國家支持西部農村學前教育發展的回顧與展望
——基于2010—2020 年相關政策文本的分析

程秀蘭，陸振杰，陳素園

（陜西師范大學 教育學部，陜西 西安 710062）

2003 年 9 月 17 日，國務院發布的《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》指出：“農村教育在全面建設小康社會中具有基礎性、先導性、全面性的重要作用。”[1]而在之后一段時間內，“加強農村教育工作”主要集中在義務教育階段，農村學前教育成為發展中的短板。我國西部農村地區由于自然、經濟和文化等方面的原因，學前教育起步晚、發展慢[2]。自2010年以來，國家高度重視學前教育的發展，對老少邊窮地區實施政策傾斜，為西部農村學前教育的發展營造了良好的政策環境。雖然西部農村學前教育迎來了發展的“黃金十年”，取得了重大成就，但仍然任重道遠。在“十四五”開啟現代化新征程之際，我們更需要“執古之道，以御今之有”。本文以2020年全國教育科學規劃教育學西部項目為依托，對2010—2020年國家出臺的有關發展西部農村學前教育的政策進行梳理與分析，并著眼于為未來農村學前教育發展提出相關建議。

一、政策梳理

西部農村學前教育的政策建設得到加強，是整個國家公共政策調整與變革的縮影。分析相關政策發現，國家對西部農村學前教育發展的政策供給呈現出周期性的政策集群特點，圍繞著重點政策的落實，國家出臺了一系列的配套政策予以跟進。扶貧攻堅開啟之后，教育扶貧成為后期政策供給的重要背景，精準定位貧困地區學前教育的發展。

（一）頂層設計：《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》

2010 年7 月8 日，中共中央、國務院發布我國21 世紀第一個中長期的教育改革與發展規劃——《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《綱要》），該文件推動了未來十年教育事業的科學發展，為我國的教育改革發展揭開了新的篇章[3]。《綱要》的“學前教育”部分，確立到2020 年基本普及學前教育的戰略目標和重點支持發展農村貧困地區學前教育的階段目標，進一步加大和保障農村、邊遠貧困和民族地區教育的經費投入。隨后，在“重大項目與改革試點”部分為迅速擴充中西部貧困地區的學前教育資源，量身定制出充分利用當地富余校舍和社會資源改建、擴建幼兒園的重大項目[4]。《綱要》以上幾點用粗線條勾勒出國家支持西部農村學前教育發展的計劃、路徑和策略，以及促成西部農村學前教育發展的“十年巨變”，是我國十年內規劃各級各類教育發展的頂層設計[5]。

（二）方向指引：《關于當前發展學前教育的若干意見》

2010 年，國務院發布《關于當前發展學前教育的若干意見》（以下簡稱《意見》），該文件在《綱要》的頂層設計之下，對學前教育發展做出的進一步細化，對西部農村學前教育發展提出了更明確的方向指引。我國學前教育發展長期面臨著普惠性資源匱乏的問題，這已成為我國學前教育發展的突出問題，也是重大的民生問題[6]。《意見》第1 條就明確指出，要更加重視學前教育的發展，把大力發展學前教育作為教育改革的突破口。《意見》中“多種形式擴大學前教育資源”建議部分提出國家要以中西部地區為重點支持對象，加大對農村偏遠地區學前教育的投入力度，實施農村學前教育專項[7]。《意見》中“多種渠道加大學前教育投入”部分提出，中央財政為支持中西部農村等地區發展學前教育，設立專項經費的財政安排[7]。《意見》是積極發展學前教育、解決中西部學前教育資源配置不足問題的動員令。

自《意見》發布以來，我國西部農村學前教育的發展受到了進一步的關注和重視。隨后，陸續頒布的一系列子政策，作為《綱要》和《意見》的政策跟進，保證其貫徹落實。例如，財政部、教育部于2011 年發布《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》（以下簡稱《財政投入通知》）及教育部、財政部發布《關于實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》（以下簡稱《培訓計劃》），教育部、中央編辦等部門于2012 年發布《關于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》（以下簡稱《建設意見》），教育部、國家發展改革委等部門于2014 年發布《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》等政策，以及歷年教育部工作要點，都對《意見》的落實予以進一步跟進。這些政策著力于在短期內解決農村學前教育資源匱乏的問題。

