部門監管責任。按照管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全和誰主管誰負責的原則，厘清安全生產綜合監管與行業監管的關系，明確各有關部門安全生產和職業健康工作職責，并落實到部門工作職責規定中。

關于“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”（以下簡稱“三個必須”）的原則，是2013 年，習近平總書記在聽取山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故情況匯報時強調的。當時，行業監管邊界不清、安監部門與行業主管部門責任劃分不合理，導致的互相推諉、扯皮現象并不少見，亟需完善安全生產監管體制機制。

某景區玻璃棧橋上，有人挑戰18米秋千

經過了6 年多時間，落實“三個必須”工作原則取得了很大進步。如2019 年，國務院安委會辦公室牽頭制定了全年安全生產工作要點，明確31 項重點工作任務，逐一落實到安委會各成員單位，讓“三個必須”原則體現在實際工作中。吉林省從2018 年開始，將“三個必須”要求納入地方條例，寫進部門“三定方案”，將行業安全監管職責法規劃、機制化，厘清了綜合監管和行業監管的關系；吉林省編辦批準工信、住建、交通、商務、民政、文化和旅游、水利等22 個省直部門設立安全監管機構，配備安全監管人員，強化了行業監管力量。

但是，在不斷厘清安全生產綜合監管與行業監管職責邊界的過程中，又遇到了新的難題——當難以清楚地界定和明確行業主管部門時，由誰來監管，由誰來擔責？

有人提出，安全生產綜合監管部門要承擔兜底責任。

這樣的說法，在圈內引起了不小的波動。有從事綜合監管工作的人員說，兜底職責是為哪些事情兜底，兜什么底？兜底到什么程度？也有人質疑，如果安全生產綜合監管承擔兜底職責，綜合監管人員就是“兜底者”，是否意味著，一旦發生事故，找不到主管部門為事故負責，綜合監管人員就得“背鍋”？

截至本刊記者發稿時，這一問題尚未有官方解答。但從全國各地多起相關案件看，綜合監管人員“背鍋”的結局并不鮮見。

《安全生產法》作為全面規范安全生產的專門性法律，其中明確了安全生產監督管理部門的“綜合監管”地位——國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。顯而易見，《安全生產法》中明確了安全生產綜合監管的地位，但卻沒有明確其具體內涵，從而形成“綜合監管”就是“無所不管”的誤區，也成了無限責任的代名詞。

尤其在當下，新業態、新風險給安全生產綜合監管帶來了新的壓力。一旦新業態發生事故，又找不到明確的主管部門，綜合監管部門兜底可能性極大。

以景區內玻璃棧橋的安全監管問題為例。據《南方都市報》曾報道：“玻璃棧橋這個千億級市場卻處于‘裸泳’狀態：整個行業無行業規范、無驗收標準、無監管主體。”“更高、更透、更嚇人的玻璃棧橋，本來不僅需要按橋梁標準驗收，還需要考慮玻璃的特殊性和地理、氣候等外界因素，最后卻可能由連路橋建設經驗都沒有的施工公司來建造，埋下的安全隱患自然會更大。”

如果玻璃棧橋發生事故，該由誰來承擔監管失職之責？國家并沒有相關規定。

在深諳自身職責風險與法制、機制不健全的現實情況下，有地方監管部門主動作出了選擇。

來自南方發達地區的應急管理部門相關負責人介紹，他所在的省擁有37 條玻璃棧道，始終是他們的心病。怎么辦？必須主動出擊，明確主管部門為旅游部門。一開始，旅游部門不愿意接下這燙手山芋，認為玻璃棧橋是特種設備，應由市場監管部門監管。最終，經過多方協調，形成聯席會議制度，并明確由旅游部門負責玻璃棧橋的安全監管。

同樣是面對安全生產綜合監管職責壓力，一位來自西部偏遠省份的應急管理部門負責人深感重壓。他說，他們情況與發達地區相差較遠。整個應急管理部門編制不足百人，在全國都是編制最少的，整個安全生產監管的壓力非常大，更何況綜合監管部門。中央32 號文提出嚴格責任追究制度，盡職照單免責、失職照單問責。該省里已經決定將推進盡職免責工作作為改革的重要任務之一，最終因為國家層面的頂層設計未出臺而放棄。而這正是基層的安全監管人員尤其期待的。

這位負責人提到的落實盡職免責工作之難，在全國皆如此。雖然中央32 號文中也明確了以下內容：“安全生產監督管理部門負責安全生產法規標準和政策規劃制定修訂、執法監督、事故調查處理、應急救援管理、統計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作，承擔職責范圍內行業領域安全生產和職業健康監管執法職責。負有安全生產監督管理職責的有關部門依法依規履行相關行業領域安全生產和職業健康監管職責，強化監管執法，嚴厲查處違法違規行為。”但由于尚未上升到法律法規，在司法過程中，由于各方的理解不同，也難以達成一致。

當前，從各地的有效經驗看，必須發揮安全生產委員會的作用。安全綜合監管部門要善于從宏觀、全局的角度看問題，從廣闊的時空范圍尋找和探究安全生產規律，及時向政府領導提出工作建議，把責任落實到相關部門，消除責任盲區、監管漏洞，防范“想不到”“看不到”的風險；也要有“主角”意識，立足安委會辦公室的角度，以釘釘子的精神，推動安全生產各項決策部署落地見效，補齊短板、堵上漏洞。

在此也呼吁，國家層面盡快出臺法律法規，明確安全生產綜合監管的職責定位、具體內涵，讓“三個必須”有法可依。