從新冠肺炎疫情看我國預備費法律規制的完善

張響響

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

2020年初，新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠肺炎疫情”)因其擴散迅速、傳染性強和后果嚴重等特征，對中國乃至世界各國政府的“作為”提出了新的挑戰。黨中央和各級地方政府采取政府采購、轉移支付、對口援助、稅費優惠等多種措施控制疫情和推動復工復產，財政部緊急發布通知①明確做好疫情防控經費保障工作，中央和地方財政對患者、參加防治工作的醫務人員和防疫工作者給予補助，各省也紛紛采取各項財政措施防控疫情。各級財政作為一支重要的力量，通過財政補助、預撥專項資金、發行抗疫特別國債、動用預備費等形式支持疫情防控工作。

一、財政預備費的內在價值及條款變化

常規應急財政資金是指列入當年財政預算、經法定程序通過的用于當年發生的或可能發生的突發事件的資金，具體包括各項具體財政支出、預備費和預算穩定調節基金，這是由中央和地方各級政府結合當地歷年突發事件發生頻率、嚴重程度和恢復程度等的實際情況作出的該年度的應急資金。預備費作為一般公共預算支出的一項，屬于各級政府財政預算的一部分，預備費的多寡關系到各級政府應對突發事件的能力。因具體財政支出項目已基本涵蓋突發事件的事前、事中、事后各階段，因此財政預備費能夠有效解決財政預算執行過程中因資金不足而需要臨時追加支出的特殊情況，具有補充性應急的特征。在新冠肺炎疫情爆發后，各地政府采取多項財政措施減輕災情損害、保障人民生命財產安全，預備費作為補充性的措施也在財政資金的補給中發揮了重要作用。

我國預備費條款經歷了從1994年《預算法》第三十二條到2014年《預算法》第四十條的變化。首先體現在計提基準上，修改前的計提基準為“本級政府預算支出額”，修改后的計提基準為“本級一般公共預算支出”，實際上縮小了預備費的提取口徑，限縮了預備費的提取規模。其次擴大了預備費的適用情形，根據《突發事件應對法》第三條，自然災害不足以概括所有的突發事件情形，因此以突發事件兜底就能將預備費的適用擴大到更多情形。最后明確了預備費的“兜底”功能，在自然、社會環境領域，各級政府要統籌當年財政支出，做好預算工作，預備費只適用于上述事件處理增加的開支。

二、預備費法律條款的問題檢視

預備費，理論上應當用于應對自然災害或其他未及預料到的支出。但實際上由于提取不足，加之其他因素影響，很少用于自然災害處置。因此現行體制下，一旦發生重特大自然災害，主要是依靠臨時性的財政撥款來應對。[1]在防護物資、醫療設備的籌集和準備過程中，在對新冠肺炎患者的救助和對醫務人員的補助上，預備費僅占小部分，只有部分省份動用了預備費用于抗擊疫情，中央和地方還是通過緊急性財政撥款等方式應急。

1.預備費提取比例過低

預備費由本級政府根據法定計提比例自主決定。自分稅制改革施行以來，地方財政事權與支出責任不斷擴大，而地方財權與財政能力卻有縮減之勢。2019年，中央政府的預備費為500億元，當年中央一般公共預算本級支出35 115億元，占比為1.42%，符合法定的計提比例。與預備費在中央的平穩運行相比，地方預備費提取樣態亟需重視。結合國家發展戰略和地方政府財政能力差異，依據2019年部分地方政府的預備費提取數據，江蘇省省級預備費預算12億元，省級一般公共預算支出1 096.60億元，預備費占比1.09%；而江蘇省當年安排支出0.88億元，用于抗御第9號臺風和沂沭泗流域洪水和“響水3.21”特別重大爆炸事故處置消防戰損補助，其余11.12億元全部補充預算穩定調節基金。浙江省省級預備費預算6億元，省級一般公共預算647.1億元，預算法占比0.93%，低于法定預算法計提比例；而在預備費的動支方面，主要用于“利奇馬”臺風轉移支付救災。安徽省省級一般公共預算支出預算數為714.5億元，預備費預算為8億元，占比1.12%。與省級一般公共支出預算數的逐年增長相比，安徽省近三年預備費維持在8億元。在2020年抗擊新冠肺炎疫情的過程中，安徽省動用預備費1億元。若以2%(1%至3%的平均數)的預備費計提比例為基數來看，上述中東部較為發達省份的預備費計提比例都存在較低的情形。2019年云南省省級一般公共預算支出1 253.3億元，省級年初安排預算預備費20億元，占比1.60%，動用3.4億元預備費主要用于抗旱、地震等減災救災和非洲豬瘟、登革熱等疫情防控。省級財政尚且如此，財力不均的市縣地方可想而知，[2]因此導致地方政府在面對突發事件時，大多依靠中央財政撥款和秉持“急事急辦、特事特辦”的原則實行臨時性補助，預備費作為突發事件應急處置的功能無法發揮。久而久之，預備費的應急兜底功能被束之高閣，與之對應的是對突發事件的處理不合理的占用常規性預算支出的份額，極易擾亂經濟秩序的平穩運行。