（三）深入推進：教育與扶貧

1.背景分析

2011 年，中共中央、國務院發布《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》（以下簡稱《扶貧綱要》），該文件明確提出，到2020 年消除農村絕對貧困的目標。據相關統計，西部貧困發生率明顯高于中東部地區，有超過半數的貧困人口集中在西部農村地區[8]11-20。因此，西部農村地區是扶貧攻堅的主戰場。伍彥認為，我國東西部地區之間經濟的發展差距實際上是教育水平和人力資源的差距[9]。根據人力資本理論，人力資本投資是經濟持續高速增長的主要動力。國家在扶貧攻堅戰中逐步轉變傳統的外部“輸血”式扶貧為“授人以漁”的內部“造血”式扶貧，通過加大教育投入，提高貧困地區的人力資本水平，提升貧困人口的自我脫貧能力。詹姆斯·赫克曼等人研究發現，加大對提升早期人力資本質量的投入，尤其是對弱勢兒童，將產生最大的社會回報[10]。因此，為了實現“教育扶貧”的目標，必須要先“扶貧教育”，尤其是早期教育。

2.政策分析

中西部貧困地區鄉村幼兒園建設是被納入“十二五”規劃的重點工程[11]。在《扶貧綱要》的“行業扶貧”中，國家開始明確將發展教育作為一種重要的扶貧方式，加大對邊遠貧困地區學前教育的扶持力度[12]。黨的十八大是在我國實現第一個百年奮斗目標進入決勝階段召開的一次重要大會，為貫徹落實黨的十八大精神，國家重視“教育扶貧”，教育經費進一步向農村和邊遠貧困地區傾斜。2013 年，教育部《關于2013 年深化教育領域綜合改革的意見》指出，要全面啟動針對集中連片地區的教育扶貧工程[13]。同年，教育部、國家發展改革委等部門聯合發布《關于實施教育扶貧工程的意見》，意見中進一步明確要在扶貧攻堅戰中把“教育扶貧”作為優先任務[14]。2014 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》提出，到2015 年貧困地區學前三年教育毛入園率達到55%以上的教育扶貧目標[15]。西部農村學前教育的發展在“教育扶貧”的背景下被進一步深入推進。

（四）精準發力：精準扶貧中“精準扶教”

1.背景分析

“十三五”時期是小康社會全面建成的決勝階段。國家在這一時期更加強調精準扶貧，將教育作為扶貧方式進一步聚焦到貧困地區的特殊群體。2015 年，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，到2020年農村貧困人口實現脫貧的目標[16]。該文件標志著我國正式進入打贏脫貧攻堅戰的決勝階段，再次明確“教育扶貧”在“精準扶貧”中發揮著重要作用。國家通過出臺一系列精準指向邊遠貧困地區的教育政策，著力增強貧困地區群體的脫貧能力。

2.政策分析

2014 年，國務院辦公廳發布《國家貧困地區兒童發展規劃（2014—2020 年）》（以下簡稱《發展規劃》），該文件以集中連片特困地區的兒童為政策焦點，通過加大中央財政的支持力度，關注特困地區兒童的健康和教育，探索以多種方式解決貧困地區普惠性學前教育資源的短缺問題[17]。改善教育扶貧的質量，必須要加強鄉村教師群體這一中堅力量的建設。為此，國務院辦公廳于2015 年發布《鄉村教師支持計劃（2015—2020 年）》，該文件提出要重點支持中西部邊遠貧困地區補充鄉村教師，并且提高鄉村教師的專業水平和生活質量[18]。

2016 年，教育部、國家發展改革委等部門發布的《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》是“十三五”時期教育脫貧工作的行動綱領。該文件提出為夯實教育脫貧根基，省級統籌學前教育資金向貧困縣傾斜以發展貧困地區的學前教育[19]。此外，通過建檔立卡等方法，完善精準保障貧困家庭子女的教育資助體系，不讓一個兒童因經濟原因而失學[19]。同年，國務院辦公廳發布《關于加快中西部教育發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），該文件確立了通過資源配置，集中力量于最貧困的地區，努力使中西部地區最差的學校都能符合最基本的辦學要求的兜底計劃[20]。

