城市轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下我國城市更新項(xiàng)目PPP模式研究

王暉

摘 要：在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，城市更新項(xiàng)目不僅要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市繁榮，還需要重視人們生活質(zhì)量改善、城市文化的保留。實(shí)踐中由于城市更新項(xiàng)目開發(fā)周期較長、利潤率較低，面臨資金嚴(yán)重不足的問題。文章針對(duì)現(xiàn)有融資模式存在的局限，提出在我國城市更新項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式，并對(duì)其運(yùn)作流程及運(yùn)用中需注意的關(guān)鍵問題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：城市轉(zhuǎn)型發(fā)展;城市更新;PPP模式

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6432（2022）09-0024-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.09.024

最早起源于西方國家的城市更新概念，是這些國家為了解決城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題而采取的一系列措施。第一次城市更新研討會(huì)于1958年8月在荷蘭召開，會(huì)議就城市更新內(nèi)容進(jìn)行了說明。深圳在2009年10月頒布的全國首部《城市更新辦法》中首次正式引入“城市更新”理念。在2021年召開的全國人民代表大會(huì)和人民政治協(xié)商會(huì)議的政府工作報(bào)告中明確指出，“十四五”時(shí)期要積極發(fā)展新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進(jìn)城市更新，這既是黨中央在城市發(fā)展的新階段、新形勢(shì)和新要求下做出的重要戰(zhàn)略部署，也是推動(dòng)我國城市高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。由于城市更新項(xiàng)目建設(shè)周期長、參與方多、錯(cuò)綜復(fù)雜，常常面臨較高風(fēng)險(xiǎn)，而且項(xiàng)目對(duì)資金的需求量大，融資的困難制約著城市更新的進(jìn)程。因此，本文提出在我國城市更新項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式，并對(duì)其關(guān)鍵問題進(jìn)行探討。

1 我國城市更新項(xiàng)目的融資現(xiàn)狀

所謂城市更新，是針對(duì)城市在發(fā)展過程中存在的那些已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、必須要改變的地方，有計(jì)劃地對(duì)其進(jìn)行拆遷、改建，從而使城市得以重新發(fā)展和繁榮。目前城市更新項(xiàng)目的資金來源主要是政府的財(cái)政撥款、政府平臺(tái)公司向銀行貸款、土地出讓、企業(yè)自有資金。其中，政府財(cái)政資金投入是城市更新項(xiàng)目的重要部分，但政府財(cái)政收入有限，并且政府需要投資建設(shè)的領(lǐng)域較多，無法保障城市更新項(xiàng)目的資金需求;而政府平臺(tái)公司向銀行融資的方式資金成本和管理成本都比較高，大量貸款導(dǎo)致債臺(tái)高筑，融資能力減弱;在房地產(chǎn)市場蕭條時(shí)，土地出讓收入減少;企業(yè)自有資金不足，融資能力弱，而且企業(yè)投資建設(shè)的項(xiàng)目由于缺乏政府監(jiān)管，企業(yè)因追求自身利益最大化而變更規(guī)劃，降低開發(fā)質(zhì)量，最終無法實(shí)現(xiàn)城市更新的目的，這些問題都亟待解決。

學(xué)者齊建敏通過對(duì)我國舊城改造的融資現(xiàn)狀進(jìn)行剖析發(fā)現(xiàn)問題，設(shè)計(jì)融資模式評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)可供選擇的融資模式運(yùn)用SWOT法及層次分析法進(jìn)行決策。高廣春對(duì)遼寧省棚戶區(qū)改造融資模式進(jìn)行研究，指出政府在項(xiàng)目融資過程中扮演著重要角色，充分利用政策扶持因素，從國家開發(fā)銀行爭取更多的貸款并鼓勵(lì)拓展其他融資渠道，建立多元組合融資模式以獲得充足的資金保障棚改項(xiàng)目的順利進(jìn)行。徐文舸通過對(duì)美國、英國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體投融資模式的研究，發(fā)現(xiàn)特定的財(cái)稅制度安排、提供政府專項(xiàng)資金補(bǔ)助、進(jìn)行針對(duì)性的金融創(chuàng)新等均是解決城市更新項(xiàng)目的資金需求較為有效的做法。這些研究對(duì)我國城市更新項(xiàng)目融資模式的選擇提供了思路。

2 我國城市更新項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的意義

PPP模式泛指政府與社會(huì)資本之間為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種長期合作關(guān)系，包括BOT、TOT、BOO、ROT、BTO等。PPP模式運(yùn)用于城市更新項(xiàng)目具有以下四點(diǎn)意義。