2.預備費管理模式陳舊

新舊《預算法》均未就預備費結余如何處理作出規定。[3]預備費的動支用途由《預算法》明確規定，而對于預備費結余部分，因缺乏有效規定，因此年度預備費的結余部分或轉入預算穩定調節基金，或使用殆盡，或轉為其他常規預算。如2019年云南省預備費剩余16.6億元統籌用于支持省委、省政府確定的重點支出和基層“三保”等。現行法律并無明確規定預備費結余用途，但各級預備費無法累積計算的現實矛盾卻使得地方財政在面臨嚴峻的、跨區域性的公共衛生事件時，只能通過舉債、專款等臨時性、非常規性方式處理。與專款專戶的基金式管理模式相比，現行的流量式管理模式實質上削弱了預備費的功能。

3.預備費動支缺乏監督

《突發事件應對法》中明確規定預備費的適用階段為事中。在事中階段，為阻止疫情、災情等突發事件蔓延，增強社會防控與抵御能力，在短時間內，政府將預備費、稅費優惠、轉移支付、資金劃撥、征收征用、動用政府資產等財政應急工具快速調配、組合適用，頗具成效。但與事前、事中、事后的多維度監督機制相比，在預備費的動支環節(即事前監督)，預備費調撥程序更加省便、審查監督更為靈活，各級人大及有關監督部門極少介入，過多的依靠政府行政管理只能導致預備費缺乏有效監督。

三、完善財政預備費法律規制的比較法經驗

(一)明確預備費計提規模

由于突發事件的爆發和結果都是無法預見的，除了穩定的應急預備費以外，當今大多數國家和地區還安排了應急特別預算制度作為補充性保障，如預算經費流轉、補正預算、特別預算等。[4]美國聯邦政府有三種緊急支出的方式；日本的救災預算制度包括原本預算和補正預算兩類；我國臺灣地區則采用了雙重預備金的特殊方式，即第一預備金和第二預備金，[5]第二預備金則相當于大陸地區的財政預備費。為避免突發事件的爆發帶來嚴重后果，在預備費的計提模式上要明確以下問題：

1.確保財政預備費的足額提取

在收集中央和省級政府財政預備費提取數額時發現，省級政府預備費提取比例普遍偏低，雖然符合法定一般公共預算支出1%的最低限額，但隨著經濟的發展和地方財政的擴張，預備費在部分省級政府近年來采用固定數額，并未隨著一般公共預算支出的逐年增多而增加，如安徽省近三年來預備費金額固定為8億元。在法定1%～3%的計提比例要求下，多級財政往往按照較低的計提標準計算預備費，這就導致在應對突發性事件時，地方財政預備費不足以彌補資金缺口，占用常規性預算。因此有必要明確財政預備費的計提模式，在突發事件無法預見且無法避免的情況下，各級財政應根據本級一般公共預算支出的實際情況以及區域內突發事件發生的頻率和破壞程度合理提高財政預備費的計提標準。例如，沿海城市有必要加大對颶風、海嘯等自然災害的防范；處于地震帶上的城市有必要增加對防震減災的開支；醫療水平較弱和人口密集的城市有必要加大對公共衛生事件的重視程度等。

2.明確央地預備費的適用情形

地方預備費多秉持“一事一辦、特事特辦”的適用原則，導致地方預備費具有很強的隨意性。而當突發事件非常嚴重時，地方預備費又難以承擔應急之功能，抗災減災多通過中央政府緊急撥款的方式，中央預備費在全國性突發事件中的應對能力也未有效發揮。因此，有必要明確在突發事件的應急處理上，中央和地方財政事權和財權的劃分。根據國際經驗，總的原則應當做到事權主體清晰、財力配置可交叉但必須明確，做到可計算、可核查、可審計。[6]根據上述經驗，在合理配置央地政府財政預備費時，可合理考慮突發事件的類型、地域范圍、受災人數、抗災減災情況和恢復重建的難度等因素，設置兩級風險控制線：一級風險控制線內的突發事件是地方政府可控、能控的，在預備費的動支上可由地方政府預備費負責，如2020年安徽省部分地區發生洪澇災害，在中央轉移支付、財政撥款以外，可考慮地方財政預備費用于抗災救災；二級風險控制線內的突發事件可充分考慮上述因素，由中央和地方政府預備費共同負責，如在應對傳播廣、危害大的新冠肺炎疫情時，可充分動支中央和地方政府預備費用于抗擊疫情。