2017 年，國務院辦公廳發布《加快中西部教育發展工作督導評估監測辦法》，該文件將補充學前師資、增加公辦園資源、改革學前管理體制、支持普惠園發展作為農村學前教育發展的重點，以保證中西部地區到2020 年教育發展總體目標如期實現。同年，國務院發布的《國家教育事業發展“十三五”規劃》進一步明確堅持促進教育公平，突出精準扶貧的基本原則，新增教育資源重點向革命老區、民族地區、邊疆地區、集中連片特困地區傾斜[21]。2018年，教育部和國務院扶貧辦印發《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018—2020 年）》，該文件進一步向深度貧困的邊遠地區聚焦，要求省級優先保障“三區三州”的學前教育資金供給[22]。同年，中共中央、國務院發布《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《深化改革意見》）指出，國家將持續推進學前行動計劃的開展，逐年安排普惠性公辦園的建設，將脫貧攻堅的農村等地區作為擴大普惠性資源的重點地區[23]。

教師隊伍管理的信息化加強了對教師的職業發展、職稱評定、工資補助、津貼福利等方面的精準管理。2018 年，中共中央、國務院發布《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，其中，針對鄉村教師待遇問題，國家提出要加大對鄉村教師的支持力度，關心鄉村教師生活，尤其是對貧困邊遠地區的鄉村教師，要加快落實他們的生活補助和津貼政策[24]。

（五）面向未來：現代化的新征程

2020 年是我國全面建成小康社會之年，到2035 年爭取基本實現社會主義現代化，教育的改革也指向新征程。2017 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022 年）》指出，面向現代化的教育要以公平和質量為時代主題，以加快教育現代化為主線，這是教育向現代化方向努力的新指向[25]。該文件還提出，實施中西部教育振興發展計劃的重點任務是以中西部農村和貧困地區為重點，“全面提升中西部教育發展水平，到2022 年中西部教育發展與全國平均水平差距顯著縮小”[25]，堅決打贏教育脫貧攻堅戰。

2018 年，《深化改革意見》提出，到 2035 年全面普及學前三年教育的目標，使學前教育資源更加充裕、普惠和優質。《深化改革意見》還明確提出，通過實施學前教育專項、優化經費投入結構等方式，進一步擴大普惠性學前教育資源，重點向中西部農村貧困地區傾斜的發展任務[23]。2019 年，中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》（以下簡稱《現代化2035》），作為我國第一個以現代化為主題的中長期教育戰略規劃，其對新時代推進教育改革和發展具有重大意義。《現代化2035》更加強調普及有質量的學前教育，提升學前教育普及水平的重點是在農村，要大力發展公辦園和普惠性民辦園，完善學前教育的管理、辦園和投入體制[26]。《現代化2035》作為加快教育現代化、建設教育強國的最新戰略部署，成為發展更高質量的西部農村學前教育的新指向。

二、政策重點

通過對相關政策的分析，我們發現補足配齊硬件設施、注重教師隊伍增量提質、加大完善財政投入及關注弱勢兒童教養是十年來發展西部農村學前教育的政策重點。

（一）補足配齊硬件設施

基礎設施的建設是教育順利開展的前提條件，基礎設施的落后和匱乏是制約西部農村學前教育發展的首要因素。有研究表明，中西部貧困地區學前教育資源十分匱乏，學前三年毛入園率低至50%以下，甚至一些貧困縣僅為30%左右[27]。十年來，為突出保基本、補短板、促公平的原則，公共教育資源配置尤其是硬件設施向薄弱地區、邊遠貧困地區傾斜，新建、改建和擴建一批幼兒園作為促進西部農村學前教育發展的一項重要政策內容。2010 年發布的《綱要》就提出，通過利用富余中小學校舍和社會資源，改擴建、新建幼兒園的學前重大項目。2016 年，《指導意見》進一步明確農村學前教育的發展，要以擴充資源為核心，要合理規劃布局，合理利用村小校舍資源，改善教學點校舍條件，按標準配備玩教具[20]。2018 年，《深化改革意見》明確，會繼續實施以擴大農村邊遠貧困地區普惠性學前教育資源為重點的行動計劃[25]。由此，西部農村學前教育硬件資源迅速擴充，進一步促進學前教育普及水平逐年提高。但是，相關研究發現，現有的學前教育資源仍不能解決一些地區適齡兒童的入園問題，部分邊遠貧困地區甚至存在學前教育資源的空白狀態[27]。硬件設施的補足配齊依然是促進西部農村學前教育發展的首要內容。