2.1 能有效拓寬城市更新項(xiàng)目融資渠道

老舊小區(qū)、街區(qū)的改造、城中村的拆遷、歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)等都需要資金投入，現(xiàn)有融資渠道獲得資金量有限，阻礙城市更新進(jìn)程。PPP模式下政府通過引入多元化的社會(huì)投資，能為城市更新項(xiàng)目開拓融資渠道，緩解項(xiàng)目建設(shè)中資金不足的問題。

2.2 有利于提高城市更新項(xiàng)目服務(wù)的水平

政府投資建設(shè)項(xiàng)目由于沒有競爭關(guān)系，通常是高投入低產(chǎn)出，經(jīng)濟(jì)效益和管理效率都不高。而社會(huì)投資者對(duì)城市更新項(xiàng)目進(jìn)行投資是出于盈利目的，希望這些項(xiàng)目能讓其得到穩(wěn)定和優(yōu)厚的報(bào)酬。為此，社會(huì)投資者會(huì)在項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營過程中采用先進(jìn)的技術(shù)、規(guī)范的制度、科學(xué)的管理模式，這將有利于城市更新項(xiàng)目管理效率及服務(wù)質(zhì)量的提高。

2.3 有利于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的控制

在綜合考慮法律法規(guī)與公共利益的基礎(chǔ)上，PPP模式將風(fēng)險(xiǎn)分配給能夠更好控制那些風(fēng)險(xiǎn)的一方，與政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目建設(shè)方式相比，針對(duì)性增強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)控制成本降低，但風(fēng)險(xiǎn)控制的效率得到提高，提升了項(xiàng)目的綜合價(jià)值。

2.4 有利于實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)

城市轉(zhuǎn)型發(fā)展要求城市發(fā)展不能只考慮經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)該把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，要體現(xiàn)社會(huì)效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。城市更新項(xiàng)目采用PPP模式涉及的利益相關(guān)者包括：政府部門、社會(huì)投資者、SPC、金融機(jī)構(gòu)、工程承包公司、原材料供應(yīng)商、用戶等，他們各自在項(xiàng)目中充當(dāng)不同角色，承擔(dān)不同職責(zé)。利益相關(guān)方的關(guān)系，以合同形式進(jìn)行管理，項(xiàng)目合同從項(xiàng)目系統(tǒng)總目標(biāo)出發(fā)明確約定了每一個(gè)利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利，形成約束，并且整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中政府都進(jìn)行監(jiān)督，避免城市更新中“重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)”的問題，從而有利于實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾各方利益，這正是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。

3 PPP模式運(yùn)用于城市更新項(xiàng)目的運(yùn)作流程

PPP模式在城市更新項(xiàng)目中的運(yùn)用可分為以下六個(gè)階段。

第一階段，項(xiàng)目所處行業(yè)分析。為了項(xiàng)目的成功，政府要對(duì)采用PPP模式的背景以及合作的環(huán)境進(jìn)行充分研究，如項(xiàng)目的目標(biāo)、政治環(huán)境、法律法規(guī)、項(xiàng)目利益相關(guān)者等。通過行業(yè)分析，政府能夠明確在城市更新項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式已經(jīng)具備的條件和所要做的準(zhǔn)備工作。

第二階段，項(xiàng)目的識(shí)別。PPP模式主要適用于那些具有收費(fèi)功能、可以獲取收益、具有潛在利潤的項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目主要由政府發(fā)起。

第三階段，項(xiàng)目準(zhǔn)備。這一階段的工作包括：組建PPP項(xiàng)目的管理架構(gòu)，項(xiàng)目實(shí)施所需技術(shù)的準(zhǔn)備，社會(huì)資本方的付款與收入分析、政府需要提供補(bǔ)貼的分析，利益相關(guān)方的參與，項(xiàng)目實(shí)施方案的編制及審核。

第四階段，項(xiàng)目采購。政府通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判等采購方式選擇社會(huì)投資方，并與選定的合作者簽署項(xiàng)目合同。

第五階段，項(xiàng)目的執(zhí)行。這一階段的主要任務(wù)是成立項(xiàng)目公司，進(jìn)行融資，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查。

第六階段，項(xiàng)目移交。特許期結(jié)束，政府按照項(xiàng)目合同的約定收回項(xiàng)目資產(chǎn)。

4 我國城市更新項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式應(yīng)注意的問題

盡管將PPP模式運(yùn)用于城市更新項(xiàng)目有很多優(yōu)勢(shì)，但是城市更新項(xiàng)目涉及國有資產(chǎn)的建設(shè)管理，投資主體多元化、項(xiàng)目利益相關(guān)方眾多、項(xiàng)目周期長，為了項(xiàng)目的順利實(shí)施，應(yīng)注意以下問題。