3.創新預備費計提方式

從預備費1%～3%的計提比例考慮，地方財政預算支出在考慮常規性支出的范圍外仍有多項專項支出，再加上對預備費職能的重視程度不夠，實踐中，在法定計提比例范圍內采取較低計提比例減少預備費預算的情形不在少數。參考我國臺灣地區第一預備金和第二預備金的雙重設置，在創新預備費計提方式上可以在一般公共預算支出范圍內設置兩個區間，各級財政在確定預備費數額時要同時滿足兩個區間內的計提比例，如設置1%～2.5%的常規預備費，即各級政府在常規預備費的提取上至少要高于1%；設置0.5%～1%的緊急預備費計提比例，即各級政府至少要提取一般公共預算的0.5%作為緊急預備費。依此，各級政府財政預備費的計提比例至少在本級政府一般公共預算的1.5%以上，以此刺激地方財政對預備費的重視程度，合理減少對中央財政的依賴。而針對常規預備費與緊急預備費的動支用途和管理模式可類型化處理。

(二)革新預備費管理模式

在財政預備費的管理方面，因我國采取流量式管理模式，即當年預備費只能用于當年開支，不能結轉，理論上也不能用于其他常規性支出。這就導致實踐中，在當年度預備費沒有動支或仍有結余時，其結余部分的處理地方各異，導致預備費的管理不連貫、缺乏有效監管，從而使得突發性事件發生時，地方政府預備費往往供應不足。因此，參照有關發達國家的處理方式，可在設置財政專戶、實行滾動式、市場化預備費管理等方面革新預備費的管理模式。

1.設置財政專戶

預備費作為政府一般公共預算支出的一部分，列入一級政府預算，若將預備費設置為常規預備費和緊急預備費這兩個區間就有必要對其實行專戶管理。將常規預備費和緊急預備費同時作為預備費財政專戶下的兩項，依法定比例計提。在《預算法》的規定下，嚴格控制預備費的動支用途，將其僅適用于突發事件開支的功能落到實處，避免一些政府部門將預備費作為政績“自留地”或者通過科目調劑，將預備費用于政府基礎設施建設等。而在財政專戶中的預備費首要支出項目應為“自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支”，任何非應急性開支均應得到財政部門的批準并接受本級權力機關的監督。

2.實行滾動式預備費管理

一般情況下，預備費的結余會通過不同科目支出或納入預算穩定調節基金范疇，很少結轉至下年，弊端已如前述。滾動式管理模式的優勢在于可將預備費累計計算以應對突發事件的災害。在常規和緊急雙重預備費體系下，可考慮將常規預備費以三年為一個周期，設置一個安全區間。以安徽省省級財政預備費為例，近三年來財政預備費數額為8億元，以三年為期，安全區間為15億元。若第一年預備費無支出，則全部轉入財政專戶；第二年，在預備費支出以外的結余轉入財政專戶；第三年依次類推，超過安全區間的預備費可通過其他科目支出，前提是保證15億元的安全區間。而對緊急預備費，因其占預備費總支出的份額不大，可考慮將其作為常規預備費的補充，也以三年為期，保持預備費總安全區間15億的數額不變。若該年度常規預備費支出足以應對突發事件的影響，可將緊急預備費全額納入財政專戶的安全區間內進行滾動式管理；若常規性預備費不足以應對突發事件的支出，可動支緊急預備費。

3.實行市場化管理

對于預備費是否有必要實行基金式管理，學界有不同看法。有的學者認為，對結余的預備費可以轉入預備穩定調節基金進行基金式管理，故沒必要對預備費實行基金式管理。但大部分學者認為預備費應專戶專款專用，結余進行基金式管理。假如抗災預備費資金能夠實行滾動預算管理，估計各級政府抗災預備費財政專戶會陸續出現大量富余資金。[7]從增強預備費抗災減災能力和預備費賬戶資金的保值增值看，對預備費財政專戶的市場化管理能將上述能力發揮到最大。市場化意味著由政府的具體部門，如財政廳對預備費專項賬戶中安全區間以外的部分做市場化投資，考慮投資市場的風險與收益并行原則，可將該市場化投資限定為銀行存款、購買國債或者理財產品等穩賺不虧的投資領域。而市場化投資的收益可作為各級政府財政收入的一項列入，在保證預備費專戶足額應對突發事件的同時又能為各級政府創收。

(三)完善預備費監督機制

在預備費的監管方面，各國都有明確的法律規定和監管機構。如美國法案規定，防災減災基金用支須經過財政部審核和總統批準。日本國會各院的預備金支出時受到議院運營委員會批準，且接受預算金使用的承諾。我國地方政府預備費的動支程序并無明確規定，一般為：地方財政廳按照《預算法》以及本級預算管理有關要求，按程序報經批準動支預備費并緊急下撥，而在此過程中預備費的審批、金額、用途都缺乏有效監督。鑒于預備費的動支階段為突發事件的事前，為了防災減災程序的有效快速運轉，充分利用黃金救援時間，在動用預備費時，應充分考慮應急資金撥付對時間的要求，將決定權賦予地方政府。[8]而在事后則有必要對預備費的動支去向進行監督，由政府部門將預備費的支出科目進行公示，并就相關支出向本級人大作出報告說明。

注釋：

①《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經費保障政策的通知》(財社〔2020〕2號)。