（二）注重教師隊伍增量提質

教師是教育的基礎，國家深知“強教必先強師”。西部農村學前教育面臨師資缺口大、質量不高、隊伍不穩定三大問題，而這三大問題與農村學前教師面臨的生活條件較差、工資待遇較低、社會地位較低等問題息息相關。十年來，國家高度重視西部農村學前教育的師資隊伍建設問題，集中力量于師資的“增量”和“提質”兩大方面。其中，以補足配齊為根本，通過擴大農村教師特崗計劃實施規模、支持開展巡回支教工作等方式，著力解決西部農村學前教育發展中最為緊要的師資短缺問題。在此基礎上，為提高教師隊伍的整體素質，穩定和擴充教師隊伍，2011 年的《培訓計劃》將中西部地區農村公辦園和普惠性民辦園的園長、教師納入“國家級培訓計劃”，由中央財政安排專項資金予以支持和保障[28]。2012 年，《建設意見》明確提出，在教師職稱評定方面，對長期扎根基層的幼兒園教師實行傾斜[29]。雖然現階段西部農村幼兒園教師數量已經得到及時的補充，但農村幼兒園的師幼比與全國平均水平相比仍然有較大差距[27]，西部農村學前師資政策仍要堅持以“補足配齊”為重點任務。

（三）關注弱勢兒童教養

關注學前兒童教養問題，對于提升人口質量、促進社會公平具有重要意義。十年來，我國對于身處不利生存狀態和教養環境的兒童出臺了相關政策文件，予以最基本的幫扶和保障，在提供“有園可入”客觀條件的基礎上，還要保障兒童“有園能入”。《綱要》提出要健全資助農村貧困家庭子女接受學前教育的政策體系[4]。《意見》進一步明確國家要完善相關資助制度，保障家庭貧困兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育。此外，中央財政大力支持學前教育的“幼兒資助類”重點項目，地方為主，中央獎補，對家庭貧困兒童、孤兒和特殊兒童入園予以資助[7]。2018 年，《深化改革意見》進一步要求完善學前教育資助制度，確保接受普惠性學前教育的困難家庭兒童得到資助[23]。為了精準識別幫扶對象，我國逐漸探索出一套通過建檔立卡、建立電子學籍及數據庫等方式，對幫扶兒童進行精準定位和分類施策的方案，而且不僅僅局限于兒童的教育方面。2011 年，國務院發布《中國兒童發展綱要（2011—2020 年）》，該文件從教育、健康、環境和法律保護四個方面提出了兒童的發展目標和促進策略，以進一步提高農村貧困地區兒童的福利水平和整體素質[30]。2014 年，《發展規劃》聚焦到集中連片特殊困難地區，對兒童從出生健康、營養改善、醫療衛生、教育保障等方面作出了規劃和部署[17]。2016 年，針對農村兒童的留守問題，國務院發布《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，該文件進一步完善針對農村留守兒童的關愛服務體系，建立健全救助保護機制[31]，著力解決農村地區兒童的生存發展問題。

（四）加大完善財政投入

財政投入較低是阻礙學前教育發展的主要原因。財政是實現政府主導推進農村學前教育健康發展的重要手段，當前我國正在努力建立健全以農村為重點的學前教育財政投入政策體系。《綱要》明確了中央財政要加大對農村貧困地區教育投入的原則，以及通過加大轉移支付來實現的行動路徑[4]。《意見》提出中央財政要設立支持中西部農村地區發展學前教育的專項經費[7]。2011 年，《財政投入通知》體現了國家首次動用中央財政重點支持發展學前教育的系列重大舉措，確立地方為財政投入主體，中央適當獎勵補貼的財政投入原則[32]。2018年，《深化改革意見》明確要健全經費投入長效機制，中央財政的學前教育發展資金繼續向中西部農村貧困地區傾斜[23]。此外，國家不僅重視財政投入“增量”，而且還重視財政投入機制“提質”，經費投入的結構優化和機制完善、經費使用的規范管理和效益提高等方面也一直是政府政策中財政投入部分關注的重點。

三、政策價值取向

價值作為公共政策的內在尺度，其取向問題成為公共政策分析的核心問題。教育政策是在各種社會力量和多種價值觀念博弈的基礎上，取舍或整合各種價值觀念的結果[33]，有著鮮明的價值取向。2010—2020 年，國家支持西部農村學前教育發展的政策主要體現了“公平性”和“以人為本”的價值取向。