4.1 需要營造科學(xué)透明、系統(tǒng)全面的政策環(huán)境

科學(xué)透明、系統(tǒng)全面的政策環(huán)境是改善項(xiàng)目融資軟環(huán)境的重要標(biāo)志之一。結(jié)合實(shí)際發(fā)展需要，在完善已經(jīng)出臺(tái)各項(xiàng)政策的同時(shí)，圍繞改善發(fā)展軟環(huán)境的需要，適時(shí)制定和出臺(tái)一系列易于理解、便于操作的政策措施，著力改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，構(gòu)建一個(gè)有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策環(huán)境。一方面，政府應(yīng)該將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點(diǎn)招標(biāo)、投標(biāo)項(xiàng)目和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及政策措施向社會(huì)公布，從而增強(qiáng)政策的透明度;另一方面，應(yīng)該完善政策的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制，建立專門的政策監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)各級(jí)政府出臺(tái)的各項(xiàng)政策貫徹落實(shí)情況進(jìn)行檢查，確保政策不到位、承諾不兌現(xiàn)等問題能夠被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決，同時(shí)還要確保政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

4.2 需要健全法制、創(chuàng)建公平公正的法制環(huán)境

首先，國家應(yīng)對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行全國統(tǒng)一立法，同時(shí)，為了最大限度地與當(dāng)?shù)厍闆r相符，還需要針對(duì)某一具體項(xiàng)目或地區(qū)進(jìn)行專門的調(diào)整，即單項(xiàng)立法及制定地方規(guī)章。

其次，政府要加強(qiáng)制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將私人資本引入城市更新項(xiàng)目，如果操作不當(dāng)或者考慮不夠全面就會(huì)使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)及其價(jià)值受到威脅，如何使國有資產(chǎn)在PPP模式中不僅實(shí)現(xiàn)保值增值，而且保證產(chǎn)權(quán)的清晰是政府應(yīng)該始終關(guān)注的問題。所以，在城市更新項(xiàng)目PPP模式運(yùn)行過程中應(yīng)以產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)法規(guī)為基礎(chǔ)，建立起完善的產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)的規(guī)章制度及標(biāo)準(zhǔn)的操作程序，使國有資產(chǎn)得到很好的保護(hù)。

最后，應(yīng)該對(duì)每一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法崗位的工作內(nèi)容、具有的權(quán)限、執(zhí)法程序以及相對(duì)應(yīng)的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，完善行政執(zhí)法責(zé)任制并認(rèn)真落實(shí)。

4.3 需要有具體的管理和推動(dòng)部門

城市更新項(xiàng)目PPP模式實(shí)施過程中需要進(jìn)行項(xiàng)目跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，完全依靠民間投資者是無法辦到的，需要有專門的管理部門給予支持、關(guān)注、指導(dǎo)、推動(dòng)。在英國，政府商務(wù)辦公室的Private Finance Unit為國家PPP的政策單位，整體項(xiàng)目實(shí)施策略、項(xiàng)目實(shí)施及合同管理作業(yè)程序由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定，除此該機(jī)構(gòu)還通過開發(fā)相關(guān)軟件為地方政府具體實(shí)施提供協(xié)助，定期檢查各部門的實(shí)施過程、技巧及能力并公開信息以供各界參考。

4.4 要提高操作程序的透明度

招標(biāo)條件要公開透明化，保證所有有能力的競標(biāo)者能夠公平的參與競爭;招標(biāo)手段的科學(xué)化，可以借助現(xiàn)代化技術(shù)，避免人為操控;評(píng)標(biāo)專家的專業(yè)化與隨機(jī)性，可以建立評(píng)標(biāo)專家的數(shù)據(jù)庫和檢索系統(tǒng)，招標(biāo)時(shí)用戶可以隨機(jī)選取專家，從而提高招標(biāo)透明度。

4.5 要對(duì)特許權(quán)協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范與完善

作為城市更新項(xiàng)目PPP模式實(shí)施的重要依據(jù)，特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定了政府和社會(huì)投資者的權(quán)利和義務(wù)。因此，特許權(quán)協(xié)議的規(guī)范與完善程度直接關(guān)系到項(xiàng)目的順利實(shí)施。政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國家的相關(guān)政策以及已經(jīng)成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目的有關(guān)條款，編制“城市更新項(xiàng)目PPP模式特許權(quán)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議”的范本。

4.6 要建立健全PPP模式退出機(jī)制

PPP模式中的社會(huì)資本方會(huì)在項(xiàng)目特定階段進(jìn)入或退出項(xiàng)目。政府不僅要管理好如何引進(jìn)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更應(yīng)該設(shè)計(jì)出健全的退出機(jī)制指導(dǎo)社會(huì)資本正常退出。科學(xué)完善的退出機(jī)制直接影響到社會(huì)資本的利益，缺乏健全的退出機(jī)制會(huì)使社會(huì)資本望而卻步。

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