（一）“公平性”價值取向

1.“補償性”的資源配置原則

羅爾斯認為，公平的資源配置體現三種合理性原則，即平等原則、差異原則和補償原則[34]56-112。在教育的資源配置上，平等原則主要指受教育者享有平等的教育權和教育機會；差異原則指的是滿足受教育者的不同需要，因材施教；補償原則主要指在教育資源配置上對“出生于較不利的社會地位的人們”[34]73-101予以補償。公平取向的教育政策中教育補償性政策一直占主導地位[35]。教育資源向弱勢地區和群體傾斜就是資源配置補償原則的體現。十年來，國家通過學前教育專項計劃，為西部農村學前教育的發展傾注了大量的財政資金，從校舍硬件到師資軟件，大大改善了西部農村學前教育發展資源不足的狀況。此外，對西部農村貧困兒童和留守兒童“補償性”的資金補助和關愛保護也都體現了資源配置手段的公平性。

2.“公平性”的資源配置目的

王建華認為，“教育公平”可以分解為“為了公平的教育公平”和“為了教育的教育公平”兩種價值思考維度[36]。“為了公平的教育公平”在價值選擇上側重于社會整體的公平性，就是通過發展教育促進社會公平；“為了教育的教育公平”在價值選擇上強調對于人的教育性，教育公平最終目的是人能夠擁有更好的教育，教育之外無目的[36]。通過對“扶貧先扶智，扶智先扶教”的“教育扶貧”邏輯進行分析，發現促進西部農村學前教育的發展是服務于促進西部農村發展這一目標，進而服務于促進社會公平這一最終目的的實現，追求的是“為了公平的教育公平”。

詹姆斯·赫克曼、羅斯高研究發現，盡早干預弱勢兒童的教養環境和質量將產生最大的社會經濟回報[10]。他認為，在提高勞動生產率和促進社會經濟發展方面，資源預先向弱勢兒童傾斜比針對成人的收入再分配更有效[10]。由此可見，西部貧困地區教育資源的預先分配，確實能夠有效地促進社會公平。

“為了公平的教育公平”體現了一種教育工具論，即通過發展教育，提高人力資源水平，進而能夠實現國家的強大和民族的振興。古德萊德說：“學校的目標來源于社會政治過程，學校所履行的功能反映周圍社區的需要和利益。”[37]7但是，服務社會的發展并不是教育的本體功能。“工具論”的偏差在于把教育的意義縮減為社會發展目標的達成，忘卻了教育本身蘊含的“育人”初心和人本屬性，然而“教育領域的扶貧開發過程具有長期性、效果的遲效性和價值的潛隱性等特征”[38]。如果只關注教育的扶貧價值，那么教育的整體的、遠效的價值容易被忽略，一些地方由此將出現追求政績的形式化教育扶貧現象，嚴重影響教育扶貧的實效性。古德萊德認為，“學校常常去追求很有價值的社會目的，但同時這種追求肯定妨礙提供高素質的教育”，教育功能成為學校的邊際功能[37]65。學校教育功能的“邊際化”意味著在教育過程中個體的差異和人性的培養被忽視。

因此，教育公平既要為了公平，更要為了教育。教育公平是實現社會公平的基礎，社會公平是實現教育公平的最終歸宿。發展西部農村學前教育的政策供給，需要進一步體現“為了教育的教育公平”的價值取向。

（二）“以人為本”價值取向

國家促進西部農村學前教育發展的政策彰顯著“以人為本”的價值取向，在宏觀層面上表現為“以民為本”，在微觀層面上體現了“以人人為本”的新指向。

1.以民為本

在宏觀層面上，我們倡導的“以人為本”是以所有個體的整體利益為本，在一定程度上可以被理解為以“民”為本，即把人民看作社會發展的出發點和歸宿。在社會發展轉型時期，政府面對著復雜的社會問題，應該利用有限的政策資源，堅持“以人為本”，著力解決人民群眾關心的民生熱點問題[39]，解決西部農村貧困地區學前教育普惠性資源不足、政策保障體系不完善等問題，滿足兒童發展的需要，體現教育政策“以民為本”的價值取向。

2.以人人為本

教育是一項關涉人的活動，必須要依據特定的主體需要來加以調整。社會主義是“以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式”[40]649。馬克思這句話指出了社會主義發展要以實現每個人的全面發展為核心要求。因此，教育政策體現的“以人為本”中的“人”，不應該停留在抽象宏觀的層面上。教育中“以人為本”的實現，需要以學生為中心，以個體的終身幸福和發展需要為本，即“以人為本”必須落實為“以人人為本”。黨的十八大以來，在精準扶貧的背景之下，國家針對農村兒童和鄉村教師的生存狀態精準施策，滿足貧困地區兒童發展的特殊需要，就體現了“以人人為本”的價值新風向。此外，“以人人為本”是我國面向現代化、進一步提高西部農村學前教育發展質量的必然要求。《現代化2035》提出了推進教育現代化要更加注重全面發展、因材施教、面向人人等基本理念[26]，這也是西部農村學前教育深化發展的方向。

對“為了教育的教育公平”和“以人人為本”的價值取向的追求，彰顯了教育倫理屬性的澄明。面對教育工具屬性膨脹的問題，梁漱溟洞見教育的失敗在于講求實用，“知識技能是工具，工具是靠人運用。教育不從工具入手而應從運用工具的人入手”[41]91-92。朱文輝認為，教育一旦脫離“育人”的宗旨，就“非但不能成為解放和啟迪人之自由的工具，反而可能成為壓制人的主體性的異己性力量”[42]。學前教育的特殊性更加要求彰顯其倫理性，為了教育而教育，以人人為本。

四、政策展望

龐麗娟認為，推動學前教育事業改革和發展，需要進一步完善我國學前教育政策的頂層設計[43]。建設面向現代化的西部農村學前教育，國家需要繼續加強多方面的政策供給。

（一）優化投入體制

農村學前教育投入體制必須保障經費來源的穩定性與可持續性。一是進一步完善法律，明確各級政府在學前教育財政投入中的責任劃分，以省為主，建立省、地市級人民政府對發展農村學前教育應承擔主要責任的財政投入管理體制，并且加大對財政薄弱的農村地方政府的轉移支付力度。二是政府應將學前教育財政經費剝離單列，并逐年提高農村學前教育專項財政投入總量。三是借鑒國外經驗，在農村地區推行免費學前教育，保障貧困、偏遠地區的兒童優先獲得免費學前教育[44]。四是建立健全社會捐贈程序和融資體系，借助民間資本的力量使農村學前教育煥發生機。

（二）合理配置資源

完善資源配置方式，推動學前教育事業均衡發展。一是繼續在配置學前教育資源時向欠發達地區傾斜，可通過財政轉移支付等手段維護資源配置的均衡，提高政府對弱勢地區和群體的兒童入園成本分擔水平。二是財政經費要適當減少對發展穩定、質量較高的公辦園的投入，加大對經費供給能力薄弱的公辦園的投入，做到“雪中送炭”而非“錦上添花”[45]，并適當提高收費低廉的優質公辦園的收費水平，對不同家庭經濟背景的兒童實行梯度收費。三是針對當前幼兒園園所不足和以后適齡人口回落的問題[46]，靈活布局學前教育物質性資源，避免園舍閑置浪費。四是將幼兒園階段納入基礎教育學校重大的校園建設工程、校園安全工程、學校標準化建設工程中，緊抓幼兒園安全問題。

（三）加強教師隊伍建設

圍繞農村教師面臨的生活需要和職業發展問題，有關部門在穩定和擴充當前教師隊伍的基礎上提高質量。一是結合實際情況和學前教育中長期發展需要，建立適宜的城鄉教師編制制度，優先解決農村幼兒教師編制問題。二是制定農村在編幼兒教師工資不低于當地公務員的工資標準，以及通過多種渠道提高非在編幼兒教師的工資待遇和補貼的政策。有研究表明，學前教育經費支出的城鄉差距關鍵在于個人經費支出，這部分最重要的就是教師工資[47]，因而需要提高農村幼兒教師的工資待遇。三是加強對農村學前教師的培訓力度，結合農村實際，建立健全學前教育教研指導網絡，充分發揮鄉鎮中心園和公辦園的教研引領、示范、咨詢作用。四是政府制訂的各項幼師培訓計劃應注意將普惠性民辦園教師納入其中，系統提高民辦園教師的保教觀念和保教水平。五是針對農村學前教育中轉崗教師比例較大、職業轉換適應困難的現狀，聚焦“轉崗適應期”，創新轉崗培訓模式。

（四）規范普惠性民辦園

進一步處理好普惠性民辦園和公辦園發展的關系問題，釋放社會力量以助力農村學前教育發展。一是國家層面要進一步厘清學前教育“普惠”的內涵，加緊研制針對普惠民辦園的認定標準和補助辦法。二是地方政府應探索通過補貼和減免等方式增加扶持普惠性民辦園發展的有效渠道，保證民辦園有充足的發展資金，允許普惠性幼兒園適當的營利。三是為更有效地保證普惠的原則和保教的質量，政府要加快構建對普惠性民辦園教學質量的監督指導機制。